继续推进我国事业单位养老保险改革的探讨

继续推进我国事业单位养老保险改革的探讨

摘要：养老保险是社会保障体系中最基本的组成部分，是构成社会主义市场经济体制基本框架的重要环节。沿袭多我国事业单位养老保险改革试点受阻，在改革群体和改革实效上存在广泛争议。本文回顾了事业单位养老保险制度改革的过程，分析了改革的必要性和出现的主要问题，为继续推进我国事业单位养老保险制度改革提出建议。

关键词：事业单位；养老保险改革；问题探讨

1.事业单位养老保险制度改革过程

1992年我国就开始了机关事业单位养老保险制度改革的探索。纵观全国各地事业单位养老保险制度改革的实际，事业单位养老保险政策改革大体经历了两个发展阶段：

1.1改革准备时期(1992年~2007年)

在1992年1月国务院发布了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，对机关事业单位养老保险制度改革情况、机关事业单位劳动合同制工人养老保险基金管理问题进行了明确，并指出要在总结中国现行干部退休制度的基础上，建立全国统一的具有中国特色的机关事业单位养老保险制度。1993年，党的十四届三中全会通过《关于经济体制改革若干问题的决定》，提出要在全国建立多层次社会保障体系。当时的人事部根据文件精神，进一步指出要求各省、市、区进行机关事业单位社会保障制度改革试点。由于多方面的原因，事业单位职工的养老保险政策改革在这一时期没有启动，仍维持传统的离退休养老制度。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。党的十七大报告也明确提出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”

1.2改革试点时期(2008年~现在)

我国事业单位养老保险制度改革起步较晚，而且全国是自下而上进行的改革，各试点省市经过最近十几年的改革和探索，形成了有别于以往的事业单位养老保险制度，但各地自行制定的试点方案参差不齐，在覆盖范围、运营模式、缴费基数、缴费比例、退休待遇、计发办法等方面相差很大。国务院常务会议于2008年2月29日研究并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，提出建立职业年金制度作为事业单位补充养老保险形式。确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。核心内容是要使事业单位和企业的养老保险制度框架相互衔接。改革试点的主要内容包括：养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等。但是从2008到2009年一年的时间里，五个试点地区事业单位改革几乎没有任何变化。2009年1月人力资源和社会保障部再次举行新闻发布会宣布启动事业单位养老保险制度改革试点的通知。到目前为止，尚未见哪个省市出台正式的改革实施方案，也没有得到哪个省市真正启动试点的正式消息。各地都在犹豫与观望，结果导致各地改革试点都谨小慎微，进展迟缓。

2.我国事业单位养老保险制度改革的必要性

2.1合理配置人力资源的需要

促进机关事业单位养老保险制度改革，有利于劳动者在不同性质单位之间的正常流动，是建立统一开放的劳动力市场的内在要求，是合理配置人力资源的需要，也是机关事业单位自身改革和发展的要求。由于大部分机关事业单位劳动者均未建立个人养老保险账户，他们若离开现在的单位到企业工作，必须重新建立个人养老保险账户，从头开始存入养老保险金，这种状况制约着机关事业单位劳动者向企业的流动。同时，机关事业单位离退休人员平均养老金水平远远高于城镇企业中的同类人员，导致机关工作人员对到企业工作后退休待遇的心理预期下降而心存后顾之忧，影响政府精简机构和机关事业单位人员的分流。

2006年1月1日实行的《中华人民共和国公务员法》，明确规定了领导成员的引咎辞职和责令辞职制以及公务员辞职辞退制度，同时可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制与此同时，全国事业单位普遍推行聘任制。如果他们的养老保险无法有效地对接，将影响机关事业单位人事制度改革的顺利推进，影响统一、流动、有序的劳动力市场的形成。

2.2建立健全社会保障体系的内在要求

尚处于探索阶段的我国机关事业单位养老保险制度改革严重滞后于企业职工养老保险制度改革和市场经济改革的步伐，这已经成为制约城镇职工养老保险制度改革，建立统一的、全覆盖的养老保险体系的主要障碍。如果这一障碍不排除，社会保障的作用将受到很大限制。目前，机关事业单位退休金替代率为90%左右，而企业只有60%左右，加上机关事业单位和企业退休金调整机制不同，退休人员的实际收入相差悬殊，致使企业退休人员不满情绪日增，甚至影响到社会稳定。

