关于城市流浪乞讨人员救助和管理的思考

摘 要：自从2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布以来，大多数城市流浪乞讨人员救助和管理存在的问题：救助范围不够广、解决问题不够彻底、救助信息来源较慢、救助人员较少、巡查时间不够长、管理制度不够完善等，同时流浪乞讨人员出现多元化，人数剧增，严重影响城市的秩序和发展。因此，要发挥政府、社会、集体、个人四位一体化的网络式救助。政府要实行“人性化”管理，“以人为本”救助，社会、集体、个人要发挥社会责任感联手救助，重点在于对流浪乞讨人员的社会观念意识、技能、生活保障、存在困难问题的改变，促进城市更好地发展。

关键词： 城市 流浪乞讨人员 救助 管理 思考

随着经济的发展，贫富差距加大，城市流浪乞讨人员数量剧增，已成为城市发展中不可忽视的问题。大量流浪乞讨人员涌进城市，对城市的发展造成严重的影响。各城市对流浪乞讨人员的救助和管理工作也面临着巨大的挑战。2003年，自“孙志刚”事件发生后，国务院颁发了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，与此同时旧的《收容遣送办法》废止，这体现了我国的社会保障和社会福利展开了新的一面，体现了“以人为本”“保障人权”的原则。在各大城市中，流浪乞讨人员已成为一支不可忽视的力量，严重干扰着城市风貌和秩序，这已引起各界的重视，近年来，各大城市纷纷出台新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口众多，涉及范围广，救助资金缺乏，制度不够完善等，从而无法彻底的解决流浪乞讨问题。城市流浪乞讨人员的剧增反映了我国发展不平衡，经济、素质、技能、教育水平等差距较大，只有深入根源解决问题，才能取得更大的发展，否则，这不仅会影响到全民素质的提高，还会影响我国的人口质量和实现小康社会的战略目标。因而，我们要加强对城市流浪乞讨人员的救助和管理力度，站在社会发展的角度，积极探索新的救助和管理途径，出台新的解决方案，突破新的一面。

一、对城市流浪乞讨人员救助与管理现状和存在问题的分析

为了更好的分析当前城市流浪乞讨人员状况，和了解当前存在的问题，笔者做了“大学生对城市流浪乞讨人员态度和看法”和对重庆市九大主城区的流浪乞讨人员相应的调查。其中，由于家庭变故和身体残疾的占66%，对流浪乞讨人员抱有同情态度的大学生占73%，对流浪乞讨者的施舍态度表示视情况而定的大学生占76%，这反映了社会保障和福利范围还不够广，大部分大学生对流浪乞讨人员抱有一定的警惕态度。随着社会的发展，人们对流浪乞讨人员的观念也发生了一定的改变，而不再是一味地同情和施舍，同时，大多数流浪乞讨人员都还未得到很好的救助，并且面临着一定的生存问题，因此，这让我们感受到探索新的救助和管理乞讨流浪人员的方案必要性。

（一） 城市流浪乞讨人员多元化，人员素质较低

当前流浪乞讨人员的构成复杂多元，分为7个层级：贫困流浪乞讨者、疾病流浪乞讨者、短期流浪乞讨者、反复职业流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者、违法流浪乞讨者和未成年流浪乞讨者。【1】

1、贫困流浪乞讨者。贫困流浪乞讨者大多数由于家庭经济来源简单或困难而造成的，这类人员劳动技能和素质较低，在乞讨者的家乡原地无法解决生存问题，因而向城市转移，到城市又无一技之长，而为了生存就逐渐演变成流浪乞讨者，这反映了一定地区城市和农村发展不平衡，贫富差距较大。

2、疾病流浪乞讨者。疾病流浪乞讨人员主要包括：患有精神疾病走失人员和家属遗弃人员、患有重病而家庭无法承担医疗费的疾病人员、患有疾病而没有得到社会保障的孤寡老人、为患疾病的亲人朋友乞讨医药费的乞讨人员等，这些人员面临状况较困难，这突出了社会保障制度不够完善，还有部分人无法解决承担医疗费用问题。

