莫让“菜篮子”打水

——长沙市岳麓区“农改超”情况调查

调查目标：通过调查，了解岳麓区“农改超”的实际情况，看6年后的农贸市场现状与2003年政府设想有何差异以及造成此种差异的原因，进而将经验推广到整个长沙市“农改超”过程中。与深圳等“农改超”成功的城市比较，取长补短。

调查时间：2010年8月2日—8月21日

调查对象：长沙市岳麓区自2003年以来实施“农改超”的农贸市场，包括其经营者、消费者、管理者。

调查方式：抽样调查，问卷形式和走访形式

自2003年11月份以来，长沙市也投入到了轰轰烈烈的“农改超”队伍中，在这个新编“菜篮子”计划里，对于农贸市场走向超市化提出了相应要求和步骤。政府当时的设想是在2003年展开工作，2004年全面铺开，花5年时间达到全市“农改超”完成的效果。而2010年正好是看理想与现实差距的时候了。

在这里，需要强调一下“农改超”的含义。 所谓“农改超”即是把“农贸市场改为农产品超市”，改革的目标是把城市原来“脏、乱、差”的肉菜农贸市场改革或新建成“店档宽敞明亮，商品品种多样、绿色环保、价廉物美、整洁便利，服务热情周到”的农产品超市，简称“农改超”。而在长沙市，主要是通过新建、改建生鲜超市、社区店、提档升级农贸市场的形式来满足居民生活需要。

在岳麓区近三年来拟新建或提质的十几家农贸市场中，本人挑选了9家农贸市场（或生鲜超市）——三角坪生鲜市场、格林星城农贸市场、润泽园生鲜市场、英才园生鲜市场、桐子坡农贸市场、景秀生鲜市场、六沟垅农贸市场、荣湾镇农贸市场、湘仪路生鲜市场。通过向市场消费者、经营户、管理者发放不同问卷以及走访的形式了解整改现状，共发放问卷189份，收回有效问卷118份，其中消费者问卷50份，经营户问卷62份，管理者问卷6份。

“农改超”实施有6年之久，政府的宣传工作也比较到位，消费者和经营户了解此政策的达到66.1％，比较便于政府工作的展开。而在满意度方面，消费者和经营户非常满意和比较满意分别达到了76.0％和61.3％，可以说效果还是不错的。

通常，为了日常生活需要和与亲朋好友聚会，消费者会去菜市场买菜，消费也在20-50元之间，时间则习惯于下班后。笔者曾经在下午4点多赶到润泽园农贸市场，而场内没有一位顾客。

农贸市场改为农产品超市，势必会与附近的综合性超市（像新一佳、沃尔玛之类的超市）形成竞争，在这种情况下，顾客的选择如下：

综合性超市与农贸市场的比较 图1

可以明显看出即使综合性超市能有效满足居民“一站式”需求，居民也更愿意到农产品品种更丰富、新鲜的农产品超市。那么，如何让后者更具有竞争力呢？在对居民购买农产品首先考虑的因素调查中，得出下列结果：

购买农产品时，考虑的首要因素 图2

食品安全卫生是首要因素，与综合性超市相比，农产品超市除了发挥品种丰富、生鲜度高的优势外，在农改超过程中，必须加大对购物环境整改的力度，增加保洁人员、卫生设施等等。农产品关系着国计民生，与老百姓的生活息息相关，价格始终是重要因素，调查中，认为目前蔬菜家禽肉便宜的只有6.0％，比较贵的有16.0％，还可以接受的78.0 ％。在大蒜、绿豆、生姜等许多日常食品日益涨价的情况下，政府需要积极的进行宏观调控，对一些违法犯罪的行为要有效扼制，同时采用最高定价法，给予经营户一定补贴。随着经济的增长，人们对服务态度的要求也越来越高，好的服务能让人有宾至如归的感觉。在英才园生鲜市场，就粘贴着“热忱服务，送货到家”的标语，荣湾镇农贸市场就挂着“创建文明城市，争做文明市民”的横幅。而笔者在农贸市场走访时，遇到的大多是热情质朴的经营者。

另一方面，对经营者的调查主要集中在租金、物价、食品安全等角度，也看看在大刀阔斧的“农改超”中，经营户是否因此获利。

通过调查得知，经营户以合同形式获得摊位的占74.1％，摸号抽签的则有24.2％，利于市场管理和规范经营，也为一些资金不足的商贩给与了进入市场的机会。那么，“农改超”中是否会因为扩建和新建而提高租金，增加经营户负担呢？

