84786 公共政策论文



全球治理视角下的终身学习政策发展

　　二战后，作为一种新的影响世界局势和人类社会发展的重要力量，国际组织开始对世界政治、经济、社会、文化等方面的发展施以作用、发挥影响。在推动世界教育的发展方面，国际组织的作用与影响在20世纪90年代开始进入高潮，其所倡导的一系列教育理念，如全民教育、全纳教育、终身教育、终身学习、学习型社会等得到了全球众多国家和地区的认可及采纳，并转化成了积极的国家意志、政策与实践，对全球教育发展产生了深刻的影响。笔者旨在以终身学习政策为例，探讨如下问题：终身学习政策如何成为全球公共教育政策？原因何在？形成机制如何？其与国际组织之间存在何种联系？

　　一、分析框架：约翰?威尔斯?金登的

　　公共政策形成理论

　　约翰?威尔斯?金登（John Wells Kingdon）是美国著名的政策学家，他提出了公共政策形成理论，阐释了政策成为公共政策的机理。他认为，一项政策之所以成为公共政策，主要在于该政策拥有了政策的“机会之窗”（Window of Opportunity）。

　　政策的“机会之窗”指的是与政策相关的三条溪流，即问题溪流（Problem Steam）、政策溪流（Policy Steam）、政治溪流（Political Steam）在某些时刻的汇合。问题溪流指的是引起权力集团及其周围人们关注的各种问题及对其中重要问题的识别；政策溪流指的是政策共同体所提出的政策建议及对其中重要政策的选择；政治溪流指的是利益集团的影响、公共舆论的变化等。一般而言，这三大溪流相互独立，并且按照自己的动态特性和规则发展，但在某些关键的时刻，这三条溪流会汇合在一起。这时候，“机会之窗”开启，政策得以成为公共政策。

　　将该理论与终身学习政策的发展演变相结合，可以发现：20世纪70-90年代，在全球层面，与终身学习政策相关的现实问题、终身学习政策的性质以及终身学习政策共同体的力量都在不断发生着变化，最终结合并形成了终身学习政策的“机会之窗”。在此背景下，终身学习成为了一项全球公共教育政策。

　　二、研究发现

　　（一）20世纪70-90年代是终身学习政策全球化的关键时期

　　终身学习是20世纪最重要的国际教育理念之一。二战后，世界范围内同时发生了一系列变革，在科学和技术、经济和政治、人口和社会机构方面，所有国家都经历了异常迅速的环境变化[1]。这些新变化与旧教育体制的矛盾引发了世界教育危机。为解决该危机，1972年，联合国教科文组织发布了《学会生存》报告，指出唯有学会发展、坚持终身学习才能适应现代社会的迅猛变化[2]。终身学习的理念由此被正式提出。该报告在出版两年内相继被译成33种文字在世界各地出版发行，成为20世纪最有影响的教育著作[3]。但限于时代发展水平和理念的高度抽象化，终身学习并未由理念成功转为实践。20世纪90年代，科技的发展和社会的转型将教育投资的必要性迅速凸显。作为创造就业机会和推动经济发展的工具，终身学习不再停留在理念层面，而是进入了世界各国教育发展的政策视野。20世纪90年代末期，随着全球化的深入推进、科学技术的高速发展和知识经济的迅速兴起，人类的社会生产生活方式、各国的经济社会发展进程被越来越快、越来越深刻地改变着。一个人要在21世纪生存、生存得更好，就必须终身学习[4]。只有终身学习，才能不断更新观念、知识和技能，才能适应变化、跟随或是引领进程。在此背景下，构建终身学习体系和学习型社会成为国际社会的共识，成为世界各国教育改革与社会发展的重要战略与发展目标[5]。由此可见，自20世纪70年代终身学习理念被提出，至20世纪90年代各国付诸政策实践，该时期是终身学习政策得以成为全球公共教育政策的关键时期。