2.3降低制度风险的内在需要

建立机关事业单位基本养老保险制度，从根本上改变了计划经济体制下离退休人员养老由国家和单位统包的传统模式，使养老方式更趋社会化，筹资更加多元化，能有效降低制度运行风险，更符合市场经济体制的要求。若仍按现行的离退休制度，机关事业单位养老费用完全由国家和单位统包，采用现收现付方式，没有积累，且享受远远高于企业相应标准的退休金，养老保险个人自我保障意识和风险意识淡薄，将无法适应人口老龄化高峰的来临。

2.4维护机关事业单位离退休人员合法权益的需要

由于机关事业单位工作人员没有纳入统一的养老保险制度的范围，机关事业单位工作人员的养老问题存在较大的风险。在经济欠发达地区，机关事业单位离退休人员养老金不能按时足额发放的现象时有发生。国家公务员辞职辞退制度自1995年广泛推行以来，已有19374名不合格公务员被辞退(邹云翔， 2007)，这些职工没有养老保险基金随同转移，其待遇无法与社会接轨，合法权益很难得到保障。

3.当前事业单位养老保险改革出现的主要问题

3.1改革与有关法律相抵触

一与《教师法》相抵触。教师是事业单位人员的重要组成部分，《教师法》第6章第25条规定：“教师的平均工资应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增资制度。”第30条规定：“教师退休或者退职后，享受国家规定的退休退职待遇。县级以上地方人民政府可适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”二与国务院有关规范性文件相违背。国务院审议通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，“决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校退休人员发放生活补贴。”三与我国退休退职有关政策规定不符，即事业单位人员工龄35年以上的，退休费比例为90%，30~34年的退休费比例为85%。如此改革把教师的养老金与公务员待遇脱钩，而与企业拉平，势必会引起教师的强烈反应。

3.2改革缺乏明确统一的法律法规支撑

机关事业单位养老保险制度改革试点运行以来，国家只是原则性的要求各地区进行试点改革，并没有出台强制性的全国统一的法律法规或文件。各试点地区在实施过程中也存在较大差异。总体来看，各试点地区仍处于一种试探性改革的阶段。

《中华人民共和国社会保险法》由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行。这是国家最高立法机关首次就社保制度进行立法。该法着力保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。尽管新颁布的《中华人民共和国社会保险法》以立法形式确立了社会保险制度的基本框架，但其中只说明“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，而未对事业单位职工的养老保险做出明确规定，改革缺乏明确统一的法律法规支撑。

3.3事业单位分类改革尚未完成

事业单位是我国的一种特殊现象，广泛地分布在文教科卫、基础设施、社会管理等基本的公共产品和公共服务领域，作为向全社会提供基本公共服务的单位，基本形成于计划经济时期。随着市场经济体制的逐步确立，事业单位存在的政事不分、公共机构官僚化等一些弊端已经不能适应市场经济的要求，到了必须改革的地步。

事业单位机构庞大，人员众多。事业单位改革涉及约130万个公共机构和约3000万就业人员。在事业单位改革进程中，需要人事制度改革、管理体制改革、事业单位分类改革、事业单位养老保险制度改革等措施综合配套施行。对事业单位进行合理的分类是事业单位改革的基础，而目前事业单位分类改革正在进行中，同时还存在着在一些单位既有公务员编制，又有事业编制，使得分类界限进一步模糊的问题，没有事业单位分类改革作为基础，事业单位养老保险制度改革进程就必然会收到影响。

3.4改革的公平性受到质疑

在事业单位养老保险改革试点的实践过程中，人们感到缺乏一定的公平性。众所周知，自上世纪50年代以来，我国就实行机关事业单位人员与企业单位人员不同的退休养老制度安排。事业单位人员在退休待遇上是与机关公务员是联动的。改革前，事业单位与公务员的工资和养老保险待遇基本一致，因为都是国家财政拨款单位。特别是由于我国体制问题，有许多事业单位直接担负着行政执法工作，他们本身做的就是公务员的工作。如此改革事业单位的养老保险制度，公平性受到了舆论的强烈质疑。并且此次改革试点明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有时间表，这自然成为事业单位攀比的参照系，这是事业单位感到不公平的原因之一；与企业相比，企业可以搞活，工资上不封顶，工效挂钩，尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位，而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数，一辈子都在平均线上，退休前不能向高收入企业看齐，退休后却要向低收入企业看齐，违背了收入的刚性原则，这是事业单位感到不公平的原因之二。