“农改超”后租金是否变化 图3

农产品是否因租金涨价而涨价 图4

与“农改超”之前比，有半数以上的经营户租金增加，桐子坡农贸市场有经营户称租金增加了60％，格林星城生鲜市场有的则称租金增长了20％，并抱怨市场内过道摊位只要10元一月而门面900元一月，差距太大，利润太少。因为租金增加的缘故，经营户不得不提高农产品价格，从图4可观察到加价的有半数以上，三角坪生鲜市场的某些经营户甚至说农产品价格因此加了50%。在整个“农改超”过程中，经营户普遍反映未获得过政府相关方面的补贴或优惠，而这些经营户大部分是下岗工人、失地农民，就像税收转嫁一样，因为租金成本提高，经营户不得不通过前转的方式来转嫁成本，获得利润，最终为这些买单的还是我们消费者。

政府采取“农改超”的措施本是好事，也确确实实能做到服务为民，可是一旦有一个环节没处理好，就会一不小心变成面子工程，“菜篮子”也只好打水了。据本人了解，深圳政府设立专项资金扶持“农改超” ，对于改造为超市的市场，每平方米给予200元补助，全部免收工商管理费；对于升级为“街市＋超市”模式的市场，每平方米给予100元补助，第一年免收工商管理费，第二年收50％，第三年正常收取。对于完成升级改造的市场，自改造开业之日起，第一年对其缴纳的房屋租赁管理费由财政部门全部返还，第二年返还40％，第三年正常缴纳。而长沙，则是农贸市场申请“农改超”（如英才园），由政府全权买单扩建修缮，但是没有对经营户——消费者、经营者、管理者三方最弱势的一方以直接优惠，虽然在英才园生鲜市场（是岳麓区2009年度人民满意市场、消费者信得过单位）和六沟垅农贸市场（2010年春节后新建，7月正式经营）有前三个月免收租金的合同条款，但是电费却很贵，前者市场内益君连锁健康肉老板抱怨，电费是1.28元一度，是家用电价格的2倍多，每月用于保鲜就得花1000多块，划不来；后者的电费则是1.6元一度，水3.9一吨，管理费每月150，租金1200，也就是说3个月后，每月要交1350元以上，其他收入只能维持生存。要强调一点，在问道“农改超”对营业额的影响时，38.7%的商贩选择了减少，11.4%选择了增加，其余的选择了基本没变化。

由此可见，现在的情况是，市场没亏损，经营户没赚钱，消费者还可以接受，若政府把眼光更多的放在经营户上，给与一定优惠或补贴，经营户的负担会稍微减轻，市民们也可以省去因人为因素的涨价了，相信这比给与农贸市场优惠要更加的有效果，更加的让利于民。

国家有相关规定，要求农产品在进入市场前要经过一系列的检查。在农贸市场，主要是通过政府公检（工商局）和自检的形式。从经营户处获知，这些检测有蔬菜有机磷、瘦肉精、水产品甲醛、面食及豆制品吊白块、肉类水分、苏丹红等类别，基本上这些都能到位。在索证方面，对经营户索营业执照、卫生许可证、食品生产许可证、从业人员健康证，不索证的只有0.61%，按规章制度办事都做到了；对商品索证时，来源地证明、质量检测报告、肉类检疫证明、质量合格证明等都必须到位，不索证的有4.0%。而在具体操作中还存在一些问题，像检测吊白块、瘦肉精、苏丹红等需要较高的技术要求，这些是市场不能做到的，政府相关部门也不可能时刻守候着农产品市场，因此，某些市场经营者会选择钻空子，来获得利润，像英才园生鲜市场，虽然获得过各项荣誉，但也有很多白板肉。当前，农贸市场能做到的就是农残检测。在桐子坡农贸市场，笔者就见到了农残速测仪，再综合其他几家农贸市场的情况，总的来说，设备花费在6000元左右，每次检测试纸是50元，一年下来共用了2000元左右，换言之，一年农残检测也只有40次左右，平均一周一次不到。像这种技术含量高的、花费大的检测，市场通常不能保证，检测室几乎空置。在荣湾镇、格林星城、润泽园生鲜市场，检测室兼保安室兼值勤室，生活用品倒是有的，政府的规章制度，如索票索证制度、食品购销台帐制度却都没有悬挂，“农改超”效果了了。政府如若真的想办好这件事，还得花大价钱，比如设立检测资金、加强监督，多下到市场暗访、实行举报制度，设立奖金等，只要有魄力，肯用钱，用好钱，这些都可以切切实实的维护好、发展好人民的利益。

