我国公共政策的价值取向

摘要：公共政策的价值取向影响着政策问题的构建、公共政策的制定和执行、公共政策的评估。价值取向关系着公共政策是否能有效解决社会公共问题，协调社会多元利益，实现和维护社会公共利益的目标。

关键词：公共政策；价值取向；公共性；以人为本

引言

公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定；是执政党和政府立足于责任和能力的范围，使社会达到善治的一种手段；是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实与价值统一的能动活动；是多个利益相关者通过辩论、竞争和合作的民主活动。[1]而公共政策的价值取向是公共政策主体确立的价值目标方向，同时也是一种评价性的态度。公共政策的价值取向是多元化的、内容丰富的价值体系，在不同的历史时期，所倚重和追求的价值是不同的。改革开放以来，中国社会在政治、经济、文化，各个层面上都深受西方国家的影响，公共政策的价值取向也在新中国不断发展的过程中发生了重大的转变。功利主义是现代政府公共政策制定过程中最基本的价值取向，但是随着中国社会的转型，经济的腾飞，各种社会矛盾日益突出，功利主义价值取向的缺陷也日渐明显。所以我们需要重新定位公共政策的价值取向，以解决各种社会问题，化解社会矛盾，实现社会资源良好分配，促进社会的健康和谐发展，最终实现维护公共利益的目标。公共政策是一种政治运行过程，这一过程包括政策议程、政策规划、政策决策、政策执行和政策评估。整个过程都需要价值取向的引导和控制，都需要以价值取向作为基点和标准。

一、政策问题构建的价值取向

政策问题构建是政策活动最为关键的一环。如果政策问题构建错误，那么无论我们制定的政策多么科学，执行的过程多么规范，最终都难逃失败的命运。因为，我们为错误的问题找到的解决方案是解决不了真正需要解决的问题的。

政策问题构建是主观的产物，是“实然”和“应然”之间的鸿沟。“实然”是客观的，是现实，真实、事实。而“应然”是主观的，是理想、目标、目的。构建正确的政策问题，首先需要认清事实，把握客观现实；再者需要确立目标，勾画未来的蓝图。而在确立目标的过程中，价值取向就显现出了其关键的作用。对于公共政策问题的构建，笔者认为，要以公共性作为其基本的价值取向。

长期以来，我国政策问题主要由政府及政府所邀请的专家学者们提出，而与公共政策息息相关的社会大众却常常处于被动接受的地位，这无疑反映了精英决策的现实，也反映了精英决策的局限性根源。由于社会公共问题有着巨大的复杂性，人民对它们的认识和判断受到多方面的影响和制约，所以单靠精英的知识和能力是不足以囊括社会问题的所有关键点的；再者，根据公共选择理论，选民、政治家和政府官员都是出自私利而采取行动的个体[5]，政策问题的构建权局限在政府体系内部的话，容易滋生以权谋私等公权私用问题，使政策定向为集体、个人谋取私利的工具；第三，公共政策的公共性体现在公开、公正、公平三个维度。这三个维度关系到政策的合法性、合理性以及公众对政策的认同度；最后，现代社会，公民的民主要求愈发强烈，精英决策模式导致公民与政府机构之间的距离越来越大，这不利于政府和公民之间建立起信任的关系，偏离了公共性的价值取向。

在《现代社会的公共性理念》[2]一书中，作者对公共性的内涵从不同角度进行了说明，而在公共政策问题构建这一点所要追求的公共性价值取向，我认为应该是作者从公共需要角度出发所阐述的公共性内涵：“在公共需要说看来，公共性在客观上是由于社会对一些问题的解决存在着共同的需要，因而国家或政府为了巩固自身统治的合法性，不得不去解决这些问题，从而显示出公共性特征。”换句话说，公共性起源于公共需要。从这个角度出发，政策问题构建的公共性价值取向应包括以下几层涵义：第一，构建的问题是社会公共问题而非私人问题；第二，构建的问题有关社会诉求和公民需要。从公民参与的角度出发，公共性的价值取向要求公众参与政策问题构建的过程，政策问题的构建要考虑综合各方利益相关者的利益，要以实现公共利益为宗旨，协调好各方利益；第三，要建立起多种政策信息沟通渠道，让公民的要求、建议之水自由地流进政策系统，政策问题构建过程中的问题和进展也能通过这些渠道快速反馈给公民，从而提高政策问题构建的公共性。