4.继续推进事业单位养老保险制度改革的建议

4.1改革原则

4.1.1公平性原则

从社会保障的角度说，社会公平首先就意味着能否被社会保障制度所覆盖，其次被社会保障制度覆盖的社会成员能够享受到大致均衡的与个人权利相等的社会保障待遇，即是要实现社会保障覆盖范围的公平以及社会保障待遇的公平。李珍指出，当人们感到不公平时“努力程度会降低从而损失微观效率”，“当足够多的人感到不公平时，会酿成社会和政治问题，从而损失宏观效率。”

社会保障作为实现社会公平的一种必须手段和重要方面，通过以下方式来达到其目标：一是强调社会成员参与的机会公平。任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性地纳入社会保障范围，社会保障的社会化程度越高，这种机会的公平性就表现的越充分。二是通过提供基本生活保障和解除后顾之忧来维护社会成员参与社会的公平竞争，并消除发展过程中因意外灾祸、竞争失败及疾病等因素导致的社会不公平，起到维持社会成员发展起点公平与过程公平的作用。三是通过对国民收入的再分配，在一定程度上缩小着社会成员发展结果的不公平。

作为社会保障制度的一部分，养老保险制度不仅应是公平的保护机制，同时也应是公平的实现机制。其制度设计应以公平作为基本价值理念。

4.1.2.基本养老保险统一原则

依据我国社会保障体系建设的总体规划，事业单位养老保险制度改革试点的改革实际，借鉴国外公职人员养老保险制度的经验，在基本养老保险制度统一的基础上，分别建立企业、事业、机关各自的补充养老保险，整合企业和机关事业单位养老保险制度，应成为养老保险事业整体发展的基本思路。在此思路基础上规划事业单位养老保险改革，要明确两个问题：一是养老保险改革应与企业基本养老保险制度相衔接。即改变传统单纯依靠单位保障的做法，建立独立于事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的以现行企业养老保险制度为模式的事业单位养老保险体系。二是要在国家基本养老保险制度统一的基础上，分别建立公务员、事业单位职员、企业职工各自群体的补充养老保险制度。

4.1.3遵循福利刚性原则

要调节过高的事业单位与企业之间的养老金待遇差距，无非有两个方向：(1)调低事业单位的养老金数额； (2)调高企业基本养老金数额。从世界各国养老金改革经验看，大多是在降低养老金待遇上持审慎态度的，改革措施均以不降低现有社会保障水平、尽量实现福利最大化为前提的。从人的心理角度看，已经拥有了对未来享受较高退休待遇预期的员工是难以接受退休金大幅缩水的改革取向的。这就是社会保障必须遵从的福利刚性原则。

然而，人口大量老龄化带来的养老金财政负担压力也是无法回避的，这为进一步提高企业退休金的可持续性增长带来了很大的阻力。我们既不想走上西方福利国家福利陷阱的泥潭，我们也很难不触犯事业单位职工的既得利益。客观地看，对于那些目前接近55或60岁即将退休的中老年人来说，长期以来他们已经形成了对于国家和单位的福利依赖，无论以何种原因陡然间造成他们退休金收入的大幅下降，很难不出现抵触情绪。这也是为什么自从新的试点方案颁出以来很多地方事业单位出现了提前退休现象的原因。显而易见，生硬的“靠拢衔接”是违背了福利刚性原则的，其产生的结果也是与改革目标背道而驰的。因此，所谓“老人老办法、新人新办法”的说法是有其政策客观性的。

4.1.4社会化管理原则

事业单位养老保障要适应管理体制的变化，在由单位人向社会人、单位保障向社会保障转变时，应对退休人员逐步实行社会化管理服务，这是社会保障事业发展的一个基本趋势。所谓社会化，就是指职工退休后可以脱离事业单位直接到银行领取养老金，单位效益与职工退休后的养老金没有影响，只要职工在职期间按时足额缴费，到退休都能按时足额领取养老金。