如何进货和处理剩余农产品也是值得关注的，在调查的9家农贸市场中，情况如图所示

经营户进货方式 图5

经营户处理剩余产品方式 图6

在深圳，有专门的物流公司给农产品超市送货，而长沙的经营户普遍是单打独斗，难成规模，不易获得价格上的优势，另一方面，也有经营户透露，单户进货心里有底一些，可以防止以次充好、以劣充优，像学校食堂食物中毒通常就是数量太多惹的祸。自产自销的经营户占少数，有消费者希望能多增加此类商贩，特别是附近农村产的土鸡蛋、野菜等。当农产品到达菜市场，也就有一半到了老百姓的胃里，经营户为了食品安全有保障，宁愿独门独户干，要想“农改超”真的成功，而不是空篮子，需要有专门的物流公司，更需要政府的监督和管理。

摊贩处理剩余产品的方式是粗放和节约各占一半，直接扔掉未免太可惜，冷藏次日卖亦是明智之举，如果市场能以适当的价格收购，同时，政府也帮助经营户进行粗加工，加长产品的保质期和提高技术含量，进而打造成品牌，就如同市场上粗加工的某某牌下饭菜一样，相信“农改超”会事半功倍。

农贸市场的管理者为其所在的街道办事处或者是物业公司，在调查的9家中，英才园生鲜市场、六沟垅农贸市场都是由物业公司管理，景秀生鲜市场是私人老板承包，格林星城农贸市场、桐子坡等则由街道办事处负责。

市场准入方面，管理者与经营者签订了协议，对后者及其商品索取相关证件。目前，所有农产品进入市场，管理者只能保证为数不多的农残检测，其他检测几乎空白。在市场买卖过程中，管理者也只能保证尽量不短斤少两、过期变质，“农改超”中要求的各种检测并没有条件实施。商贩及其商品进入市场前需要提供各种证件，在走访中，笔者也发现“卫生许可证”、“生猪屠宰证”挂在较显眼的位置。至于不合格食品退市制度，协议销毁、工商局没收、罚款则是主要解决方式。管理者称，“农改超”在基础设施上加大了力度，保鲜贮藏就有通风设施、陈列冷柜、冷库、空调等；检测设施则增加了农残速测仪；卫生污染物处理设施就有卫生消毒、公共卫生间、废弃物处理设施等。不过，在污水处理上，都是直接将未处理污水排到市政污水管道，可以预见，这将对湘江造成多大污染。

既然管理者说辞如此，那么，在消费者和经营者看来效果真的有如此理想吗？

消费者眼中整改后的优点 图7

消费者眼中整改后的不足 图8

28%的顾客认为食品绿色新鲜是最大的优点，同时又有17%的人觉得食品并不健康，后者在缺点中排第二位，综合图2中居民购物将食品安全卫生放在首位，可见，居民十分关注吃的是否健康，在“农改超”后，虽然居民仍有微词，但相对而言，食品的质量还是有所改善。在这两个图中，还有矛盾点。24%的人感觉购物环境好，22%的人又认为环境不卫生，10%的顾客对服务态度给与较高评价，12%的则不大满意，可见，随着经济的增长，享受服务的意识提高，消费者的选择与要求越来越成多元化发展，层次也迥异。相应的，为了满足人民日益增长的精神文化和物质文化的需求，“农改超”需要加强对市场硬环境的改善，切实保证环境卫生；也要着眼软环境，组织经营者职业培训，提高服务意识 。在交谈中，笔者了解到英才园生鲜市场、三角坪生鲜市场有参加政府的相关培训，不过一个是商贸局2008年组织经营户前去培训一天；一个是去了2人，培训了十天，效果不是很明显，走过场的意味较重。