3、短期流浪乞讨者。短期流浪乞讨者是由于生活状况突变陷入严重的困难中一时无法翻身而转向乞讨来解决当前的状况，这些人员解决了当前的状况后一般不再乞讨，主要有：到城市寻找亲人朋友未果而流落街头的人员、到城市旅游遇偷、抢、拐骗后无车费回家而流落街头的人员、被拐骗到本地的人员、失业而无法解决生存问题的人员、家庭发生突变状况而无法解决资金者等，这些人员需要引起社会和政府的注意，及时解决，同时要完善治安管理制度。

4、反复职业流浪乞讨者。反复职业乞讨者主要是反复在城市流动以流浪乞讨为职业的人员，一般来说，这些人员都具有某些特殊的“技能”，依靠这种“技能”乞讨为生。主要有以下几种情况：具有技艺如唱歌、街头戏剧表演、书法表演等吸引行人施舍，具有身体残疾怪异从而利用行人的同情心给予施舍，还有些健全人士利用感人的事迹吸引好心人的施舍，这些人一般都在城市中反复流动，乞讨技能熟练，掌握人们的心理，甚至出现恶性乞讨、强行乞讨、举家乞讨或在乞讨中向小偷角色转变，严重干扰社会秩序的稳定和治安管理。

5、越轨流浪乞讨者。越轨流浪乞讨者可以分为三类：一类是团伙乞丐。他们是为相互依靠自觉自愿聚集在一起的，主要的乞讨手段是团伙合作、欺骗行人、强讨恶要等等。第二类是游手好闲的流浪者，一边乞讨一边捡垃圾，为抢夺地盘、资源大打出手，有的一边乞讨一边干些偷盗的营生，这类乞丐以青少年为主，身强力壮，智力正常，已经十分认同流浪乞讨生活，觉得这样自由。第三类是参与挟持儿童，将儿童作为乞讨工具的团伙成员。以上三类人都不同程度存在坑、蒙、拐、骗、偷、盗、参与挟持儿童为特征的行乞行为。与违法行乞者相比，他们也具有违反社会准则，违反公共秩序及违法倾向，但只是参与者、跟随者，违法程度相对低，所以不将他们列为违法流浪乞讨者。【2】

6、违法流浪乞讨者。如今各大城市中的违法乞讨者所占数量不少，严重影响治安管理和社会的稳定。这些人员以团伙为主，组织者是主要控制人，劫持未成年少年或把少年儿童弄残疾变为其乞讨工具，控制地盘，甚至出现教唆集体偷盗行为，组织者为主要受益者，拥有地盘和一定的社会关系网和乞讨人数，这些人员一般网状分布在各大城市地区，然而组织者在背后策划和布置乞讨活动，严重违反治安管理制度，甚至触犯刑法。

7、未成年流浪乞讨者。未成年流浪者主要是未成年人由于无法适应家庭的各种原因而逃离家庭流浪街头，意识观念不够成熟，生存能力缺乏，最后沦为乞讨者，这将会造成心理的扭曲，在这种环境下成长的未成年人让人有所担忧，因此，家庭应加强对未成年人的心理辅导和关心，提高心理素质。

（二）各大城市对流浪乞讨人员救助与管理状况

1、救助政策有新的发展，管理制度取得新的效果

近几年，各大城市新的救助政策和管理制度纷纷出台，在加强力度对流浪乞讨人员救助与管理方面取得新的突破。据杭州市救助站的统计资料显示，仅2009年1月1日至7月31日，共有8000人求助，经甄别后实际救助7977人，受助率达99.71%。其中，本省736人，外省7182人，无名 59人；男性6767人，女性1210人。杭州市在救助管理方面都取得新的成果，其中总结出一套有效的方法经验；如加强组织领导，健全救助管理机制；以“五个一”为核心，推行“六到位”的受助程序；创新工作方法，积极开展救助等都值得全国各大城市借鉴。【3】

