空间规划类术语 

 “三区三线”

“三区三线”：是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

“三区”（三类空间）

城镇空间：以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。

农业空间：以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。

生态空间：具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。

“三线”（三条控制线）

生态保护红线：是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

永久基本农田保护红线：是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。

城镇开发边界：在一定时期内，可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界，包括城镇现状建成区、优化发展区，以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。

空间规划类的术语 

 “双评价”

“双评价”是个简称，由“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价” 两部分构成。

“资源环境承载力评价”：在一定发展阶段，经济技术水平和生产生活方式，一定地域范围内资源环境要素能够支撑的农业生产、城镇建设等人类活动的最大规模。

“国土空间开发适宜性评价”： 在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件以及特定国土空间，进行农业生产城镇建设等人类活动的适宜程度。 

1、“双评价”要评什么呢？

“资源环境承载力评价”，判断区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素，对这个区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力。

概括地说，就是判断资源（利用）、环境（质量）、生态（基线）、灾害（风险）四类要素，定量测度国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，以及为人的经济、社会活动提供的生态系统服务能力。

资源环境承载能力评价，实际上是对自然资源和生态环境本底的相对客观的评价。

“国土空间开发适宜性评价”，用于判断国土空间自然条件对城镇（开发）、农业（生产）、生态（保护）三类利用方式的适宜程度及评判分级，

是着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断。

“双评价”的最终出口，都要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。

2、“双评价”怎么评？

“双评价”总体的技术流程是这样的：“资源环境要素单项评价——资源环境承载力集成评价——国土空间开发适宜性评价”。

其中涉及海域的，还要开展陆海统筹。

不同功能指向和评价尺度，是要采用差异化的指标体系。

开展“双评价”工作，许多分项专业性很强，实际操作复杂性较高，最大的难点在于：会不同程度地受数据精度和可靠性的制约。

开展“双评价”之前，应先通过数据筛选、转换、集成，构建可靠可比的基础数据库。

3、开展“双评价”的目的是什么？

通过国土空间资源的“双评价”，对空间功能区域进行划分，将环境影响评价，作为优化空间布局的重要技术方法，增强空间规划的环境合理性和协调性。

通过“双评价”，客观的  反映现状资源环境 的优势与短板，发现未来发展的潜力。同时，通过对比现状（如 开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等）可以对既有规划成果进行校正。

此外，“双评价”成果从空间上明确规划范围内未来生态修复的要点，并有助于分析持续提升国土空间资源环境承载能力的路径。

4、“双评价”工作技术指南有定稿吗？

“双评价”技术指南目前只有初稿。

国土空间规划局组织了14家科研机构，对“双评价”技术方法进行技术攻关，结合以往“双评价”研制的技术成果，国土空间规划局根据规划编制的需求和现有的数据基础，拿出了不断完善内容的过程稿，目前还没有形成最终稿发布。

国土空间规划局还在开展技术指南的试点工作，科研机构也还继续在“双评价”试点工作基础上，对技术指南进行优化完善，并研制“双评价”技术规程，以形成最终的行业标准，来用于指导和规范未来全国范围不同层级的国土空间规划“双评价”工作。

空间规划类术语

“土地分类”

