消费者协会定位之维度分析

摘要: 消费者协会的定位面临着紧迫性，对消协的定位应从消协与政府、经营者和消费者的关系以及消协的自身发展逻辑等维度进行分析。根据分析，消协是一个受政府控制、需要自律与他律、具有自身发展逻辑和特点的社会团体。消协应当立足于自身的特点来发挥优势，利用政府资源维护消费者的合法权益，同时还应维护自身的公益性、公正性和公信力，促进消费者和经营者之间实现双赢。

关键词：消协；定位；维度分析；优势

改革开放以来，我国的市场经济蓬勃发展，经营者为社会提供提供了丰富的商品和服务，消费经济日益发达。但与此同时，市场上也出现了假冒伪劣产品以及其他一些损害消费者权益的现象，消费者和经营者之间的冲突也接踵而至，甚至愈演愈烈。消协处于解决消费冲突的舞台中心，在解决消费纠纷、维护消费者权益时备受关注。同时，对于消协能否承担起这一历史的任务，它也面临着巨大挑战和质疑。为了适应市场经济的发展和解决现实的问题，完善消协的工作机制，对消协进行理性的定位具有重要的意义。

一、消协定位的概念

所谓的定位（positioning），其意是指确定某一事物在一定环境中的位置，如产品在市场中定位、人物在组织中的定位、物品在某一地理位置的定位、组织在社会中的定位等。在《韩非子·扬权》中有：“审名以定位，明分以辩类。”在南朝梁刘勰《文心雕龙·原道》中有：“仰观吐曜，俯察含章，高卑定位，故两仪既生矣。”用之于本文时，是指消协的身份、作用、角色、地位在社会中的确定。对消协定位这一概念的因素进行分析时，应注意以下方面：首先，消协定位涉及到消协自身与外部社会坏境之间的关系，主要涉及到消协与政府、消费者与经营者等多个主体之间的关系。其次，消协的定位具有主观性，同时受到外部社会对消协的主观认识的制约。再次，消协定位的以其自身的发展逻辑作为基础，应充分考虑消协自身的特点。由以上可见，消协的定位是一个关系问题，适当的定位对其自身发展以及发挥职能具有重要的意义。

二、消协定位的迫切性

消协的定位是指其身份、作用、角色、地位在社会中的确定，受制于社会坏境和自身的发展逻辑。随着市场经济的快速发展，在这个时代变迁与社会转型的时刻，消协的现状和社会对消协的期待之间的张力越来越强，消费者和社会对消协能否维护好消费者权益产生了质疑，理论界对消协的性质进行了研究同时也充满了浓郁的理想主义色彩，从而导致了对消协定位的迫切性。

（一）、消协的现状引发了社会对消协的不满和担忧

频频发生的消费安全事件如阜阳奶粉案、三鹿奶粉事件，致使人们认为目前由政府主导的消费者权益保护体系并不能有效的发挥作用，需要独立的民间的消费者保护机构。2006年爆发的欧典地板事件，让消协在消费者心目中多年积累的形象轰然倒塌，消协的公信力受到严重损害。社会对消协与经营者之间存在千丝万缕的关系深感担心。国家工商管理总局的领导也为此做出批示，要求中消协不要再进行3.15认证此类授牌活动。2007年中央财政向中消协拨款750万元，作为中消协的运营费用。一个严肃的命题——消协是谁的协会，再一次摆在了人们面前，引发了人们对消协行政化的担心。消协在运行中出现的种种问题，无一不牵动了社会的敏感神经。社会大众对于消协向民间性回归的呼吁很高，希望通过解决消协民间性的问题，促使消费者的合法权益得到有效保护。

（二）、对消协定位在认识上存在模糊性

我国《消费者权益保护法》规定消协和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。何谓社会团体，如何对消协这一社会团体的解读，却反映出规范与事实之间的紧张关系。关于什么是社会团体，有学者认为社会团体实质上是介于政治国家与市场体系之间一类组织的核心构成和代表。[1]还有学者认为，社会团体是具有共同某些特征的人相聚而成的互益组织，具有非营利性和民间化两种基本的组织特征。[2]英国协会管理专家斯坦利·海曼认为，社会团体的特点是：一是成员致力于某些共同的目标；二是经费不仰仗官方；三是首要目标不在于获得最大利润；四是成员有随时退出的自由。[3]消协与社会团体是属种关系，但是学者眼中的消协却与社会团体的性质相去甚远。如梁慧星教授认为：“从比较法上考察，中消协相当于日本的国民生活中心和韩国的消费者保护院，后两者都是经费由政府拨给、干部由政府任命的实施消费者保护政策的准行政组织。”[4]他还认为中国的消协属于“官办的社会团体”。[5]还有学者将消协定性为“半官型”的社会团体，具有官民二重性。[6]