另外，济南市近日出台制度，对城市流浪乞讨人员将提供食物、衣物及住处，突发疾病的给予救治，对于健康的未成年人还将给予必要的科学文化培训；哈尔滨积极构建覆盖全市的流浪乞讨人员救助网络，在市区内建立了30个流浪乞讨人员社区救助点，截至今年10月末，这些社区救助点接待咨询、救助流浪乞讨人员720余人次，充分发挥了社区救助的前沿功能【4】。重庆市政府也颁发了对流浪乞讨者一系列文件，如《关于切实做好救助管理工作的通知》、《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人精神病人救治工作指导意见的通知》【5】、《重庆市人民政府办公厅关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见 》【6】等，落实行动，一季度就收容了5581位流浪乞讨人员，创出了新的篇章，大大改善了城市的面貌。【7】

2、在对流浪乞讨人员救助和管理存在的问题

近年来，虽然各大城市在对流浪乞讨人员救助和管理方面都取得新的发展，但从各大城市实际效果反馈来看，新的救助政策和管理制度并没有彻底解决流浪乞讨问题，反而出现了一些新情况和新问题，甚至会严重减损当前救助与管理实际效果，对城市产生了新的影响。

（1） 救助政策不够彻底，管理制度不够完善

伴随着纷纷出台新的救助政策而产生新的效果中，也出现了一定的反弹效果。近年来城市流浪乞讨人数剧增，政府出台的政策和措施也只能是部分人员受助。各大城市救助站只能提供暂时性的救助，没有从根源上去解决受助者的生活问题，最后受助人员又回归社会沦为反复性流浪乞讨者。各地区的出台的管理制度并没办法真正因地制宜，流浪乞讨者人数众多，样式复杂呈多元化，各地政府只能实施一时的整顿和禁止，过后又恢复现状。同时，救助保障福利水平提高，导致大量农村贫困人口向城市转移，逐渐演变为流浪乞讨者，这样就形成一群好逸恶劳人员，并且随着城市生活水平的提高，大多数职业流浪乞讨者收入比救助获得保障高，因而不愿意接受救助，严重影响城市的稳定和发展，城市的犯罪隐患令人担忧。

（２）救助工作人员少，工作量大，政府提供保障资金缺乏

大多数救助工作人员都是救助站的工作者，人数较少，而流浪乞讨人员数量大，涉及范围广，分散程度较宽，让救助工作人员的救助工作面对着巨大的挑战，这样导致救助工作效率不够高，只能顾此失彼。在工作量增大的情况下，政府须另加聘请大量工作人员，增大了财政支出，同时也需要大量资金提供受助者的基本生活保障，这样将会导致地方财政吃不消。

（３）救助信息来源较慢，救助与管理连接力度不够强

由于救助工作人员数量不多，工作接力度不强，而且流浪乞讨人员存在的实际问题，从而使救助信息来源较慢。一般，救助信息地方管理人员或群众获得后再向救助站提供，这样，连接力度不够强，工作效率不够高。应实行救助管理一体化原则，提高效率，管理人员兼救助人员加强巡查和了解力度，为救助工作做好准备，同时也加强了管理力度。另外，扩大救助工作人员的分布领域和数量，密切关注各地流浪乞讨人员的动态，及时上报及记录，做好不同时期救助工作的准备，加强信息化管理。

二、关于对城市流浪乞讨者救助和管理的思考

对城市流浪乞讨者的救助和管理已经是古今中外比较棘手的问题，据统计，美国无家可归者高达350万，而我国的流浪乞讨人数也越来越多，已成为社会和谐、稳定发展的心腹大患。自2003年《救助管理方法》实施以来，成绩有目共睹，有数据显示，仅在2006年我国共有71万人次被救助，其中11.4万未成年人；全国有11319家救助站，1.47万工作人员【8】。这凸显我国在对流浪乞讨人员救助与管理方面取得较大的进步。

全国在救助与管理过程中，还是存在许多问题。如《重庆市流浪乞讨人员结构调查》中，受助人员以一季度为例：

     按年龄分：青壮年３３２１人，老年７０４人，少年儿童１５５６人。

     按居住地分：城市６９６人，农村４８８５人。

     按地域分：本市３３３２人，外省２２４９人。外省主要集中在云、贵、川。

     按原因分：因灾生活困难５７６人，好逸恶劳７５１人，痴呆走失６０１人，盲目外出务工无着１４９４人，逃学３１２人，逃避司法处罚１４人，以乞讨为生财之道６６８人，违反上访条例１０１人，其它类型１０４６人【9】。

