各具特色的国家公园体系

　　国家公园曾被描述为“美国有史以来最有创意的构想”，也被认为是世界上极富理想与远见的做法。无论是赤道还是极地，无论是高山还是海洋，无论是贫穷还是富裕，也无论民族或者肤色，地球上大部分国家和地区都认同这一理念，目前已经有125个国家和地区开展了国家公园的实践。并且，各个国家和地区在建立国家公园时，充分尊重各国国情和资源状况，从而形成了各具特色的国家公园体系。这里我们选取几个典型国家，说明其国家公园体系，希望能对我国国家公园体系的建立提供借鉴。

　　美国

　　最早建立国家公园，拥有完整的国家公园体系

　　美国是世界上最早建立国家公园的国家。1872年建立、位于怀俄明州（Wyoming）和蒙大拿州（Montana）交界处的黄石国家公园（Yellowstone National Park） 是第一个国家公园，也是世界上建立最早的国家自然保护区。美国之所以能够成为全球国家公园运动的先驱，与美国的拓荒史、历史古迹缺乏、民主化活动密切相关。美国的发展始自东部海岸，而内陆及大西部到19世纪还保持原始状态，当东部居民西迁时，发展出强烈的自然保护意识，并希望能永久留存这些美景。并且，美国历史短暂，缺乏历史古迹，从而转向对自然资源的青睐，特别是美国国土有足够的面积供国家公园发展。

　　美国国家公园体系大致经历了五个发展阶段，即萌芽阶段（1832-1916）、成型阶段（1916-1933）、发展阶段（1933-1940）、停滞及再发展阶段（1940-1963）、注重自然生态保护阶段（1963-1985）、拓展教育与合作阶段（1985年至今）。在早期，美国建立国家公园的目的主要是保护优美景观，并为公众提供有益身心或游憩的场所。1916年，《美国国家公园法案》开始明确建立国家公园的目标为：保育景观、自然和历史遗迹，保护野生动植物，并给公众及后代子孙提供非消耗性的娱乐及资源利用。经过了100多年的实践和发展，如今美国已形成了一个完整的国家公园体系及相应的法律法规和管理体制构成的国家公园体系。

　　现状

　　美国国家公园体系中，面积最大的是位于阿拉斯加的兰格尔-圣埃利亚斯国家公园（Wrangell-St. Elias National Park and Preserve），为5.3万平方公里，而最小的是宾夕法尼亚州的撒迪厄斯国家纪念馆（Thaddeus Kosciuszko National Memorial），面积仅80平方米。到2013年，美国国家公园体系在全美共有401个组成单元，覆盖了34.2万平方公里的面积。

　　美国国家公园体系的组成单元有29种类型，其中直接以“国家公园”命名的仅有59处，被誉为国家公园体系“皇冠上的宝石”。其他较多的有“国家史迹地（National Historic Sites）”（78处）、“国家纪念地（National Monuments）”（78处）、“国家历史公园（National Historucal Parks）”（46处）、“国家纪念堂（National Memorials）”（29处）、“国家游憩区（National Recreation Area）”（18处）和“国家保留地（National Preserves）”（18处）。

　　管理

　　在最初，每个国家公园都是独立管理，因而管理的成效也有所差异。后来，国家公园才逐步实行统一管理。目前的美国国家公园体系由隶属于美国内政部（U.S. Department of the Interior）的国家公园管理局负责管理。该机构负责管理所有美国国家公园、一些历史遗迹和其他具有不同名称的保护性或历史性资产。

　　美国国家公园管理局的总部位于华盛顿，另在安克雷奇（Anchorage）、亚特兰大（Atlanta）、莱克伍德（Lakewood）、奥马哈（Omaha）、奥克兰（Oakland）、费城（Philadelphia）和西雅图（Seattle）等7个地区设有区域办公室。美国国家公园管理局的负责人由总统提名并经参议院确认，负责人由位于华盛顿总部的管理国家性项目、政策和预算的高级执行经理和7个负责国家公园管理和项目执行的区域经理提供支持，这些人构成了国家公园的国家领导委员会。整个美国国家公园管理局雇有约2万多名员工。每个国家公园的雇员数量不一。例如，位于加利福尼亚州的优胜美地国家公园（Yosemite National Park）每年有1000名左右的雇员，而黄石国家公园每年则有约3500名雇员。

