长春乡镇地区农村养老保险问题及对策初探

摘 要 近几年来长春市农村养老保险覆盖面积降低，新增投保人数增长缓慢，退保人数逐年增加，农民投保意识较低，农村养老保险一直呈萎缩状态，出现这种现象的原因主要有：农村养老保险法律效力低、农民收入增长缓慢、缺乏经济与科技技术支持等因素。因此对于长春乡镇地区应完善养老保险制度、提高农民收入水平、增加政府财政支出、发展多种形式的农村养老保险制度。解决好长春地区的养老保险问题不仅使农村老年人老有所依，还促进长春地区经济的快速发展，维护社会稳定。

关 词 长春市 农村养老保险 养老保险制度

Preliminary the Changchun township areas of rural old-age insurance problems and countermeasures

YangShuang

(Jilin Normal University Management School Class1,Grade2009, Jilin Siping 136000)

Direct Teacher: Li Qi (Lecturer)

Abstract In recent years, the rural old-age insurance coverage area of Changchun City to reduce additional insured, slow growth, surrender the number increased year by year, the peasant consciousness is low, rural old-age insurance has been in decline, the reasons for this phenomenon are: the rural old-age insurance legal force is low, farmer income growth is slow, lack of support of science and technology and economy technical factors etc.. So for Changchun township area should improve the pension insurance system, improve the income level of farmers, increase government expenditure, the development of various forms of rural endowment insurance system. To solve the problem of endowment insurance Changchun area not only make the rural elderly old age, but also to promote the rapid development of Changchun region economy, maintaining social stability.

Key word Changchun City ； The rural endowment insurance；The endowment insurance system

吉林省以农业为主要发展而长春市作为吉林省的省会更是一个以农村人口约占一半以上的发展中城市，面临这全国人口老龄化日益严重的局势，长春乡镇地区农村人口老龄化也随之加剧，传统的农村养老保险已满足不了农村老年人的需求，农村养老保险体制也应随着社会情况的改变而进行适当的改革，否则旧体制与现实情况之间的冲击将对长春地区社会稳定造成重大的影响，势必要阻碍长春市的经济发展与社会和谐。良好和完善的农村养老保险体制是农村老年人正常生活的重要保障，我国的农村养老保险制度早在20世纪90年代初就已通过部分地方的试点逐步推广建立起来了,经过十几年的运作,积累了一定的基金。[1]因此做好农村养老保险工作不仅关心到农民权益的保障，还关系到社会经济的发展与稳定，更会成为我国实现全面小康社会宏伟目标的阻碍。综上所述，长春地区农民养老保险制度如何改革与完善迫在眉睫。

一、长春乡镇地区农村养老保险现状

1993年长春市开始建立农村社会养老保险制度，工作重点首先放在那些有固定收入的农民身上，由于这部分农民工作稳定，有固定工资并且参保意识强，能够为广大农民群众起到模范的作用，对推动农村养老保险制度的实施起到重要的作用。但是随着农村养老保险制度的实施，养老保险覆盖面窄、参保人数增长缓慢、各个乡镇地区发展不平衡等实际问题逐渐出现，给长春市农村养老保险制度的实施带来阻碍。虽然长春市各县镇均开设了农村养老保险的业务，但总体上来说承保人当中农民人数还是占了很小的比例即仅达到1.6％，累计的保险基金明显落后于全国平均水平。从1999年开始长春乡镇地区的农村养老保险呈现萎缩的现象，旧的养老保险制度在资金筹集渠道单一、政府公共财政拨款不足、集体补助落实困难，并且农民自己交款困难等原因使开展农村养老保险的乡镇覆盖面积逐渐减少，新增承保人员比去年有所减少并且退保人员逐年增加，随之保险费收入也随之减少。农村的养老保险问题不仅关系到农村的改革，同时也关系到长春市的稳定。如长春市朝阳区面积 237 平方公里，下辖 9 个街道、55 个社区、2 个镇、24个行政村和一个省级开发区，截止到 2011 年 7 月，全区应参保 36419 人，实际参保 32148 人，参保率达到 88％，60 周岁及以上农村养老保险金发放率达到 100％。[2]根据长春市乡镇地区农村养老保险的现状，我们可以看出，长春乡镇地区农村养老保险制度存在许多问题，如养老保险覆盖面积小、地区之间发展不平衡、投保人数减少退保人数增加等问题，这些问题都将成为我市乡镇地区农村养老保险呈现萎缩的的主要原因。