这表明我们应对救助和管理的具体问题重新思考的必要性和重要性，同时对救助与管理工作的进一步调整，才能使救助政策与管理制度有新的变化与发展。

1、对不同流浪乞讨群体进行分层救和管理，具体问题具体分析

（1）进入根源了解，具体解决问题

对大多数流浪乞讨者来说，都面临着经济困难的家庭状况，地方政府在救助的同时，应跟踪了解受助者的具体家庭生活情况，并给予解决和相应的帮助，政府一时的救助无法解决乞讨者存在的生活问题，只能缓和流浪乞讨人员的流动。目前，我国社会生活保障制度还不完善，农村人员的生活保障体系还不够健全，许多困难问题政府无法及时解决，农村与城市贫富差距较大，这需要救助工作人员深入了解当地的具体情况，上报政府机关，让国家政府对地方存在的经济问题做出相应的调整，如：对贫困地区的补助加强并且出台新的措施促进当地的经济发展；对农村贫困地区因地制宜，授以相应的农业技能，提高收入水平，这样才能减少当地的流浪乞讨人员的流出量。相对来说，流浪乞讨人员素质都较低，政府应对其家乡原地的加强教育力度，提高教育水平，减少潜在的流浪乞讨人员。对于弄虚作假而获得受助的人员，经查明，应对其做出相应的处罚和禁止，同时也对其进行教育和技能培训，使其扭曲的思想观念改变，让其更好地回归社会的正常状态

（2）救助与授技结合，管理与教育结合

对于反复职业流浪乞讨者、越轨流浪乞讨者、违法流浪乞讨者不应一味救助或对不符合救助的流浪乞讨者一味拒绝救助，拒绝救助只会让社会和谐和稳定的安全隐患长期存在，应深入了解情况，教导为主。对受助者，应“授之以鱼”的同时也“授之以渔”。如深圳宝安区救助站从2006年4月开始尝试为流浪者免费介绍工作，成为全国首当其冲的“尝螃蟹”者。救助站与深圳市人才市场建立联系，组织具有劳动能力、年龄适当的求助者前往人才市场找工作。在找工作之前，救助站会对求助者进行简单培训，在推荐工作的时候，也会与企业联系，优先安排面试。刚开始时，救助站帮助流浪人员找工作步履艰辛，但逐渐赢得了深圳众多企业的响应，纷纷打来电话或直接找到救助站，表示愿为这些流浪人员提供就业岗位，这些企业意识到“帮助流浪者也是企业和每一位公民应尽的社会责任”【10】。与此同时应对受助人员进行心理素质辅导，扭转在流浪中的扭曲心理观念，并且给予更多的鼓励和信心回归社会的正常轨道。

对于不愿意接受救助人员，应跟踪了解情况，进行长期的劝说和辅导，给予相应的帮助，尽量使其回归社会的正常生活状态，在天寒地冻之时，政府应提供相应的棉被和衣物、食物，对其进行短期救助。要严重打击违法严重的流浪者乞讨者，加强地方治安管理，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法》第十六条：受助人员应当遵守法律法规；受助人员违反法律法规的，应当依法处理【11】。对违法较轻的流浪乞讨者进行相应的教育和辅导，同时给予相应的救助。

（3）对疾病流浪乞讨人员具体情况具体解决

在城市的流浪乞讨人员中，疾病流浪乞讨人数所占比例不低，对疾病流浪乞讨者的救助需要更长的时间与更多的资金保障，救助过程的医疗费用应纳入政府财政预算中，才能解决疾病救助问题。对于流浪乞讨的孤寡老人的疾病救助后应给予最低生活保障费用，并提供相应的住所，如安排住进敬老院，提供物质上的保障外还应提供精神活动，使其精神上也得到相应的保障。其他的疾病受助人员，治愈后无生活保障或生活技能人员，政府应给予提供相应的帮助，防止因为生存困难又沦为乞讨者，如提供相应的职业技能培训，和保障生活的岗位，同时也要对其心理素质进行辅导，让受助者意识到社会的关爱永远存在。对于未成年疾病治愈者应让其回归家庭和学校继续受教育。身份无法查明者应由政府提供相应的条件。