　　美国国家公园管理局的大部分管理工作由内政部长委托给国家公园管理局主任，并得到参议院的确认。除了对自身进行管理，美国公园管理局还为其他一些附属保护区域提供技术和资金支持。这些附属区域大小不一，最大的4711平方公里的新泽西州派恩兰兹国家保护区（New Jersey Pinelands National Reserve），最小的为仅40平方米的本杰明?富兰克林国家墓地（Benjamin Franklin National Memorial）。

　　对国家公园的管理，有许多法律法规可以依据，如《国家公园管理局组织法案》、《荒野地法案》、《濒危物种法案》、《洁净空气法案》、《联邦水污染控制法案》、《国家历史保留地法案》等。国家公园管理局即是由国会于1916年根据《国家公园管理局组织法案》设立的。

　　美国国家公园体系的不同单元按照不同的法规进行管理。比如国家公园体系中的历史遗迹是根据《古迹法》管理的。根据相关规定，不同的单元所允许的活动也有所差异，如康笳舞国家公园（Congaree National Park）几乎全是没有开发的荒野地，而优胜美地国家公园则在其边界范围内开发有巴格滑雪区（Badger Pass Ski Area）和奥肖内西大坝（O'Shaughnessy Dam）。

　　设立 　　美国国家公园体系的大多数单元都是通过国会法案设立，并由总统签字生效。在一些特殊情况下，总统可以根据《古迹法》通过行政命令指定和保护一些区域作为国家历史遗迹。但无论由何种方法所创立，所有公园都应具有全国意义，且必须满足以下全部四个标准：（1）必须是一种特殊类型的资源的杰出代表。（2）在诠释国家遗产的自然和文化主题方面拥有特别的价值或质量。（3）必须能够为休闲、公众使用和享乐、科学研究等提供最佳的机会。（4）作为一种真实、准确和相对未遭破坏的资源的代表。

　　如果想建立新的国家公园，国会首先立法要求内政部长评估某些备选地点是否适合划建为国家公园。内政部长一般会委托国家公园管理局来开展可行性调查，调查通常会涉及备选地点的重要性、代表性、公众对建立国家公园的看法以及国会决议案等内容。国家公园管理局对备选地点的可行性研究必须在3年内完成。内政部长每年会根据国家公园管理局提交的调查结果，对备选地点按优先序进行排序，并向国会提交报告结果。对于那些符合划建为国家公园的地点，国会收到报告后会颁布法令确认新国家公园的建立，明确国家公园边界并授权国家公园管理局赎买公园内的私有土地。

　　国家公园体系内主体是联邦所有土地，但仍有部分土地不归联邦政府所有，这些私有土地均为1959年之前划进国家公园，且被国会立法授权可以加以收购的土地。国家公园管理局每年对需收购的私有土地按其重要性和紧迫性排序，并在资金预算许可的情况下，优先购买优先序较高的土地。如果单笔土地交易金额超过15万美元，国家公园局需要获得众议院和参议院委员会的核准方能进行。

　　一旦某一地区被划建为国家公园，内政部长则有权确定国家公园边界调整标准。如果边界调整范围较小，内政部长可以直接做出包括赎买私有土地在内的决定。除在调整边界时，国家公园管理局可用公园内的联邦土地小面积地置换其内的非联邦土地之外，国家公园体系内的所有其他土地的处置均需国会立法授权方可进行。

　　资金

　　美国国家公园体系的经费一部分来自于政府拨款，近年来每年获得的拨款数额在30亿美元左右。其经费预算分为两个主要部分，即可自由支配开支（discretionary spending）和强制性开支（mandatory spending）。美国国家公园局的可自由支配开支包括公园直接运营和特殊用途两部分。公园直接运营的部分又包括资源管理支出、游客服务支出、公园保护支出、设施维护支出、公园支持支出和外部管理性花费等。政府对国家公园的投入会带来丰厚的回报。根据2011年密歇根州立大学的报告，在国家公园中每投入1美元，美国人民就会得到4美元的经济回报。在2011年，美国国家公园产生了25万多个工作岗位，经济规模达到了300亿美元，其中160亿美元直接进入公园60英里范围内的社区。

