美国新英格兰银行和自由国民银行倒闭事件

一、案例介绍

波士顿的新英格兰银行，在美国的银行持股公司中名列第 33

位，资产超过 200 亿美元。80 年代，它是波士顿地区最积极的房地

产贷款者，其 30%以上的贷款都投在了商业性房地产上。随着 80

年代后期新英格兰地区房地产价格的下跌（商业房地产价值下降了

25%以上），许多银行贷款成了呆账坏账。1991 年 1 月 4 日星期五，

该银行宣布预计四季度亏损额达 4.5 亿美元，超过银行 2.55 亿美元

的资本金。预料该银行要倒闭，在接下来的 48 小时内，存款人在银

行里排起了队，提取了 10 亿美元以上的资金，其中大多数是通过自

动取款机提取的。

联邦存款保险公司的主席威廉姆·赛德曼，对该银行可能倒闭的种

种影响表示担心：“考虑到新英格兰地区金融体系目前的状况，发出

不再保护大储户的信号是不明智的。联邦存款保险公司采取了“大银

行难以倒闭”的政策。1 月 6 日星期天晚上，联邦存款保险公司开始

介入，制止了银行的挤兑活动，并同意担保新英格兰银行所有的存

款、包括那些超过 10 万美元保险限额的存款。为了确保储户不受损

失，需要找一个买主来购买和接管该行，而在此之前，为了维持该

银行的正常运行，联邦存款保险公司创立了“过渡银行”。在这种安

排中，联邦存款保险公司创立了一个新公司负责银行运行，并立即

注入资本金（给新英格兰银行注入 7.5 亿美元）。此后，联邦存款保

险公司和该银行的购买者不断给银行注入新的资本，直到收购者全

部买下联邦存款保险公司的份额。这些交易活动的结果是联邦存款

保险公司花费 23 亿美元保救了新英格兰银行。这在联邦存款保险公

司的历史上，是第三大成本昂贵的救保行动。当然，当所有该说的、

该做的、该花的都完毕之后，储户没有受到任何损失。

在几个月之前，联邦存款保险公司对哈莱姆区无力偿债的一

家小银行则采取了完全不同的处理方法，导致人们对公平问题的关

注。自由国民银行由棒球名将杰克·罗宾逊和其他有色种族投资家创

建于 1964 年。尽管它规模比较小（存款在 1 亿美元以下），但却是

最显赫的由黑人拥有的银行之一。

由于数量众多的用于投机的贷款无法收回，该银行在 1990 年 11

月资不抵债。鉴于银行的规模很小，联邦存款保险公司并不担心它

的倒闭会对银行体系产生严重的影响，所以 11 月 9 日决定运用偿付

法关闭该行。自由国民银行进行了破产清理，超过 10 万美元的大储

户只得到了一半存款。该银行倒闭时，不仅私人大储户蒙受了损失，

慈善机构储户，如联合黑人学院基金、国民都市联盟和几个教会组

织也蒙受了重大损失。正如赛德曼在向国会陈述自由国民银行的不

公正待遇时所说的：“我上任后向国会第一次作证时说过：对大银行

覆盖所有存款户而对小银行则不然，那是不公平的。我承诺要尽我

最大努力改变这种状况。但五年过去了，我只能说，我的努力还是

不够。

二、原因分析

（一）新英格兰银行和自由国民银行走向倒闭的直接原因，都是

由于 20 世纪 80 年代它们都把数量众多的贷款用于房地产投资，到

80 年代后期，由于房地产价格大幅度下跌，银行贷款收不回来，变

成了呆账坏账，经营亏损大增，资不抵债，引起存款人挤兑提现，

银行走向倒闭。

（二）联邦存款保险及其“大银行难以倒闭”的政策刺激银行从事

高风险业务，加大倒闭的可能性。1934 年建立的联邦存款公司主要

运用两种方法来处理银行倒闭问题。第一种方法称偿付法，即联邦

存款保险公司容许银行破产并在 10 万美元的保险额度内偿付存款。

银行清理以后，联邦存款保险公司和该银行的其他债权人一样，从

清理的资产中获得它应得的份额。在运用偿付法时，存款超过 10 万

美元的储户一般能收回其价值的 90%，但这个过程需要几年的时间

才能完成。第二种方法称购买和接管法，即联邦存款保险公司找到

一个愿意兼并银行的合作者来对银行进行重组，并由它接管倒闭银

行的所有存款，这样，储户将丝毫无损。联邦存款保险公司可以通