从经营者角度而言，结果如下 ：

经营者眼中整改后的优点图9

经营户给卫生环境的改善给了好评，在防蝇防虫的举措和公平秤监督上都比较满意，总的来说，在硬件设施上，经营户基本对“农改超”的效果比较满意。

经营者眼中整改后的不足 图10

另一方面，商贩对于整改后的人流量少、租金贵有很大意见，而整改以前常常出现的乱收费现象、管理者态度差等已经显著改善。与前文图3图4比较，可见，租金是经营户关注的重中之重，也是导致农产品价格上调的原因之一，而人流量这个影响营业额的因素也十分重要，前者使商贩“出”的多，后者使商贩“进”得少，一来二去，就不得不撂挑子不干了。当然，较之前比，市场管理者的按政府规章办事，服务意识的提高也是值得表扬的。

虽然按规定，这9家农贸市场都是近三年进行提质改造，但是却呈现出良莠不齐的情况。

2003年长沙《关于将城区农贸市场逐步改造为生鲜食品超市的工作意见》要求“农改超”后，营业面积须在1000-3000平米之间，在调查的几家中，面积最大的是湘仪路生鲜市场，有6000平米，而最小的是景秀生鲜市场，只有200平米左右。据笔者亲身体验，景秀生鲜市场只有经营户6户左右，大部分摊位都是空置的，经营户也说根本就没有整改过，检测室之类的也没有，而市场内的2个厕所，一个已经被完全堵死，墙上的“希望您满意”仍然清晰，地上的情况却是“脏乱差”占全。桐子坡农贸市场按政府计划应该是在2008年提质改造，事实上，却是在2010年6月左右才改为农贸市场的，之前却是做他用，墙上粘贴的“老百姓”和“合理用药，为您省钱”也映证了这点。荣湾镇农贸市场也因为拆迁而迟迟未改建，市场内的检测室大门紧闭，据经营户说，可能会在拆迁后整改。

各个农贸市场在履行食品安全信息公示等制度上也效果不一。做得最好的是三角坪生鲜市场，不仅实时更新电子显示屏，还有小黑板提醒顾客朋友们暑天适合的食物和易过期导致中毒的食物。在检测室里，索票索证制度、食品购销台帐制度、市场准入制度都整齐的悬挂。而在其他市场，即使是获过“最满意市场”的英才园生鲜市场也难以在显眼处找到相关文字。

在回答经营管理获得过哪些认证资格的问题时，只有英才园生鲜市场获得过ISO9000认证，其他的都是无，只是基本上达到工商局的相关标准。英才园也是唯一一个在市场内既有卖农产品的，也有卖日常生活用品的，达到了长沙《工作意见》中日用百货占25%-30%的要求，可见其卫生环境做得相当不错。

市场管理好不好，其管理者是谁是关键因素。像英才园和六沟垅就是由专门的物业公司管理，各项指标都比较到位。而景秀生鲜市场由私人承包，结果让人失望。此外，其他的农贸市场基本上是街道负责，在2003年《工作意见》中，有让具有法人资格的注册公司做投资主体的规定，从抽样调查的结果看，政府在这方面还做得不到位。同时，因为投资主体的管理素质也直接影响“农改超”的效果，以后，政府在挑选投资主体时要多多考虑其管理能力。

除此之外，这些市场的管理者还向政府在“农改超”方面提出了各种建议。湘仪路生鲜市场就希望能对市场周边秩序建立长效管理机制，保护合法经营，打击非法经营；六沟垅农贸市场（2010年新建）则希望在税收上能有相关优惠；英才园生鲜市场则希望政府在改造中多多听取管理者的建议，比如在下水道方面、禽类区布置方面（之前该市场禽类区就前后改了4次）。“农改超”是一个大工程，与管理者、消费者、经营者的切身利益直接挂钩，政府需要眼观六路，耳听八方，多听听消费者、经营者、管理者的声音，才能将“农改超”落到实处。

从全国来看，一般认为，当前各城市的“农改超”可以总结为三种模式和发展思路 ：

(1)广州模式：主要是在原有农贸市场基础上，改造和发展“室内肉菜市场”，改善农产品购物环境，但是经营方式不变。这是一种不成功的过渡模式，一方面未能从根本上改变经营环境和条件，达不到生鲜品保鲜保质的基本要求，另一方面增加场地成本又削弱了农贸市场原有的价格优势。