　　国家公园还有一定的门票收入。美国整个国家公园体系每年接待2.8亿人次的访问，许多国家公园会收取每周3美元～25美元不等的门票费用，游客也可以购买价值80美元的联邦统一年票，这种年票被称为“美国美丽的国家公园和联邦休闲地通行证”（America the Beautiful ?C National Parks and Federal Recreational Lands Pass），可以无限制的进入联邦收费的地区。

　　此外，国家公园还接受与国家公园保护目标一致的个人、公司和非政府组织的捐赠。为了使更多人受益于国家公园，美国国家公园管理局与许多私人公司签有租让协议，使这些公司将休闲娱乐活动和其他相应的设施引进到公园中。各种致力于国家公园保护的非营利组织以售卖图书、号召捐助等方式筹集资金，帮助公园开展各种教育和维修项目。

　　澳大利亚

　　州政府是传统管理者

　　美国黄石国家公园建立后7年，澳大利亚就建立了该国第一个国家公园，即于1879年在悉尼附近的皇家土地上建立的面积达210平方公里的“国家公园”。这实际上是世界第2座国家公园。然而，由于当时澳大利亚尚未成立联邦政府，该公园因此未曾冠名国家级公园。直到1955年，英国女王伊丽莎白二世参观该地，该公园才被命名为皇家国家公园（Royal National Park）。因此，目前文献上一般认定加拿大班夫国家公园（Banff National Park）为全球第2座国家公园。随后，其他各州（当时称为殖民区）也相继建立了国家公园，以保护各州的特别景观。

　　1901年，澳大利亚各殖民区改制为州，组成澳大利亚联邦，但联邦政府对各州土地并无直接管理权，国家公园实质上仍由州政府管理。二次世界大战后，澳大利亚因经济开始繁荣，人们逐渐重视野生动植物及生态系统的保护，期望政府对于国家公园及保护生态有一个更完善的系统。然而，迟至上世纪六七十年代，澳大利亚的自然保护工作才逐渐走向专业化。目前澳大利亚有国家公园500余处，其总面积超过28万平方公里，约占澳大利亚土地面积的4%。

　　1967年以前，澳大利亚国家公园在全国并没有统一的管理机构，澳大利亚联邦政府根据宪法行使职责。1967年，新南威尔士州首先建立国家公园与野生生物管理局，随后其他各州也相继建立类似机构，而联邦政府的自然保护管理机构――澳大利亚国家公园和野生生物管理局，则在1975年才开始运行。自然保护部长联合会是国家制定公共自然保护政策的最高决策机构。联邦政府的澳大利亚国家公园和野生生物管理局，负责全国有关自然保护方面的管理和国际交往活动，以及向各州提供必要的资金、资料和协调指导自然保护方面的科研工作。各州的管理局负责本州的自然保护工作。国家局、州管理部门和基层单位（自然保护区、国家公园）之间是统一之中有独立，独立之中有分工。总体上，澳大利亚联邦政府仅管理全国很小部分的国家公园，包括6个国家公园和13个海洋公园，其他国家公园均由各州和领地政府管理。

　　除政府设立的管理机构外，在民间，澳大利亚设立了自然保护委员会，协助政府制定管理政策，维护自然环境不受破坏，支持国家公园和自然保护区工作。自然保护委员会的成员，大多是自然保护方面的专家或爱好者，他们非常热心，不惜出钱出力，为国家公园和自然保护区服务。 　　澳大利亚国家公园与美国国家公园系统最大的不同在于其土地经营权的从属，澳大利亚的公有土地大都属于州政府，州政府是公有土地的惟一经营者，也是国家公园的传统管理者。而美国国家公园或保护区的土地大都属于联邦政府，可以名正言顺地设立联邦的国家公园系统。