土地分类：是根据土地的性状、地域和用途等方面存在的差异性，按照一定的规律，将土地归并成若干个不同的类别。

土地分类是国家为掌握土地资源现状、制定土地政策、合理利用土地的重要基础工作之一。

土地分类由于目的不同，有着显著的差别，因此也形成不同的土地分类系统。

1、我国土地目前大致有四种分类

一、按自然属性分类

主要是依据土地自然属性的相同性和差异性，对土地进行分类。一般会按地貌、土壤、植被为具体标志进行分类。

这样分类的目的是为了：了解土地类型的分异和演替规律，遵循土地构成要素的自然规律，来最佳、最有效地挖掘土地生产力。

二、按土地评价分类

实际上这也是按土地的经济属性进行的分类。主要是依据一些评价指标的相同性和差异性，对土地进行分类。

一般会按土地生产力水平、土地质量、土地生产潜力、土地适宜性等为具体标志进行分类，也称为土地的经济特性分类。

三、按综合分类

主要是依据我国土地的自然属性、经济属性以及其他的因素，对土地进行一个综合分类，土地利用现状分类是土地综合分类的主要形式。

目的是为了：开展土地条件调查和适宜性调查服务，为实现土地资源的最佳配置服务。

四、按管理分类

这是按我国土地的覆盖特征、利用方式、用途、经营特点、利用效果等相关因素，作为具体标志进行分类。

具体分为：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等12个一级类别。

目的是为了：了解土地利用现状，反映国家各项管理措施的执行情况和效果，为国家和地区的宏观管理和调控服务。

2、按照土地所有权性质分为哪两类

一、按照土地权属，我国土地所有权性质分为：国有土地和集体所有土地。

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

二、土地使用权：指的是单位或者个人依法或依约定，对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。

土地使用权权属分为：国有土地使用权和集体土地使用权。

1、国有土地使用权

指的是国有土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利，国有土地使用权的取得方式有划拨、出让、出租、入股等。

2、集体土地使用权

农民集体土地使用权指的是，农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利。

农民集体土地可分为：农用土地使用权、宅基地使用权和建设用地使用权。

其中：

农用地使用权，指的是农村集体经济组织的成员或者农村集体经济组织以外的单位和个人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的土地使用权。

宅基地使用权，指的是农村村民住宅用地的使用权。

建设用地使用权，指的是农村集体经济组织兴办乡（镇）企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的使用权。

3、按照土地用途分为哪三类

《土地管理法》规定国家实行土地用途管制制度，按用途把土地分为三类，分别是：农用地、建设用地和未利用地。

同时强调：严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

其中：

农用地：指的是可以直接用于农业生产的土地。

农用地细分包括：耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

建设用地：指的是建造建筑物、构筑物的土地。

建设用地包括：住宅用地、公共设施用地、商业用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

未利用地：指的是农用地和建设用地以外的土地。

未利用地包括：荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地和裸岩石砾地等土地。

农村土地可分为：农业用地、农村集体建设用地以及没有开垦的土地。

农业用地就是用来从事农业生产用地的；

农村集体建设用地包含了农村地区除了农业用地、荒地以外的所有用地。

4、按照土地使用类型分为哪两种形式

根据《土地管理法》、《土地登记办法》规定，我国土地使用类型只有：土地划拨和土地出让两种形式。

一、国有土地划拨

以划拨方式取得国有土地使用权有两种基本形式：

经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权；

或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。

以划拨方式取得国有土地使用权的条件：

根据《城市房地产管理法》规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：

国家机关用地和军事用地；

城市基础设施用地和公益事业用地；

国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

法律、行政法规规定的其他用地。

以划拨方式取得土地使用权的，经主管部门登记、核实，由同级人民政府颁发土地使用权证。

二、国有土地出让

以出让方式取得国有土地使用权：

国家以土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者。

由土地使用者向国家支付土地使用权出让金后取得的土地使用权。

土地使用权出让有以下几个特征：

1、取得的土地使用权是有偿的。

2、取得的土地使用权是有期限的。

3、取得的土地使用权是一种物权。

土地使用权出让最高年限：

居住用地70年；

工业用地50年；

教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

商业、旅游、娱乐用地40年；

综合或者其他用地50年。

土地出让一般分为五类：商业用地、综合用地、住宅用地、工业用地和其他用地。

土地使用权出让有三种形式，即：协议出让、招标出让和拍卖出让。

5、按照土地利用现状有哪些分类

根据2017年11月1日发布的《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），可以看出新变化。

土地利用类型分为：

耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地等12个一级类、72个二级类；

适用范围：

土地调查、规划、审批、供应、整治、执法、评价、统计、登记及信息化管理等。

城市用地分类与规划建设用地标准的政策变化

一、城乡用地划分标准的变化

1、2011年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），将城乡用地分为2大类、9中类、14小类。

2、2018年4月23日，住建部印发了《城乡用地分类与规划建设用地标准（征求意见稿）》。此次印发的征求意见稿与GB50137-2011《 城市用地分类与规划建设用地标准》相比，有一些显著变化，其中就提出，城市建设用地分为9大类、36中类、47小类。