二、长春乡镇地区农村养老保险出现的问题

（一）土地利用率低使得土地养老保障无法满足农村老年人需求

长春市如今处于大规模的建设中，各大开发商争先抢地开展商业活动，土地占用严重，使得农村耕种所需土地不足。同时长春市乡镇的农村青少年劳动力大多数都进城打工致使没有充足的劳动力进行耕种，并且老年人口无法下地耕种充当劳动力使得长春农村土地利用率逐年降低，农村收入较往年减少，收入减少使得农村老年人正常生活得不到满足，依靠旧体制的土地养老制度不符合如今长春乡镇地区的发展需求，土地作为农村家庭最后一层保障的重要性日益降低，无法满足农村老年人的最基本的需求。

（二）农村养老保险覆盖面积小并且覆盖不平衡

长春乡镇地区农村养老保险工作虽然取得了很大的进步，但是其覆盖面积还是很狭窄，对于乡镇企业和国有企业，存在一部分员工他们既属于本单位的员工有属于当地的农民，之所以这样是因为，乡镇地区的农村养老保险并未把他们纳入进去，对于这部分农民一方面担心自己所在的单位随时倒闭，而单位收入占他们日常收入的大部分，一旦失业便失去了生活来源，而土地便成为他们保障自己正常生活的最后依靠。对于乡镇企业来说这部分员工成为企业的不稳定因素，不利于企业的发展，因此这部分的农村劳动力也应纳入到农村养老保险中。还有一部分的农村人进入到城镇工作，但由于个人文化水平较低得不到社会上的关注，根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方暂缓开展这项工作”。这一项规定将贫困农民的养老保险排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”[3]

（三）农村养老保险保障水平低

长春市政府推行农村养老保险制度目的就是保障农村老年人在丧失劳动能力时能够维持自己的日常生活，但是由于长春乡镇地区农村实际收入与城镇居民相差很多，每年的收入中生活支出又占很大一部分，在自身实际生活情况下即便想买一份养老保险也无支付能力。而对于其他相对有支付能力的农民来说，在投保时只能投保档次比较低的养老保险，而到年龄领取养老保险金时，实际发放的养老保险金根本无法保障农村老年人的正常生活，而在如今通货膨胀严重的状态下，这笔微弱的养老保险金更不能维持农村老年人的正常生活了。长春市在推行农村养老保险时并未考虑到农村文化水平较低，不能真正理解养老保险的现实意义，并且在缴费过程中也会遇到各种困难，这些原因致使养老保险在长春农村地区实行的过程中出现保障水平低，领取的养老保险金并不能保障农民正常生活等现象。

（四）家庭养老能力逐渐减弱，社会养老意识淡薄

长春市农村养老保险中农村居民的养老方式一直是以家庭养老为主，生活来源主要是子女供养 ,另一个是土地收入 ,这种家庭养老方式一直持续至今 ,并仍是现今农村养老的主导方式。[4]据调查长春市农民人均储蓄在2000元左右，在家庭养老保障方式逐步解体的情况下，原有的农村家庭养老能力也越来越低，这标志了传统的家庭养老方式以不能满足现如今农村老年人养老需求。近今年来吉林省的粮食产量逐年增加，随之农村家庭的平均年收入也随之增加，但增加的幅度较城镇地区还是偏小，除去日常生活必需品支出外还是所剩无几，而对于大多数的农村来说并没有过多的剩余收入为自己交一份养老保险，根据长春乡镇地区的农村实际情况，农药、化肥和种子价格都上涨，种地挣钱太难并没有过多的钱来买保险，农民参保意识淡薄，部分乡镇地区还出现已参保的农民要求退保的情况，农民参保积极性并不高，而现今由于种地并挣不了多少钱，许多农村劳动力都转向城镇打工，由于农民自身文化水平低，工作层次比较低，致使以往以家庭养老的家庭养老能力也再逐渐减弱，老年人成为家庭的负担。

（五）长春市农村养老保险制度的不完善

1.政府对农村养老保险重视不足，农村养老保险法律效力差

养老保险的意义在于让每一个公民在年老无劳动能力后的基本生活得以保证，因此这是国家赋予每一个公民的权利，但由于我国属于城乡二元经济结构，这样的结构使得我们更多的将资金用在城市的建设上，对于以土地维持生活的农民，我们没有过多的去关注他们的生活状况，长期发展下去，政府对农村养老保险就缺乏必要的重视，政府对农村 的投入也就很少。所以，政府在筹集资金和养老保险资金的发放过程中，政策的落实与实施具有随意性，没有稳定性。而这样的政策落实效果使农民对于养老保险存在更多的质疑，不愿投入到养老保险中，最终导致政府的公信力严重降低，而良好的政府公信力是政府在实施政策过程中的重要保障。发达国家对社会养老保险制度改革通常以法律、法案途径作为一种重要的、基础性的社会养老制度改革途径。[5]对于长春市农村老年人而言，只有法律手段为保障的养老保险制度才能将他们纳入到这种社会福利当中。