从消协自身的独立性、经费的来源、人事制度的安排来看，如果完全按照民间团体的标准判断，我国的消协显然不是完全意义上的民间社会团体。然而，不可否认的是消协又在不同程度上具备了民间社会团体的性质。因此，才会在学术界有“半官型”、“官办的社会团体”、“准性质组织”等表述方式。这些表述本身就是模糊的和不确定的，因此更加模糊了我国消协的定位，影响了消协的发展。这种现状导致消协定位的迫切性。

（三）、法学界提出改造消协的理想主义主张

经济法理论的发展，深化了对社会团体的认识，法学学者提出了改造消协为民间组织的积极主张。我国经济法学者对经济法主体理论不断进行探索，在超越“政府—市场”的二元主体框架的基础上，依据市场失灵和政府失灵的双重失灵理论，构建出“政府—社会团体—市场”的三元主体模式。消费者权益保护法就设立了“工商行政管理部门—消费者协会—消费者和经营者”的框架。[7]在双重失灵理论建构下，要求消协既要履行原来由政府承担的某些职能，也要履行市场主体承担的职能，在一定程度上弥补双重失灵，并且在与政府和市场的互动中发挥独特的作用。吕忠梅教授认为社会团体的特征为：非营利性、民间性、自治性。[8]消协作为社会团体之一，从理论上来讲应当具有民间性。而所谓社会团体的民间性，表现为各类社会团体在资金来源、功能、人事制度方面独立于政府体制之外。它既不是政府的组成部分，也不受制于政府，只服务于社会公共利益。我国法学界多以社会团体的理想状态来审视我国的消协，并试图将消协改造成无官方背景的民间社会团体，完全实现消协的独立性和民间性。但是这种主张无疑缺乏现实基础，无助于消协发挥良好作用，因此也加剧了对消协定位的迫切性。

三、消协定位的维度分析

对于消协的定位，依据消协定位的概念，应当从以下几个维度进行分析：消协与政府之间的关系、消协与消费者及经营者之间的关系、消协自身的发展逻辑。

（一）、消协与政府之间的关系

我国的消协的成立是在政府的推动下进行的，其运行受到政府的扶持。从消协产生的路径来看，我国消协最初成立的动因是受到国际交流的影响，受国际消费者保护实践的启发而产生的。国家让渡出一部分消费者保护的权力，打破原来由国家垄断的局面，由消协行使部分保护消费者权益的权力。消协一般隶属于同级工商行政管理机关，在人事、资金上都依赖于政府部门。消协的大部分职务由工商局、技术监督局、卫生局、等行政部门的领导兼任。[9]消协在资金来源上大多是采取财政要一点、理事单位筹一点、经营者赞助一点、工商局给一点的方法来解决。目前只有中消协和少数地方消费者组织由财政拨款。根据2008年修订后的《中国消费者协会章程》第23条规定：“本会经费来源主要由政府资助，同时在不影响公正性的前提下接受社会捐赠及取得其他合法性收入。”多数地方消协仍存在资金紧张的问题。消协资金紧张的原因在于“志愿失灵”，正如市场和政府可能失灵一样，第三部门也有其内在的局限性，使之无法单靠自己的力量推进慈善和公益事业。志愿失灵最突出的表现是非营利活动所需的开支和非营利组织能募集到的资源之间存在一个巨大的缺口，Salamon称之为慈善不足（philanthropic insufficiency）[10]。同样，我国的消协在筹集资金上也存在慈善不足的现象。这样会产生两种后果：其一是招募不到有专业水平的工作人员，其二是自身运行困难。因此消协不得不求助于政府的扶持。

就消协与政府的互动关系而言，政府会抑制消协向民间性的回归。当前我国对于社会团体控制的比较严格，国家对社会团体还是有深深的不信任。消协作为一个社会生活中重要的社会团体，其成长必然成为一股社会力量并影响现行政府的权威。在此大背景下，政府不可能让消协成为一个纯民间的社会团体，从而失去对消协的控制。政府作为全社会的利益代表，不仅代表消费者的利益，也代表经营者的利益。在二者的利益发生冲突的时候，会权衡利弊，在强调发展经济的时代，有时可能会向经营者发生某种程度的倾斜。因此，政府除了会支持消协的活动以外，也会将消协置于国家权力的触角之下，通过对消协的控制，将解决消费纠纷的主动权控制在自己手里，控制大规模的消费纠纷与由此引发的群体性事件，防止消费者和经营者之间的矛盾过于激化，以协调社会整体利益。