二、关于用地性质

用地性质，指的是具体的土地用途分类，依据就是该宗地块的实际用途。城市规划管理部门根据城市总体规划的需要，对宗地用途进行的规定。

7、国土部门和住建部门土地分类的不同在哪里

一、国土部门关于土地的分类标准

国土部门是为解决土地性质问题，包括：农用地、一般农田、基本农田、林地、荒地、宅基地等一系列的用地性质。

国土部门解决的是能不能建的问题，是根据用地性质来定的。

二、住建部门关于土地的分类标准

住建部门对土地的分类标准，是针对土地上附着建筑物的性质而确定的。

住建部门解决的是建什么的问题？是建住宅，建商业，还是进行基础设施建设等。

8、土地分类的现状：城市规划≠土地规划

1、国土和住建对土地分类的管控要求不同：

国土标准，确定该地块是否可以利用？

具体的建设内容，住建按用地分类标准进行协调。

2、常见问题：

城市规划和土地规划不同步，城市规划已经到位，土地规划还没有调整。

有些土地现状看是荒地、园地，可国土部门却认定为耕地、林地等其他地类，现状与全国土地调查成果不符。

由于生产生活的需要，土地的用地发生了变化，基础信息未及时更新。

全国土地调查技术手段在不断更新，应减少调查过程中的失误。

9、新土地管理法对集体土地使用权的制度突破

土地管理法原规定：除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，才可以出让给单位或者个人使用。

2019年8月26通过的新土地管理法：删除了原法第43条关于“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定。

允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。

使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。

这是新土地管理法重大的制度突破，也是最大的亮点：

结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制；

彰显了集体建设用地的价值，提升了农村土地资源配置效率，充分保障了农民的土地财产权益；

为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

10、新土地管理法对土地征收的重大突破

一、什么是土地征收

指的是国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

我国土地征收的前提是为国家公共利益，强制取得民事主体土地所有权的行为。

二、土地征收改革有哪些重大突破

1、对土地征收的公共利益范围进行明确界定，有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

首次对土地征收的公共利益进行明确界定：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。

2、明确征收补偿的基本原则，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。

首次将2004 年国务院28 号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。

以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定。

3、改革土地征收程序。

将征地批后公告改为征地批前公告。

进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

征地报批前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

11、新土地管理法为“多规合一”改革预留法律空间

随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。

为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

12、新土地管理法将基本农田提升为永久基本农田

新《土地管理法》增加第35条明确：将基本农田提升为永久基本农田。

永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。

永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田，一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

13、新土地管理法合理划分中央和地方土地审批权限

1、原《土地管理法》对新增建设用地，规定了从严从紧的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府利用存量建设用地。长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。

2、新《土地管理法》适应“放管服”改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整：

按照是否占用永久基本农田，来划分国务院和省级政府的审批权限。

国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。

按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。

结语

以自然资源部总规划师庄少勤对“国土”解释的三层含义作为本文的结语：

第一，国土是有具体的自然和人文禀赋的，不是一个抽象的空间；

第二，国土是有人的生产、生活活动的，不能说只有自然，没有人；

第三，每一片国土都体现了权益，都有国土关系，需要有效的机制。

空间规划类术语

“建设用地”

建设用地：包括国有建设用地和集体建设用地。

《土地管理法》规定，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等。

是从事非农业生产用地和未利用地以外的范畴。

建设用地，是需要付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。是利用土地的承载能力或建筑空间，不以取得生物产品为主要目的的用地。

建设用地特点：

（1）建设用地是生活场所、操作空间和工程的载体，不直接利用土壤，与土壤肥力没有关系。

（2）土地利用价值高。可以产生更高的经济效益。

（3）可逆性差。农用地要变为建设用地较为容易，建设用地变为农用地却较为困难。

（4）区域选择性强，在地域上选择性很强。

在我国，不同建设项目使用不同性质的土地，相关法律规定也有所不同。

1、什么是国有建设用地？

国有建设用地，是用地所有权为国家的建设用地。包括：城市住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地和军事设施等国有建设用地。

国有建设用地是国有土地的一种，下列土地属于国有土地：

1、城市市区的土地；

2、农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

3、国家依法征用的土地；

4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

5、 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

1、 建设用地是从土地用途的角度讲的，国有土地是从土地权属的角度讲的。建设用地可以是国有土地，也可以是集体土地，如农村村民宅基地。国有土地可以是建设用地，也可以不是，如农业用地。