过提供补贴贷款或购买倒闭银行的较差的贷款来对兼并者提供帮助。

购买和接管法的实际结果是联邦存款保险公司对全部存款提供了保

证，而不仅仅是那些在 10 万美元限额以下的存款。在 1991 年新的

银行立法以前，购买和接管法是联邦存款保险公司处理银行倒闭最

惯用的程序。由于有政府的存款保险制度，银行挤兑和由此诱发的

银行恐慌被有效地抑制了。但这种保险制度有利也有弊，存款保险

最严重的弊端来源于道德风险和逆向选择。

道德风险亦即交易的一方从事损害另一方利益的活动的动机。一

般说来，保险的存在增加了对冒险的刺激，这会导致赔付。例如，

保了汽车碰撞险的司机开起车来可能会更轻率鲁莽，因为如果他们

发生事故，保险公司会支付大部分损失和修车的开支。同时，由于

存款保险，存款者也知道，一旦银行倒闭，他们并不会蒙受什么损

失，因而当他们怀疑银行在经营上冒过大风险时，他们不会通过提

款来对银行施加市场规则的约束。结果，较之未投保而言，对存款

投了保的银行会冒更大的风险。逆向选择，亦即那些最有可能造成

不利后果（银行倒闭）的人正是那些想充分利用保险的人。例如，

与技术好的驾驶人相比，技术不好的驾驶人更愿意选择折扣率（赔

付额对保险额）低的汽车碰撞保险。由于受保的储户没有理由对银

行施加约束，爱冒险的企业家发现银行业是最诱人进入的高风险行

业，而且可以不受欺诈和贪污的制裁。

存款保险产生的道德风险和防止银行倒闭的意图已经使银行监管

者陷入进退两难的困境。由于大银行的倒闭就如同一场大的金融灾

难，银行的监管者自然不愿意大银行倒闭，使得存款者蒙受损失。

word/media/image1.gif而政府实行“大银行难以倒闭”政策带来的一个后果是增加了大银行

道德风险的动机。如果存款保险公司采用偿付法来关闭银行，存款

超过 10 万美元以上的储户将遭受损失，这会促使大储户通过严密检

查银行的资产负债表项目及表外业务来监督银行，如果他们认为银

word/media/image2.gif行经营风险过大，他们就会从银行提取存款。为了避免储户提款造

成的损失，银行会倾向于从事低风险的活动。然而，当大储户知道

银行不可能倒闭时，他们就失去监督银行的动力，当银行经营风险

过大时，他们也不会去提取存款，因为不管银行经营如何，大储户

都不会受损失。这种政策的结果就是大银行更愿意从事高风险业务，

走向倒闭的可能性也更大。这也是新英格兰银行和自由国民银行走

向倒闭的体制性原因。但最终的结果是新英格兰由于是大银行，政

府极力加以救助而未真的倒闭，而自由国民银行由于是小银行，又

主要是黑人储户，政府不加挽救而真的倒闭了。可见“大银行难以倒

闭”政策带来另一个严重问题是不公平。容许小银行倒闭，让小银行

的储蓄大户蒙受损失；而大银行的大储户则可以免遭损失，这使小

银行处于不利的竞争地位。

三、启示

如上所述，与存款保险相联系的道德风险和逆向选择刺激了

银行从事高风险活动。道德风险和逆向选择的产生源于信息不对称，

亦即金融合约的不同当事人不能拥有相同信息的事实。为此，需要

政府加强对银行的监管。较传统的银行监管有四大基本类型：存款

保险、对银行持有的资产进行限制和资本金要求、注册和银行检查

以及银行业与证券业相分离。银行与证券分业经营的办法随着美国

1999 年底《金融服务现代化法》的实施已经不值得推广，存款保险

既是防范银行风险的手段，如前所述，它也是银行风险加大甚至走

向倒闭的刺激因素。因此，在这里讲政府加强对银行的监管，只强

调中间两种类型。一是对银行持有资产进行限制和资本金要求。限

制银行持有风险资产如普通股票的规定是防范银行风险过大的直接

手段。这一规定也鼓励银行资产多元化，通过对银行各类贷款或单

个借贷者的贷款数量的限制来降低风险。银行资本充足率的要求是

改变银行的动机使之从事低风险活动的另一个办法。当银行被迫持

有大量的股权资本，一旦失败了,银行就会损失惨重,于是更倾向于从

事低风险的活动。