　　（二）时代转型与知识经济的到来所引发的新问题构成终身学习政策全球化的问题溪流

　　20世纪70-90年代，人类社会发生了快速且巨大的变化：一是工业经济逐步向知识经济转变，如知识产业占国民经济的比例不断上升、知识劳动者占全国劳动力的比例不断上升、知识和技术对经济增长的贡献度不断上升等；二是工业社会逐步向知识社会转变，表现在5个方面，即社会轴心的改变、社会空间的突破、社会观念的创新、社会要求的提高、社会组织的改变。

　　该转变给人类社会的政治、经济、文化、教育等方面的发展带来了机遇，也带来了挑战。第一，对经济发展的机遇与挑战。时代转变促进了经济增长方式、产业结构、资源配置方式的更好发展，但也扩大了不同国家、地区、群体之间的经济差距。第二，对政治发展的机遇与挑战。时代转变促成了由武力转为智力的良性国际竞争，但引发了国家政治统治的改变，权力阶层不再仅限于资本拥有者，知识社会阶层逐步崛起并日益成为政治领域的重要力量。第三，对文化发展的机遇与挑战。时代转变促进了文化领域的蓬勃发展，但也带来了不同文化间的文化价值冲突。第四，对教育发展的机遇与挑战。时代转变推动了教育地位的上升，世界各国将与智力竞争紧密联系的教育视为国家发展的重点领域，加大教育投入、扩张教育规模、提高教育质量、进行教育立法等，但也在一定程度上加剧了教育危机，世界范围内已经出现旧教育制度难以适应新社会变化的教育危机。尽管各国进行了教育改革，但大多数改革的范围和影响都是有局限性的[6]。至20世纪90年代初期，教育危机已十分严重，阻碍了各国在知识时代的发展。 　　可以说，在知识逐步成为个体、国家和社会发展的核心的过程中，终身学习对各国和国际社会在知识时代发展的重要性和必要性得以提升。

　　（三）政策的内涵、目的、价值取向的转变构成终身学习政策全球化的政策溪流

　　20世纪70-90年代， 终身学习政策发生了本质的转变。20世纪70年代初，人类社会开始由工业时代向知识时代转变。许多国家发现其教育制度不能很好地应对其政治、经济、文化、社会方面的迅速变化。为解决这一危机，国际组织提出了终身学习的理念。例如，联合国教科文组织发布的《学会生存》、经合组织发布的《回归教育：终身学习的一项策略》、欧洲委员会发布的《永续教育：一项整合教育政策的基础》。这些报告的具体内容虽有所不同，但都强调教育和学校学习不应再被限制在青年时期，教育不能被教育组织所独占[7]。然而，由于理念过于模糊和理想化，加上世界经济危机的影响，终身学习理念并未转化为全面实践。直至20世纪90年代初，随着知识时代的发展和知识社会的到来，对终身学习的倡议再次被提起。国际组织又一次成为推展终身学习的关键作用者，如欧盟发布的《教与学：迈向学习社会》、联合国教科文组织发布的《学习：内在的财富》、经合组织发布的《全民终身学习》等。这些报告均围绕学习，强调学习的终身性与全民性，以及全民终身学习在未来社会中的重要作用。与20世纪70年代的影响有所不同，终身学习这一次得到了众多国家的推崇并由理念迅速转化为实践。

　　该时期终身学习政策的性质发生了如下转变。第一，内涵从“教育”向“学习”转变。20世纪70年代，政策的内涵以“教育”为主。终身教育、回归教育、永续教育等用语体现出“教育”的核心地位；20世纪90年代，政策的内涵以“学习”为主，终身学习、全民终身学习、学习型社会等用语体现出“学习”的核心地位。第二，政策的目的从单一向多样转变。20世纪70年代，政策目的较为单一，主要强调对人的发展的意义；而20世纪90年代，政策目的较为多元，不仅强调对人的发展的意义，更强调对经济建设、政治竞争、社会凝聚、文化繁荣等方面的意义。第三，政策的价值取向从单一向多样转变。20世纪70年代，政策的价值取向以价值理性为主，体现人文主义的哲学观，以联合国教科文组织所倡议的政策观点为代表；20世纪90年代，政策的价值取向则表现为工具理性与价值理性共存，体现出人文主义、工具主义并存的哲学观，以经合组织、联合国教科文组织所倡议的政策观点为代表。