二、政策制定过程的价值取向

陈振明在《政策科学》[3]一书中对政策制定的定义是狭义的理解，即把它理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案决策以及合法化过程。简单来说就是以政策问题为中心，搜集信息、运用科学的工具寻求解决方案，最后做出决策，确定最优方案，最终方案合法化为公共政策的过程。

在这一过程中，每一阶段都涉及到价值判断，价值选择的问题，只有在整个政策制定的过程中把握好正确的价值取向，才能制定出合法合理、切实能解决问题，并且得到社会公众认可的公共政策。笔者认为，政策制定过程的价值取向应该是以效率为价值起点，以公平为价值目标；以科学化和民主化为价值路径；宗旨是“以人为本，公共利益为导向”。以人为本是由公共政策的本质决定的，它体现了公共政策的公共精神，规定了公共政策合理性的根本标准。[4]

我国目前仍处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要仍然需要我们保持经济发展的高效率，物质基础的丰富是上层建筑发展的前提条件。改革开放以后，功利主义的思潮风行，我国创造了经济发展的传奇，取得了举世瞩目的成绩，但是在毫无顾忌，一味追逐利益的过程中，社会丢失了传统的价值观，掉进了唯利是图的深渊，把市场机制奉为神祗。这无疑是非常危险的，由于每个人天生所拥有的资源不均等和后天努力程度的不一致，在市场这双看不见的手的操纵下，社会资源源源不断地流入强势群体，这更加剧了社会的两极分化，激化了社会矛盾。这就需要政府通过公共政策来干预市场，维护弱势群体的利益，对资源进行合理再分配，要杜绝强势群体通过对政策主体施加压力或者通过行贿等不正当手段干扰政策的制定。要保证公共政策合法和正义。这就要求公共政策的制定要以效率上的公平为价值取向，要在保证市场功能正常发挥的基础上实现社会公平。

社会公平是社会成员的诉求和理想，按照一般性的理解，从经济学的角度说，就是付出等于回报。而亚当斯的公平理论所提的公平是指，首先当事人对自己的付出和所得的回报与其他人的付出和回报相比，主观感受是公平的；其次，当事人现在的付出和回报之比和他自己以前的付出和回报之比相当，他就会觉得公平。所以说，公平还是一种主观感受。所以要实现社会公平，就要考虑到人的主观感受，否则即使制定的政策是公平的，也会让人们难以接受。

因此，要制定出公民主观感受到公平的政策，必须坚持下面几项原则：（1）政策制定科学化。政策制定首先要明确政策环境，明晰政策问题的现实状况；公共政策要符合客观规律；要建立专门的政策研究机构，逐步采用现代化的决策方法、程序和技术。（2）政策制定民主化。 “公意”指集体的真实利益，等同于共同的良善（公益）；若每个人皆能无私地行事，则公意就是所有人的意志。根据卢梭定义，公意应该是公民们全体一致的决定，但是在一切问题上，求得全体一致显然是一件不可能的事，因此卢梭又表示多数人的决定同样可以构成公意。公意不是个别意志的总和，而是没有相互矛盾的个人利益，是扣除众意相异部分之后所剩下的相同部分。“公意”是政策合法性基础，“公意”赋予政府公权力，要求政府为公共利益服务，尊重“公意”就是尊重大多数人民的意愿。民主化正是反映“公意”的途径。帮助公民树立民主意识、集体决策观念、决策监督等观念，在政策制定过程中，充分落实民主，决策者要培养和保持民主的品质，必须从人民的根本利益出发。（3）以人为本，以公共利益为导向。在政策制定过程中，决策主体的政策价值观和目标的正常价值观之间的关系，对立或统一，矛盾或一致。当两者不相符的时候，政策主体可能做出有损公共利益的决策，这是违背政策目标价值的。所以，要提高政策主体的素质，健全法制规范以约束其行为，并且扩大民主参与基础，改善“一人说了算”的局面。真正实现维护公共利益的目标。