　　加拿大

　　公平完整的国家公园成立流程

　　加拿大国家公园制度源于1885年在建立的班夫国家公园（Banff National Park），该公园在文献上被认为是全球第二个国家公园。1911年，加拿大成立了全球第一个国家公园管理局。目前加拿大共拥有约500处国家公园及州立公园，其中国家公园37处、国家公园保留区8处。这些国家公园总面积达30万平方公里，约占加拿大国土面积的3%，其中最小的是9平方公里的圣劳伦斯岛国家公园（ St. Lawrence Islands National Park ），最大的木水牛国家公园（Wood Buffalo National Park ），达4.5万平方公里。

　　在加拿大，成立国家公园有一套公平而完整的流程，并成为加拿大国家公园体系最大的特色。这一流程主要包括：选择具有代表性的自然区-确认可行的预定位置-可行性评估-协商-立法设立国家公园。

　　――选择具有代表性的自然区。加拿大政府于上个世纪70年代对国家公园体系进行了整体规划，其主要目标是保护境内具有特殊性、代表性的地形与自然景观，并依据其境内自然地理环境与植被的不同，将加拿大全境划分成39个独特的“国家公园自然区”。因此，在设立国家公园时，就需要选择目前仍没有国家公园的自然区。

　　――确认可行的预定位置。一旦在自然区中找到具有特色或代表性的地区，即可进一步进行各研究和讨论，进而在该区域内找出可行的建立国家公园的位置。在这一过程中需要考虑：自然区的代表性、自然景物的特殊性、文化史迹、土地主管部门、户外游憩的可能性、交通条件、土地所有权结构与土体利用形式、环境影响、与其他保护区域的临近或重叠、当地居民的需求与意见、各级政府及公众的支持。

　　――可行性评估。当确定一个“可行的国家公园”位置后，就必须编制设立该国家公园的计划书，在计划书中应涵盖各项细节的可行性评估，且需征询公众大众的意见。

　　――协商。加拿大宪法规定国家公园的土地必须属于联邦政府所有。因此，如果国家公园含有省有土地，联邦政府就必须与省政府积极协商，进而达成将土地管辖权转移给联邦政府的协议，以继续筹办新国家公园的设立。在加拿大北部的原住民区，更必须与地方原住民协商，以获得当地民众对设立新国家公园的同意。

　　――立法设立国家公园。设立国家公园必须由国会立法通过之后，再由联邦政府依据《国家公园法》及相关管理办法进行管理。但是在加拿大北部的部分地区，因受原住民《土地联合宣言》的限制，只能设立国家公园保留区，虽然这片区域的管理法令仍然依据《国家公园法》，但是为顾及原住民的生存权利，保留区内的捕猎行为并未被禁止，而且明确国家公园界限必须在联邦政府与原住民的《土地联合宣言》达成共识之后才能划定。

　　加拿大国家公园的经营管理属于联邦政府，几乎所有较大的国家公园都属于国家所有。在政府管理机构中，加拿大国家公园管理局隶属于加拿大文化遗产部。负责环境和公园的部长每两年要向国会报告公园状况，包括系统规划完成进程、公园资源保护状况及为公众服务状况。

　　加拿大国家公园的大多数资金来源于政府的投资。加拿大国家公园管理局根据当年的工作计划和多年业务规划来安排年度预算。资金运作决策和员工实施计划通常由各个地区和公园自行制定。每年安排加拿大国家公园管理局预算至少5%的资金用于新公园的建立。公园收入直接上缴财政部，其下一年的预算由议会决定。对于省级公园，公园的运转经费大约有50%是筹集的，50%来自于省级政府的拨款。在区域和地方层次，主要依靠公园和户外游憩的收入来达到经费的自给自足，大多数区域保护机构接近于收支平衡。

　　德国

　　在极其有限的保护地上建了14处国家公园

　　德国人口密度高，境内保存自然状态的土地极其有限，但德国政府仍积极进行自然保护工作。德国在1969年建立了第一个国家公园，即拜尔国家公园，如今德国已经建立了14处国家公园。

　　依据德国《联邦自然保护法》，德国设立国家公园的条件主要包括：第一，面积足够大且比较完整，还应具有独特的属性。第二，在各辖区内必须满足自然保护区域的要求。第三，其自然度必须是尚无或几乎未被人类活动干扰。第四，必须尽可能地保护原生野生动植物种类。也是依据《联邦自然保护法》，德国国家公园必须在不影响生态保护的前提下开放供公众使用。