(2)武汉模式：由武汉市政府部门出面，以招标形式选择农贸市场原址改造后，交由公司经营，以大卖场为主要经营形式，满足顾客生鲜消费和其他综合性消费的多种需要，该模式比较彻底，实际上就是变原来的农贸市场为综合超市，较广州模式改革更进了一步。

(3)深圳模式：较武汉模式更为彻底，是以深圳农产品股份有限公司为首的公司推动的，以原有的农产品生产基地和大型批发市场为后盾，发展连锁生鲜超市。另外，将现存的农贸市场进行“街市＋超市”化改造，改善市场的经营环境但不改变原来的经营模式。除了在现有农贸市场基础上进行改革的所谓“农超”之外，各地新建的生鲜连锁，综合性大超市的生鲜经营部等也是农超的重要组成部分。这样，一般城市的农产品零售市场就出现了肉菜农贸市场，生鲜超市，以及综合性超市的生鲜经营部“三分天下”的竞争局面。

从调查实情来看，很显然，长沙“农改超”属于广州模式，又兼具有武汉模式的特点，是一种初级的过渡模式，它不能像深圳模式一样彻底的改变经营环境和条件，反倒增加了经营户的租金。仔细观察市场，不难发现，自2003年以来，目前的长沙“农改超”给人一种只是多了一个农残速测仪，多了几个悬挂的官方的规章制度的感觉，农贸市场只是较整改前面积要大些，卫生要好些，根本就没有固定的农产品基地提供货源，没有固定的物流公司，没有像超市一样干净整洁，没有连锁成规模。

那么，长沙如何才能由广州模式过渡到深圳模式，切实“农改超”呢？

第一， 经济是重头。深圳作为较早对外开放的城市，经济发达，基于此，其建立农产品市场、生鲜超市的物质条件、社会环境具备。而目前，长沙农贸市场内的经营户多为失地农民、下岗工人，当经济发展了，政府有钱组织这些人进行免费培训，社会有能力提供更好的新的就业岗位，而他们也有能力胜任，这样，农产品经营户流失一部分，就能有效解决“农改超”导致的大量经营户失业的问题，减少矛盾。

第二， 建立农产品基地，市场统一进货。由公司和农村合作，建立大型的无公害绿色食品基地，由政府相关部门监督，定期发放证明，为农产品超市提供放心的货源，这样子，就不存在经营户为了保证货源单独进货的问题了。

第三， 专业的物业公司管理。像英才园生鲜市场、六沟垅农贸市场就是由专业的物业公司管理，前者还获得过相关奖项。物业公司经验丰富，因为是独立法人需要担责和自负盈亏，必定会做好管理工作。

第四， 政府给与经营户一定补偿。政府在“农改超”中单独掏腰包，给与了管理者一定优惠，但对于经营者而言，却因为“农改超”，提高了租金成本，所以，政府应该更加重视给经营者以直接的优惠，可以促进广州模式向深圳模式的过渡。

第五， 与较大型的连锁性综合超市合作，招商引资，在合适地段试点营业。

第六， 建立剩余农产品回购制度。对于每日剩余的农产品由农产品基地回购，进行粗加工，增加其价值，成品可以卖给经营户或者以其他方式销售。

纵观全国，农贸市场超市化已经成为一种趋势，传统的农贸市场随着经济的发展必将被淘汰。但是，在这个过程中，也要量力而行，政府必须根据本地区的实际，特别是经济实际来实施“农改超”，同时，政府也要担当好引导者和监督者的角色，从调查结果就可以知道，在招商引资、市场监管、租金增减、物价上升等多方面都需要政府带头，政府不能把原来的农贸市场扩建了或者新建了就撒手不管了，必须进行跟踪调查，以方便及时的了解“农改超”动态，真真正正的让“菜篮子”放心。虽然履行“农改超”说起来简单，做起来似乎也只有几个方面，但将这几方面切实落到实处，并且做好还是一个任重而道远的过程，相信长沙政府在有了6年的经验后，会逐步改善方法，科学合理的实施“农改超”，确保市民吃的放心。

参考资料：1，《关于将城区农贸市场逐步改造为生鲜食品超市的工作意见》长政办发〔2003〕

2，《物流成为“农改超”关键因素》作者：阳明明 尧浩根 范超 陈功玉，2007-9-18

3，《长沙市农贸市场管理办法》 长政办发〔2010〕14号

4，《湖南农改超随想》 2004-5-12（人民网）

农改超