2、 建设用地使用权，是因建筑物或其他构筑物而使用国家的土地的；国有土地使用权，是使用者向国家交付费用后，将土地来进行建设，而国有土地权的主体则是国家。

2、什么是集体建设用地？

集体土地，指属于农民集体所有的土地，包括属于农民所有的农用地、建设用地和未利用地。

农用地就是用来从事农业生产的土地；农用地之外，有集体建设用地和未利用地。

集体建设用地是指土地所有权为集体的建设用地，包含了除农用地、荒地以外的所有用地，具体有：

宅基地、村级企业用地、水利工程、村级道路等都算是建设用地；

集体经营性建设用地。

农村宅基地：是集体建设用地的一种，是农村集体经济组织用于解决集体成员居住问题的建设用地，对其使用权对象有限定，非集体成员不可以使用。

集体建设用地除宅基地以外，还有集体经营性用地和公益性公共设施用地，用于建设集体公共设施或者集体产业企业等。

3、新土地管理法的制度突破

2019年8月26日，十三届全国人大第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定，农民集体经营性建设用地正式入市。

最核心的修改有两处：

删除了《土地管理法》第四十三条， 关于“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定。

修改了《土地管理法》第六十三条 ，给集体经营性建设用地入市设定了条件：

经营性用途：

必须是土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地，不是所有集体建设用地。

依法登记：

必须经过不动产确权登记发证，没有确权的土地是不允许入市的。

村民同意：

应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

合同主体：

载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

入市后管理措施：

集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

集体经营性建设用地入市的范围为：

集体经营性建设用地入市应该纳入土地利用年度计划总量控制。土地利用年度计划应对《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。

根据最新的《土地管理法》，城镇建设连片开发继续由政府征地实施，集体经营性建设用地入市限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外。

集体经营性建设用地入市，是与征地制度改革联系在一起。

此前，《土地管理法》要求城镇建设用地开发占用农村土地必须先经过征收，集体土地被禁止直接参与城镇开发，饱受诟病为“同地不同权”，本次修订《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，是走向国有土地与集体土地“同地同权同价”的巨大进步。

四、哪些情况需要建设用地审批

《土地管理法》规定，下列三种情况需要国有建设用地审批：

农用地转用为建设用地审批；

农村集体土地征收为国有土地审批；

具体建设项目用地审批即项目供地审批、建设用地预审。

1、农用地转用审批，是指将农用地转为建设用地，使土地用途发生变更的审批。

适用条件：

（1）符合土地利用总体规划；

（2）确属必须占用农用地并且符合土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；

（3）占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求；

城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划；

“单独选址”项目占用土地，涉及农用地转用的，还必须符合单独选址条件。

农用地转用审批权限：审批权限集中于国务院和省级人民政府，具体划分国务院和省级人民政府的审批权限为：

依建设项目的性质；

依是否使用土地利用总体规划确定的城市和村庄；

依集镇建设用地范围内的土地。

2、征用土地审批，是指将集体所有土地转变为国有土地，改变土地所有权的审批。

依法申请使用的国有土地包括：国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

3、建设用地审批，是指将国有土地使用权提供给建设单位使用的审批。建设项目用地供应，属于建设用地配置，把建设用地和使用者对接起来。

具体建设项目用地审批，是建设项目落实到具体地块的最后审批环节。

其中，土地利用总体规划区“圈”内用地在已批准的农用地转用范围内，由市、县人民政府在省政府规定的权限范围内具体确定；

土地利用总体规划区“圈”外具体建设项目用地审批，一般由省级以上人民政府在审批农用地转用和集体土地征收时一并审批。

同时，建设用地还需预审，看看是否符合土地利用总体规划的审核和许可。

上述三种国有建设用地审批之间的内涵和管理方式各不相同，但在实际工作中又相互交叉、相互联系，必须在审批程序上予以衔接。

结语

1、从此次的《土地管理法》修改，可以聚焦三方面内容：

一是完善土地征收，二是破除农村集体性入市法律障碍，三是允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

其中，农村集体经营性建设用地入市的立法，打破了建设用地流转、农业用地保障、生态用地保护的不可能三角，为拓宽城市建设空间提供了更多的可能性与想象力。

2、从自然资源部下通知，养殖（生猪）用地不需办理建设用地审批手续看，也为拓宽建设用地使用提供了更多的可能性与想象力。

一、三类空间是如何划定的？

三类空间，既不像两条保护红线那样，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界那样，是承载开发建设项目落地的主要空间载体，所以管控要求和划定方法弹性比较大。

三类空间划定的主要方法是以“双评价”指向为核心支撑的，但要注意的是，“双评价”的预判结果，一定要精细的与区域管控边界、管控强度内容进行比对，查缺补漏，互相补充与完善。