　　在德国，国家公园一般归地区或州政府所有。由于联邦政府不拥有土地，因此它的作用只限于制定自然保护法规。所以，国家公园不是由联邦政府建立而是由州或地方政府建立。但是，设立国家公园的公告需在与联邦环境部、自然保护与核安全部、联邦交通建设与城市事务部协商后才能发布。

　　印度尼西亚

　　依据国情和环境量身定制标准

　　印尼自1980年开始建立国家公园体系，当年设立了5处国家公园，目前有国家公园50处。印尼国家公园的设立标准除了参考世界自然保护联盟（IUCN）的规定外，主要是依据其国情和环境，量身定制了一些标准。例如，对于国家公园的面积，印尼政府规定在苏门答腊、加里曼丹、苏拉威西以及伊里安查亚等大岛，设立国家公园的面积必须大约1000平方公里，但在马鲁古、努沙登加拉及爪哇等小岛，国家公园面积则以不低于100平方公里为标准。

　　印尼国家公园面积较广，因此实行分区管理，并通过分区允许对公园的土地进行合理的娱乐、管理和消费性利用。国家公园一般分为鸟兽禁猎区、荒野区、集约利用区和恢复区等4个区。其中鸟兽禁猎区要求进行严格保护，不允许常规游览。荒野区也要求有自然保护，但允许游客进入开展少量的活动，如提供徒步旅游的小径、路标和基本宿营地，可允许从事有限的住宿经营活动。集约利用区的娱乐和旅游活动发展程度较高，包括允许修筑道路、停车场、宾馆和行政管理机构大楼，开辟夜晚宿营地和野炊点及提供迷人的景观以供游客欣赏。恢复区的对象是指受到干扰或破坏的栖息地，通过恢复本地植被来使其回复到自然状态。

　　肯尼亚

　　全球最著名的野生动物乐土

　　肯尼亚是一个积极参与自然保护运动的国家，其国家公园和自然保护区源于1947年设立的第一处国家公园――内罗毕国家公园（Nairobi National Park）和第一处保护区――安波斯利。目前有19处国家公园、26处国家保留区及3处野生动物保护区，总面积44359平方公里。另外，肯尼亚还设立了3处海洋国家公园和2处国家海岸保护区。这些国家公园中，面积最大的是察沃国家公园（Tsavo National Park），达2.128万平方公里。最引人注目的是马赛马拉国家保留区（Masai Mara National Reserve），它与坦桑尼亚的塞伦盖蒂国家公园接壤，是全球最著名的野生动物乐土。

　　肯尼亚的野生动物管理部是该国国家公园的主管部门，直属于总统府。该部于1978年设立了野生生物规划单位，其主要职能是拟定肯尼亚各国家公园及保护区的管理计划。肯尼亚的国家保留区则由地方政府管理，包括马赛马拉在内，允许当地传统马赛人放牧，除观光旅游外，野生动物、马赛人与观光客各得其所，成为肯尼亚国家保护区的特色。

　　经过140余年的发展，国家公园如今已经在125个国家和地区生根、发芽，并且硕果累累。根据世界自然保护联盟（IUCN）的统计，全球到2006年有6555个保护单位满足国家公园的要求。这些国家公园保存了许多珍贵的资源，给人类带来了无穷的希望。例如，西班牙加拉霍埃国家公园（Garajonay National Park）保护了西班牙加纳利群岛上珍贵的水资源，美国大沼泽国家公园、加拿大草原国家公园则各自保留了独特的生态系统，还有许多珍稀特有的野生动植物也在国家公园的范围内得到有效保护，如美国为保护巨大红杉而建立的优胜美地国家公园。但是，无论这些国家或地区的国家公园体系有何自己的特色，也无论这些国家公园体系在国家或地区间有何不同，更无论这些国家或地区的国家公园体系发展水平的高低，这些国家或地区的国家公园体系在发展中始终坚持着一个根本目标，即就是首先要有效保护各国或各地区最珍贵的、最有代表性的自然资源，维护生态安全及与之伴存的人文遗产。

各具特色的国家公园体系