消协自身力量的弱小，需要借助政府的威望来实现自己的目的。如果消协作为民间团体仅依靠自己的公信力维护消费者的权益，则会明显力不从心。消协热衷于挂靠在政府下面，一方面可以依托公权力更好的为消费者服务，扩大自身的影响。另一方面可以使经费得到保障，维持正常的运营并不断提高工作人员的收入。中消协提出2007年的消费年主题为“消费与和谐”，其就是借助政府提出的和谐理念，向政府靠拢，利用政府的资源来加强自身的合法性。消协实际运作过程中借助政府资源，同时又以民间力量代言人的身份出现，这种左右逢源的立场造成消协在自治和受制之间摇摆。但这恰恰是消协理性选择的结果。

因此，从消协与政府的关系来看，消协是一个受政府控制的社会团体。

（二）、消协与消费者及经营者之间的关系

消费者随着消费者自我保护意识的增强应运而生，是商品经济发展的必然结果。由于政府部门对消费者的权益保护不力，单个的消费者也对保护自身的权利无能为力，因此需要消费者组织起来，作为一个集体来对抗经营者的侵害。“处于弱势的消费者都是从经营者的强势和政府保护不力这个起点上逃遁的，最终逃向消费者协会以寻求组织保护，从消费自觉过度到组织自觉，这是一种从传统共同体向现代共同体集体逃遁规律在消费保护领域的形象展示”。[11]消协是无社员的社会团体，但是人人又都是消费者。正如学者指出的那样：“社会团体是经济法主体的的一种特殊表现形式，只是团体成员意志和利益的一种整合而已，尽管这种整合后的利益和意志已经区别于单个主体，但也只是该群体的一种整体意志与利益。……同样，消协的宗旨是维护消费者合法权益，代表消费者的整体利益。”。[12]消费者一旦认为自己的权益受到了损害，而自己无力解决或者可借助消者协时，就可能会寻找消协，要求消协帮助解决，而消协在对外宣传上也乐于以消费者的“娘家”自居。然而，因为消协代表的是消费者整体利益，与消费者的个人利益并不完全一致。所以消费者与消协之间存在结构性的冲突，可能引起消费者和消协之间的紧张关系。例如，在消费者与经营者发生纠纷时，消协必须站在公正的立场依法处理纠纷上，而不能对个别消费者有所偏袒。部分消费者对消协产生过高的期待，若是达不到目的就会对消协失望。消协对消费者而言是是一块“公地”，消费者一旦出现了消费纠纷，就可能滥用消协的资源，加剧消协事务过多和经费不足的矛盾。同时，消协作为一个社会团体，还有自身的利益。消协为了其自身小团体的利益，存在与经营者合谋损害消费者利益的风险。欧典地板事件就是一个消协损害消费者权益的典型例子。最近武汉餐饮行业协会、武汉市消协和武汉市个体私营经营者协会共同发布的《武汉市餐饮行业经营规范》再次引起社会普遍关注中，该文件明确了谢绝自带酒水和收取服务费的合法化。在社会各界广泛声讨压力下，2010年4月26日，三家协会紧急修改了《武汉市餐饮行业经营规范(试行)》并发布，将备受争议的“谢绝自带酒水”条款删除。[13]

关于消协与经营者之间的关系，消协既要推动经营者改善生产经营，又要对其损害消费者权益的行为进行批评。然而，对于经营者的行为是否侵害了消费者的权益，消协并不具有裁决权。对于消协的批评，经营者也通常是“有话要说”。 因此，消协对经营者的影响是有限的。而且消协和经营者存在千丝万缕的联系，经营者赞助消协时，往往会提出一定的条件。正如前文所说的那样，消协在某种程度上存在与经营者串通起来合谋侵害消费者利益的风险。消协和经营者之间的对抗性关系，在一定条件下可以转化为互相配合，促进经营者良性、规范发展并维护消费者的权益的道路上。具有启发意义的是美国消费者保护组织优良经营者咨询所（better business bureau简称BBB），其宗旨是保护讲道德的公司和顾客免遭不讲道德公司之害。BBB向消费者免费提供信息，消费者可以通过它们核查公司的信誉。BBB还帮助消费者解决他们的投诉，争取满意的解决。这个组织在美国运行的相当不错，在取得消费者的信任后，还帮助了讲道德的公司在市场竞争中取得优势地位，实现了消费者和经营者的双赢。[14]实现双赢的基础就是消费者组织自身的公益性、公正性和公信力。

消协存在异化的倾向，需要社会各界和消费者对消协进行监督。同时，消协也应当自我监督，坚持公益性与公正性，树立自身的公信力，不牟私利。这样才能促进消协与消费者、经营者之间的关系良性发展，实现消费者与经营者的双赢。因此，消协是一个需要自律与他律的社会团体。