2.资金来源渠道单一，政府公共财政投入不足

长春市现行的养老基金筹资模式为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”。但是实际上对于贫困的乡镇地区集体筹资困难，国家扶持力度不足，所以养老保险的缴费更多的依赖于个人，但对于年均收入偏低的农民家庭，除去日常生活支出外所剩无几，因此对于农村养老保险制度的实施存在实际的操作困难，缺乏政府财政支持的农村养老保险就会变成个人储蓄保险，本应从国家获取社会福利的措施变成个人事情，是农村养老保险缺失了它原有的社会性，从而失去了农村养老保险制度建立的社会意义。

3.城乡之间存在差异，缺乏公平性

由于现行的农村养老保险制度采取的是完全积累型的保险模式，而这样的模式带来的一个弊端就是使城乡之间差距越来越大，养老保险缺乏公平性。对于城乡地区，人均收入差距本来就很大，收入较高的居民就会选择较高交费标准的参保档次，未来领取的养老金也就越多：对于乡镇地区农民本身收入就很低，根据自身情况只能选择交费标准较低得参保档次，未来领取的养老金相对于收入高的居民就低很多。这样的结果将导致，原本收入就很高的居民即便是不参保也可以解决自身养老问题，而对于那些需要养老金来维持生活的农村老年人，他们反倒是不能从中获得应有的权益，最终将导致养老保险的公平性缺失，无法实现农村养老保险制度建立的意义。

三、长春乡镇地区建立和完善农村养老保险制度的对策

（一）对长春乡镇地区农民给予充分重视，加大对农村养老保险的财政投入

长春城乡差距很大，农村养老保险作为农民的重要保障，政府应高度重视乡镇地区的养

老保险的实施与建设，加大政府对农村地区的社会保障的投入，加大对农村养老保险的扶持，破处以往集体补助困难、国家扶持不足、个人交费成为主要来源的格局，加大集体补助和国家财政扶持占农村养老保险基金的比重，使农村老年人真正能够从社会养老保险中受益。

（二）通过立法形式保障农村养老保险制度的实施，提高法律效力

根据长春市乡镇地区的实际情况，要想全面实施农村养老保险制度，使农民真正能够从中获益，必须以法律手段为坚实后盾。我们可以借鉴国外的经验如日本的《养老保险金法》、德国的《统一保险金制度》、法国的《农业非工薪人员保险制度》的强制性充分说明农村社会养老保险必须具有法律效力,才能确保这一制度真正产生实效。[6]因此，根据实际情况制定出相应的法律法规，规定出明细的规章制度，使农村养老保险有法可依，通过立法的方式强制执行农村养老保险制度，使农村养老保险的实施公平、合理、有效的执行。对于养老保险资金的来源、去向都作出明确的规定，规范养老保险的操作行为，同时加强农村养老保险实施的监督，必要时向公众公开资金的运转情况，以此来提高农民对养老保险的信任度，有利于农村养老保险的执行，促进农村经济的快速发展。

（三）加大农村养老保险的覆盖面积，使城镇之间协调发展

加大农村养老保险的覆盖面积，使乡镇地区的农民都能纳入到养老保险的范围内，是缩小城镇之间差距的重要措施，有利于农村经济的快速发展，保障了农村的稳定，同时也体现出了养老保险一个重要原则，即公平原则。为满足不同群体的养老需求，我国现存的养老保险制度针对不同层次的农民制定了不同的保障规定。除各个群体之间的制度存在差异外，地区间也有明显的制度差异，如城乡之间的养老保险制度差异、发达地区与贫困地区之间的养老保险制度差异。[7]扩大养老保险的覆盖面积使更多的农民能够享受政府所给予的社会福利，切实保障了农民的合法权益，同时缩小了城镇之间的差距，使城镇地区共同发展，保障了社会的稳定。