海南发展银行的关闭

1998 年 6 月 21 日，中国人民银行发表公告，关闭刚刚诞生

2 年零 10 个月的海南发展银行。这是新中国金融史上第一次由于

支付危机而关闭一家银行，因而不可避免地引起了社会各界的广泛

关注。

海南发展银行成立于 1995 年 8 月，是海南省唯一一家具有

独立法人地位的股份制商业银行，其总行设在海南省海口市，并在

其他省市设有少量分支机构。它是在合并原海南省 5 家信托投资公

司的基础上，吸收了 40 多家新股东后成立的。成立时的总股本为

16.77 亿元，海南省政府以出资 3.2 亿元成为其最大股东。关闭前

有员工 2800 余人，资产规模达 160 多亿元。

如此一家银行，为什么开业不到三年，就被迫关闭了呢？

1993 年海南的众多信托投资公司由于大量资金压在房地产上而

出现了经营困难。在这个背景下，海南省决定成立海南发展银行，

将 5 家已存在问题的信托投资公司合并为海南发展银行。据统计，

合并时这五家机构的坏账损失总额已达 26 亿元。有关部门认为，

可以靠公司合并后的规模经济和度化管理，使它们的经营好转，信

誉度上升，从而摆脱困境。 1997 年年底，遵循同样的思路，有关

部门又将海南省内 28 家有问题的信用社并入海南发展银行，从而

进一步加大了其不良资产的比例。

但是合并后成立的海南发展银行，并没有按照规范的商业银行

机制进行运作，而是大量进行违法违规的经营。其中最为严重的就

是向股东发放大量无合法担保的贷款。股东贷款实际上成为股东抽

逃资本金的重要手段。 有关资料显示，海南发展银行成立时的

16.77 亿股本在建行之初，甚至在筹建阶段，就已经以股东贷款的

名义流回股东手里。

海南发展银行是在 1994 年 12 月 8 日经中国人民银行批准

筹建，并于 1995 年 8 月 18 日正式开业的。但仅在 1995 年 5

月至 9 月间，就已发放贷款 10 ． 60 亿元，其中股东贷款 9.20

亿元，占贷款总额的 86.71 ％。绝大部分股东贷款都属于无合法

担保的贷款；许多贷款的用途根本不明确，实际上是用于归还用来

人股的临时拆借资金；许多股东的贷款发生在其资本金到账后 1 个

月内，入股单位实际上是 “ 刚拿来，又带走；拿来多少，带走多

少 ” 。这种不负责任的行为显然无法使海南发展银行走上健康发

展的道路。

word/media/image3.gifword/media/image4.gif由于上述原因，海南发展银行从开业之日起就步履维艰，不良

word/media/image5.gif资产比例大，资本金不足，支付困难，信誉差。在有关部门将 28

家有问题的信用社并入海南发展银行之后，公众逐渐意识到问题的

严重性，出现了挤兑行为。持续几个月的挤兑耗尽了海南发展银行

的准备金，而其贷款又无法收回。为保护海南发展银行，国家曾紧

word/media/image6.gif急调拨了 34 亿人民币抵御这场危机，但只是杯水车薪。为控制局

面，化解金融风险，国务院和中国人民银行当机立断，宣布 1998

年 6 月 21 日关闭海南发展银行。

从宣布关闭海南发展银行起至其正式解散之日前，由工商银

行托管海南发展银行的全部资产负债。其中包括：接收并行使原海

南发展银行的行政领导权、业务管理权及财务收支审批权；承接原

海南发展银行的全部资产负债，停止海南发展银行新的经营活动；

配合有关部门清理原海南发展银行的财产，制定、落实原海南发展

银行的清算方案和债务清偿计划。

对于海南发展银行的存款，则采取自然人和法人分别对待的办

法，自然人存款即居民储蓄一律由工行兑付，而法人债权进行登记，

将海南发展银行全部资产负债清算完毕以后按折扣率进行兑付。

6 月 30 日，在原海南发展银行各网点开始了原海南发展银

行存款的兑付业务。由于公众对工行的信任，兑付业务开始后并没

有造成大量挤兑，大部分储户只是把存款转存工行，现金提取量不

多。

银行倒闭事件