（4）加强教育，回归家庭的温暖

随着社会的发展，未成年人的思想观念发生了新的变化，出现了叛逆、追求刺激和自由、渴望逃离家庭的束缚种种现象，最后逃离家庭沦落为乞讨者。城市中未成年流浪乞讨人员增多，他们的生存状况让人担忧。对未成年流浪乞讨者的救助应以教育为主，跟踪调查，给予身心辅导，摸索家庭状况，建立相应的资料档案,向教育有关部门上报情况，救助过后要保持联系和了解情况，对于家庭身份无法查明者要提供寄养或类家庭的教育条件。对未成年人的救助可借鉴郑州模式：类家庭和家庭寄养方式。“类家庭”是一种集寄养、看护、疏导、教育于一体的、融入社区的、富于“亲情化”的救助方式，它是有家难回的流浪少年儿童自己的“家”，也是中心工作向社区的延伸。“家庭寄养”是对流浪少年儿童照顾模式的一种探索，它是指经过一定的程序，在尊重儿童意愿的基础上，通过双向选择的方式将中心救助的流浪少年儿童委托在社区正常家庭中养育的照料模式。这种模式是郑州市根据我国国情而制定的一种救助模式，被联合国儿基会项目官员与民政部专家命名为“郑州模式”，并称之为“伟大的创举和革命性的重要进步”。【12】

2、 扩大社会救助范围，增加社会责任感，救助管理一体化，提高工作效率。

（1）扩大救助工作人员涉及领域，增加人员数量，增大救助工作地点的分布密度，救助部门应招募志愿者或义工，提高人们的社会责任感。政府应出台新的制度鼓励人们参加救助工作，如对参加的救助工作的人员所得税进行实惠政策等，志愿者可招募大学生、一些退休人员为主，同时可以和各大高校，单位合作。定期摸索城市流浪乞讨人员情况，及时汇报情况，提高信息来源的及时性 。

（2）救助站应与城市管理部门相结合，管理人员在巡查过程中，发现需要救助或符合救助人员及时向救助站汇报情况，救助站应向管理部门提供流浪乞讨人员的信息，便于进行管理工作。城管部门对救助部门工作进行监督和配合，救助部门是对管理工作进行人性化的补充。 政府部门应出台新制度鼓励社会集体募捐，筹集基金，为更多的受助人员提供生活保障。 同时，定期鼓励和宣传救助工作，增加教育宣传活动 ，增强人民社会责任感。

在经济的发展过程中，需要注意城市和农村要相对平衡问题，缩小贫富差距，才能解决相应的问题，与此同时大力提高农村教育水平，提高人民的总体素质，才能减少潜在流浪乞讨人员。然而，我国是一个在转型的社会，社会保障体系还不够完整，制度还不够完善，福利体系还不够健全，对城市流浪乞讨人员的救助和管理问题的解决需要一个漫长的探索过程。

转引和参考文献：

【1】、【2】浙江树人大学陈微主持完成的省社科规划课题《流浪乞讨救助制度研究》编辑:admin时间:2007-5-29

【3】、【10】《城市流浪乞讨人员救助制度探析——对杭州市的实证研究》

• 来源:浙江省民政厅 发布日期:2009-09-21

【4】 《 流浪乞讨者该如何“瘦身”呢？》毕文章 2008/12/09

【5】 重庆市救助管理站：政策法规

【6】 法规库 > 重庆 法规 > 重庆市人民政府办公厅关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见[本文来自: 法易网 www.148365.com ]

【7】 《重庆市流浪乞讨人员结构调查》，重庆晨报

【8】 东南学术《和谐发展环境下的流浪乞讨问题》，作者：杨雅华，2008年第2期

【9】 《重庆市流浪乞讨人员的结构调查》，重庆晨报

【11】《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（中华人民共和国国务院令381号发布）

【12】张明锁、王万民．郑州模式：救助流浪少年儿童[N]．中国社会报，2007-10-27．

关于城市流浪乞讨人员救助和管理的思考