4.1.5立法先行原则

养老保险既是一项社会经济制度，同时也是一项法律制度。立法先行是国际社会保障制度发展的一条基本经验。已经建立了比较完善的养老保险体系的各国，其养老保险的基本特征是由国家立法实行强制的社会互济，政府和社会组织根据立法实施养老保险的各个项目。

目前，我国事业单位养老保险改革仍处于“政策推进”阶段。我国的养老保险立法相对滞后，2010年10月颁布《社会保险法》尚不全面，要坚持立法先行原则，继续推进事业单位养老保险制度改革。

4.2改革建议

4.2.1加快完善相关法律法规建设

坚持立法先行，是世界各国发展养老保险制度的成功经验，并成为养老保险制度的发展趋势。目前，我国事业单位养老保险制度处于改革的关键时期，虽然2010年10月新颁布了一部统一的具有普遍约束力的《社会保险法》，但是这部法律对于规范指导事业单位养老保险制度改革方向上没有详细的规定。并且在这部基本法律的基础上，我们应该制定出台统一的机关事业单位养老保险政策及征缴条例、配套规章，建立完善的城镇职工基本养老保险制度，建立起统一的、规范的、强制的具有中国特色的机关事业单位社会养老保险制度。这也需要制定专门的政策法规，对补充养老保险的权利与义务实行定位，对其运营和管理更要有配套的政策法规支持，特别是对资金的来源要做出法律保证。

4.2.2实行法定强制性的职业年金制度

所谓职业年金，类似于企业年金，是指事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上，费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。不同于企业年金的是，职业年金应坚持法定强制实施原则，符合条件的单位必须参加。事业单位应实行强制性的双支柱养老保险制度，即基本养老保险和强制性的职业年金计划。职业年金的替代率以现有待遇不降低为要求，大致按照替代率的20%~30%进行设计。职业年金基金也要通过市场化运营来实现保值增值，要把发展职业年金作为完善老年保障体系、缓解政府压力和对付人口老龄化的重要手段，对职业年金采取一定程度的税收激励政策。

2008年浙江省政府出台《关于建立健全覆盖城乡居民养老保障制度的意见》首次提出：“要建立职业年金制度。为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，事业单位在参加基本养老保险的基础上，应建立工作人员职业年金制度。具体办法由省劳动保障厅会同省人事厅、省财政厅制定。”当前，要尽快设计出适合事业单位特点的职业年金产品，以满足不同职工的需求。

4.2.3提高事业单位养老保险的统筹层次

我国事业单位养老保险统筹以县市级为主，各地区之间相互分割，统筹层次过低使得社会保障的共济性受到制约，分散风险的功能较差，给参保人员跨地区流动造成障碍。同时，由于没有对事业单位社保经办机构进行统一的科学规划，各地区业务操作流程和软件系统不统一，也使得内部建设和管理水平差距较大。社会保障遵循大数法则。养老保险没有一定的资金量和调剂规模是无法抵御风险的，低层次统筹了加剧资金供求的结构性矛盾。因此机关事业单位养老保险改革应总结企业养老保险改革的教训，设立初期就应高起点，直接实行事业单位养老保险基金的省级或全国统筹，不仅能够增强基金抗风险能力，保障职工养老保险权益的实现，而且也可为基本养老保险制度的全国统筹提供平台。这样既能有效平衡各地负担，增强基金抗风险能力，又能为城镇职工基本养老保险制度全国统筹提供平台和参照。同时，事业单位自身的同质性和全国垂直管理的特点，也决定了提高统筹层次的必要性和可能性。

4.2.4突出公平，将公务员养老保险改革纳入其中

　此次事业单位养老保险制度改革受到人们如此大的争议，遭受如此大的阻力，很重要的一个原因就是此次制度改革的设计者———公务员不包括在其中。公务员与事业单位职工原本同为国家工作人员，其养老金的计发方式也基本一致。养老金改革不能只拿事业单位开刀。如果把公务员也纳入到养老金改革的进程中，就会既有效消除事业单位人员的阻力，也能起到带头作用。同时还应借鉴当今世界各国公务员养老保险制度的改革，并不断创新和完善，逐步走进社会保险道路，由此增强公务员风险意识，关心自己的社会保险问题，同时还能维护社会公平与和谐，降低社会群体间新的矛盾，减少改革的阻力。

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