　　经历性质转变后，相较于20世纪70年代，20世纪90年代的终身学习政策在影响范围、内容和程度方面均取得了巨大的发展。终身学习政策进而成为国际社会在知识时代发展的一项重要政策。

　　（四）政策共同体的迅速发展构成终身学习政策全球化的政治溪流

　　在终身学习政策的政策共同体中，国际组织是政策共同体中最为重要的力量之一。这是因为“虽然国家关注和发展终身教育和终身学习，但推展终身学习的主要权力基础却是一些国际组织，如经合组织、联合国教科文组织、欧盟等”。[8]

　　20世纪70-90年代，国际组织从世界政治舞台的边缘走向中心，体现为以下方面。第一，国际组织数量和规模急剧扩大。国际组织的总体数量和规模呈现爆发性扩张的态势。20世纪80-90年代，据国际协会联盟（Union of International Associations）统计，这十年间国际组织的总数增长了12383个，相当于此前一个世纪国际组织数目的总和[9]。国际组织的个体规模也急速扩大，成员国数量大幅增加。经合组织的成员国从1970年的22个增长到1996年的29个，成员国的地域从欧洲和美洲地区扩展到亚洲、澳洲、欧洲和美洲地区[10]。第二，国际组织职能的丰富与深化。以欧盟为例，20世纪70年代，欧盟仍称为欧洲共同体，是一个以经济职能为主要职能的国际组织。1993年，欧共体正式更名为欧盟，其后开始扩展其在政治、社会等方面的职能，逐步在成员国内采用共同的货币，以及共同的贸易政策、外交政策和安全政策，在内政、司法、教育等许多方面实现了成员国间的互通与交流。

　　至20世纪90年代，国际组织在推动世界有序发展方面更为重要，加深了国际社会的相互理解，其对国际社会尤其是国家决策的影响也更为深刻。以国际组织对国家教育决策的影响变化为例，在20世纪70年代和80年代，即便是国际教育组织，对国家教育决策的影响也是较为有限的。在当时，他们主要发挥倡议和劝导的功能，如提出新观念、鉴别新问题并形成关键问题，对成员国共同的问题进行收集、比照，并传播有用信息[11]。这些并不能确保他们的理念能够成功转化为成员国的实践。但到20世纪90年代，国际组织对国家教育决策的影响已经大大加强，而且影响工具更加丰富、影响内容更加宽泛。他们不仅运用全球指标来支持教育方面的国际合作，推动跨国教育政策的制订，而且通过制订大量标准和规则等手段来影响一个国家的教育政策与发展。可以说，到20世纪90年代中后期，全球化的教育治理已初见端倪。

　　三、结论

　　综上可见，20世纪70年代至20世纪90年代，人类社会从工业时代转变为知识时代，由此产生一系列的转型发展问题，构成“问题溪流”；终身学习政策的内涵、目的、价值取向顺应时代变迁发生了改变，成为能够解决人类社会转型发展问题的一项重要对策，构成“政策溪流”；推行终身学习政策的政治力量，即国际组织也从国际政治舞台的边缘走向中心，构成了“政治溪流”。三股溪流最终于20世纪90年代“汇合”，为终身学习政策成为全球公共教育政策打开“机会之窗”，并在21世纪得到了迅速的发展。终身学习政策成为全球教育公共政策的形成机制如下图所示。

研究论文：全球治理视角下的终身学习政策发展