（四）建立多渠道的筹资方式，并增加农民个人收入

我市原有的交费方式为以个人交费为主，集体补助为辅，国家政策扶持。但随着近几年我市农村经济发展，显然这样的交费方式不能符合现阶段的实际情况，以个人交费为主的形式对本就不富裕的农民家庭是一种负担。温克勒在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时提出的: “没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出，它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴。”[7]政府应该多渠道来筹资养老保险基金，增加集体补助与国家扶持的比重，减少农民个人的负担，提高农民参保的积极性。同时也应该增加农民的个人收入，措施有通过保护价格来购买农民手中的剩余粮食，保障在增产的情况下收入稳定提高，也可以改变原有传统耕种模式，引进科技技术、改良粮食品种达到高产农业的发展模式，以增加农民个人收入。

（五）将家庭养老、土地养老与社会养老有效的结合起来

虽然家庭养老的功能逐渐弱化，但是根据我市实际情况来看，家庭养老还是占有一定是社会地位，因此在实施社会养老保险过程中，应根据家庭的实际情况，充分发挥家庭养老的辅助功能。对于以土地养老为主的传统家庭，应在不改变其固有模式的前提下，推进社会养老的实施，使家庭养老、土地养老和社会养老有效的结合起来，切实保障农民的合法权益，保障农村老年人的正常生活，使其颐养天年，同时对于社会的稳定和经济的发展起到了重要的作用。

（六）建立多层次农村养老保险标准，提高保障水平

由于长春市农村各个地区之间发展的不平衡，对于不同层次农民的需求应建立不同标准的养老保险以便满足广大农民的个人需求，保障农民的合法权益。如：对于无劳动能力无自己子女赡养或无他人抚养，没有经济来源的人，国家应为其提供正常的生活用品来维持正常生活；对于无法满足正常生活的老人应报相应部门为其办理低保，使其维持正常生活；对于有劳动能力的农民家庭，政府应鼓励其参加养老保险，并在未来老年后给予相应的养老基金。根据不同层次的需求给予不同的养老保险标准，使各个农民都能享受到政府说给予的社会福利，保障农民的合法权益，充分体现了养老保险的公平性和广泛性。

综上所述，随着长春市乡镇地区老龄化的日益加剧，农村养老问题变得日益严重与紧迫，一方面由于老龄化的严重使农村家庭的养老压力也进一步加大，旧体制的家庭养老与土地养老已经不能满足农村老年人养老的需求。另一方面，现行的农村养老保险制度的覆盖面积小，保障水平低，无法适应快速增长的老龄化速度，给社会养老带来负担。因此针对长春市乡镇地区实际的发展情况，长春市应进一步建立和完善农村养老保险制度，以满足农村老年人的基本生活需求，建立以社会养老为主，土地养老与家庭养老为辅的农村养老保险模式，加大政府对农村养老保险的投入，加大政府的扶持力度，通过立法保障养老保险制度的有效实施，促进农村养老保险的推广，扩大保险的覆盖面积，提高农民参保的意识与积极性，建立多层次的养老保险体系，提高保障水平。但是光有健全的农村养老保险体制而没有监管力度保障制度的实施也是不可行的，因此政府及民众媒体的监管也是保障农村养老保险制度实施的重要因素。农村随着制度转型的深入,会出现越来越多的新情况和新问题, 监管的难度越来越大, 监管的重要性越来越强, 对政府的要求越来越高, 监管不力的后果会越来越严重。今后, 政府的主导作用也应体现在监管责任的履行上。[9]

十八大报告提出：改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。[10] 建立一个完善的农村养老保险制度并非一朝一夕的事情，它需要我们长期的探索与实验，在实践中积累经验，不断的完善现有的养老保险制度，不断的变革已有的养老保险体制，不断创新养老保险的模式。在完善与变革中根据具体实际情况寻找最有效的、最适合的养老保险体制与办法，寻找具有中国特色的农村养老保险体制。

参考文献

[1] 张毅.  当前农村养老保险存在的问题及对策[J]. 四川财政. 2003(08)

[2] 资料来源于吉林省人力资源和社会保障厅政策调研室.

[3] 高和荣.中国农村社会养老保险方案难以实施的经济社会学原因探析[J]. 吉林师范大学学报(人文社会科学版) ,2003(3)

[4] 顾文静.  我国农村养老保险的困境与出路[J]. 农业经济. 2003(09)

[5] 科林·吉列恩，等． 全球养老保障———改革与发展［M］． 杨燕绥，译．

[6] 牟放. 西方国家农村养老保险制度及对我国的启示[J].地方财政研究,2005(12)

[7] 郑秉文．新农保在试点过程中可能存在五大问题．

[8] 温家宝.政府工作报告 [R]. 2006.

[9] 杨方方. 我国养老保险制度演变与政府责任[J]. 中国软科学,2005

[10] 十八大报告[R].2012.

长春乡镇地区农村养老保险问题及对策初探