（三）、消协的发展逻辑

19世纪末20世纪初，由于社会变革，出现了法人运动，涌现了一批法人型的经营者。传统的社会结构内部发生变化，大量法人型经营者的出现和科学技术在商业中的运用，使消费者在信息获取、影响力方面都无法与商家抗衡，出现了“消费者问题”。我国的消费者问题于上世纪八十年代初露端倪。随着市场经济的产生和发展，经营者损害消费者权益的情况逐渐显现并日益严重，如何保护消费者权益的问题摆到了中国社会的面前。消协在中国出现具有内在的逻辑，即是为了解决日益严峻的消费者保护问题，维护消费者的合法权益。保护消费者的权益可能存在以下主体：1、国家机关；2、消费者个人；3、仲裁机构；4、消费者保护组织。国家机关保护消费者的权益时，其必须严格的依照法律规定的程序进行，周期和时间较长，成本较高，但国家机关获取商品和服务有关信息的能力很强，并拥有保护消费者权益的强制力。消费者个人虽然可以通过协商等方式来维护自己的权益，而且成本较低，但是他们获得信息和发挥影响的能力很弱。仲裁机构虽为民间机构，但其在获取信息、耗费成本以及强制力方面上，与国家机关更为相似。因而，社会客观上需要一个程序简便、信息能力较强、成本较低的组织来维护消费者的权益，而这个组织为了规避繁琐的法律程序，需要以民间组织的面目出现，同时还必须具有较强的能力。消协应运而生。消费者权益的保护机制的谱系上，存在消费者的自我保护，消协的保护以及仲裁机关和国家机关的保护。这些保护机制各有短长，只有互相配合，才能构成一个相对完整的保护消费者权益的机制。任何一种机制都无法独立完成保护消费者权益的任务，消协保护机制也不例外。

消协并不是唯一的维护消费者权益的主体，也不能解决所有的消费者问题。对消协有过高的期许本身就不合实际，不能契合消协的发展逻辑。消协保护机制与其他机制相互分工，根据消协的特点，消协应当发挥自己获取信息能力较强，成本较低的优势，实事求是的发挥自己的作用。消协在维护消费者权益的时候，并不能作出具有法律约束力的结论，这些工作应留给国家机关或仲裁机构。近日，中消协认为, 铁道部新修订的铁路旅客运输规章单方面限制了消费者的权利，且制定时未经听证，有损消费者权益。[15]其实，消协并无权做出损害消费者权利是否受到损害的具有法律约束力的结论，更不能强制经营者改变经营行为，虽然消协的质疑可能会取得一定的效果，但这并非消协的长处所在。消协应该利用自己获取信息能力较强的特点，调查公布铁路部门的服务质量，晚点率，车票的价格构成等信息，用数据说话，让消费者了解这方面的情况。因此，消协是一个具有自身发展逻辑和特点的社会团体，应当扬长避短的发挥自己的作用。

四、消协的定位与优势（代结语）

对消协的定位主要立足于前文中的三个维度，这一思考的内在逻辑在于：消协自身的发展逻辑是消协定位的客观基础，这一维度有助于实事求是的确定消协的作用和特点，消协的定位离不开对其作用和特点的分析。处理好消协与政府、经营者和消费者之间的关系，有赖于消协的主观选择，同时也受制于以上组织或群体对消协的主观认识，对消协与其他主体关系的分析有助于消协正确选择自己的行为。基于以上三个维度的分析，可以得出以下结论：消协是受政府控制、需要自律和他律、具有自身发展逻辑和特点的社会团体。

从消协的定位来看，消协距离理想状态虽远，但还是具备自身的优势。消协拥有一定的行政资源，拥有纯民间组织无法代替的优势，其可以利用官方资源来增强自身的合法性和权威性。同时，消协又拥有民间社团的形式，可以发挥民间角色的优势。消协当务之急并非在于消协的民间化，务实的做法是将官方资源和民间角色的优势相互结合起来，最大程度的维护消费者的合法权益。消协在处理与外部社会的关系时，其优势在于公信力，消协如果想促成一批消费者信得过的经营者，首先要促成一个消费者信得过的消协。而消协获得公信力的基础就是过自律和他律而实现的公益性和公正性。消协作为维护消费者权益的主体之一，相对于其他主体，其优势在于获取信息的能力较强、解决问题的成本较低。我国消协尤其应当重视发挥其获取信息能力强的特点。从国外的经验来看，凡消费者权益保护体制完备，效果较好的国家消费者保护组织大多只有权利客观地、公平地将商品和服务加以公布，而无权利对之加以主观的批评，更勿论表扬和推荐了。[16]因此消协的优势在于发布消费信息和调解消费者与经营者之间的矛盾，而不是对经营者进行批评和质疑。

随着社会的发展，还会不断涌现消费者权益保护方面的问题，对消协提出挑战和要求。消协定位的问题也会被反复提出，要求审视和应对。目前对消协的定位无疑是对消协运行中存在的问题的理性反思。消协应当根据自己的定位，坚持公正立场，发挥自身优势，更好的维护消费者的权益。

消费者协会定位之维度分析