这样才能结合地方特点以及空间发展战略，形成协调一致的三类空间划定和“三线”为核心的刚性控制线。

因此，在三类空间划定中，需要根据各地区保护重点和发展侧重，对指标进行细化设定，要形成更加符合地方实际的三类空间。

二、三条控制线划定的依据是什么？ 

生态保护红线： 各地依据2017年环境保护部、国家发展改革委联合发布《生态保护红线划定指南》的要求划定，核心是对国土空间开展生态功能重要性和生态敏感性评估。将生态极重要和生态极敏感区域与国家级和省级的禁止开发区域进行校验，形成生态保护红线。

永久基本农田保护红线：由国土资源主管部门划定，从2014年《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》到2018年《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》两项通知发布，全国各地已基本完成永久基本农田划定工作。

城镇开发边界：是由国土资源主管部门和城乡规划主管部门共同划定。2014年住建部、国土资源部联合部署14个城市，开展城镇开发边界划定试点，各地根据自身条件编制划定方法，四川省编制了《城市开发边界划定导则》，福建省出台《城市开发边界划定和管理技术要点》，作为地方性的城镇开发边界划定技术规定，但全国还没有统一明确的城镇开发边界划定导则。

三、为什么说 “三区三线” 划定是资源管控思维？

“三区三线”是自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具，是基于空间规划体系构建的资源管控思维。

新“三区三线”划定，要服务于全域全类型用途管控，管制的核心要由耕地资源单要素保护，向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。

其中，“三线”是统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础，横向上，规定了各类专项规划的底线，纵向上，通过国土空间规划逐级落实传导，将“三线”纳入国土空间基础信息平台，其实施、修改、审批程序将纳入国土空间规划统一管理。

“刚性管控”是规划的实施管控与传导机制，对应的是职能部门职权。

随着自然资源部整合多部委的规划职能，行使所有国土空间用途管制职责，“三线”将由现行多个部门各自划定，转向由自然资源部统一划定、管控。

四、"区"和"线"的区别在哪里？

“三区”突出主导功能划分，“三线”则侧重边界的刚性管控。

在空间关系上，“三区”各自包含“三线”。

"线"比"区"具有更强的管控刚性，"区"可以作为管控"线"调整幅度的制度设计，可以使"线"有调整的弹性，又使"线"的调整可控有序。

五、“三线”管控要点是什么？

生态红线是最难管控的线，是需要通过立法、精细化管治，与管理事权机构相对应的控制线来进行管控。

永久基本农田是管控最成熟的线，需要协调因编制时效不同而产生的矛盾。

城镇开发边界是最需要管理的线，管控的核心在于规模的确定和线内、线外的差异化的政策制定。

“三线”中的生态保护红线和永久基本农田的划定，更要基于“现状”保护的要求，而城镇开发边界更侧重未来城镇发展诉求的预控。

六、“三区三线”划定形成哪些共识？

一是，充分利用“多规合一”成果，统筹划定。

二是，以“双评价”为基础，明确“三线”的规模、布局、管理，突出底线约束。

三是，自上而下（上级向市县下达生态保护红线、永久基本农田、城镇用地等指标及要求）与自下而上（考虑地方资源环境承载能力和发展诉求，分解落实指标要求）相结合的方式划定。

四是，“三线”划定既要严格管控，还要兼顾刚性和弹性。

五是，城镇开发边界需实施差别化管理。

七、“三区三线”划定存在哪些困惑？

一是，探索阶段，缺乏统一的划定方法和管制措施，一些划定不符合实际。比如耕地、厂矿、村庄等生产生活空间，被划入自然保护地；还比如对生态空间的界定，各省界定的内容不一致，等等。

二是，资源调查数据存在冲突，“三线”划定在基础数据、技术规范、分类标准、统计体系和图纸精度等方面也不一致，协调性不够，存在交叉重叠。

三是，“三线”管制规则尚不明确，导致“划管脱节”。

四是，城镇开发边界控制和引导的对象，具有很多的复杂性和不确定性，在划定方法和管控手段方面还存在一定争议和困惑。

五是，三条控制线存在矛盾的，需要协调边界冲突。

所以，现阶段，就如何划定”三区三线”，还是需要在空间规划体系不同层次的传导机制、管控手段上，开展更深层次的研究，以增强不同层面落实规划编制的政策性和可实施性。

国土空间规划类术语及相关知识