三、政策执行过程的价值取向

政策执行是政策生命过程的关键环节，发挥着其他环节不可替代的作用。整个政策功能的实现依赖于有效的政策执行。政策执行方面，要坚持“以‘法’为基，以‘人’为本”的价值取向。

“法”就是指公共政策本身、法律法规、以及道德约束。政策执行过程中要坚持原则，即必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面的，不折不扣地实现政策目标。这是政策本身的固有属性决定的，因为政策是一种政治行为，这就决定了其具有很强的原则性。只有保证其原则性，才能保证社会各个方面得到持续、稳定、协调、有序地发展，避免混乱出现。但是在政策的具体实施过程中，由于执行者本身素质和道德素养的参差不齐，很可能导致其执行手段不适当，对政策对象造成伤害或者损失，因此以道德的准绳来约束执行者的行为也是必须的。考虑到实际情况的多变，在政策执行过程中，执行者在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，可以采取灵活多样的方式方法，保证政策目标的实现。

“人”是指政策对象，同时也包括政策执行者。以“人”为本要求政策执行要根据不同对象的具体情况制定执行计划，实施执行策略。因为同一项政策，针对不同的群体，由于群体本身的知识水平、社会地位、思想觉悟以及性格气质的不同，对政策执行的积极性和配合度就会有所差异，为了保证政策目标的实现，保证政策精神的贯彻落实，就必须“对症下药”，通过不同的方式方法，最后“殊途同归”。同时，在影响政策执行的因素中，执行人员的影响是至关重要的。以“人”为本还要求根据政策执行对知识和能力的不同要求，配备合适的执行者。如果政策执行人员缺乏必要的知识和能力，不能很好的把握政策精神实质，不能透彻地理解政策，造成政策失真，就会在传达、宣传、执行政策过程时扭曲政策、曲解政策。而政策执行者的价值观对其在理解政策、执行政策过程中又起着引导作用。政策执行过程要对政策进行广泛的宣传和组织学习，培养政策对象“以人为本”的价值观，这里的人还包括“他人”的含义，让政策对象认识到公共政策的执行是有利于公共利益的，减少执行过程中的阻碍。

四、政策评估的价值取向

陈振明《政策科学》一书中对政策评估的意义做了如下阐述：（1）政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径；（2）政策评估是决定政策取向的重要依据，无论是政策的继续、调整还是终结，都必须建立在科学、系统、全面的政策评估基础上；（3）政策评估是合理配置资源的有效手段。通过政策评估，可以对照以往的政策资源分配情况，看其是否合理，总结经验，吸取教训，使政策活动优质高效地进行；（4）政策评估是公共决策科学化、民主化的必由之路。通过评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策奠定了坚实的基础。由此可见，政策评估至关重要，起着承上启下的作用。所以，政策评估的价值取向，决定了政策评估的结果，其影响也是深远而重大的。

笔者认为公共政策评估应该以实现“以人为本”、 “社会稳定”为价值取向。首先，公共政策评估实现以人为本的价值取向是建立服务型政府的动力。因为服务型政府的根本要求是要让人民满意，要满足人民群众在经济、政治、文化等各方面的需求，实现最广大人民的根本利益。确立以人为本的价值取向，有助于实现政策的民主化和科学化，从人民群众的需求出发，切实解决民众期待解决的问题；不能在单一地强调人民的责任、义务和奉献牺牲，而要充分考虑到人民权利、利益和价值的实现与满足。现代社会，随着人民文化素质，政治素养的提高，普通民众对个人权利的保护和行使意识逐渐加强，要适应这些变化，公共政策必须将“人”这一核心要素响亮地提出来，并且贯彻落实。其次，公共政策不能只关注“成本——收益”这一指标，同时也应该重视“收益——风险”之间的关系，以及再分配问题。近年来公共危机事件频繁发生，社会中一些不稳定的因素逐渐暴露，这中间不乏由于公共政策的不公平而引起的纷争。要保持持久健康的发展，就一定要保证提供一个稳定的社会大环境，当然，相对稳定的国际环境也是必须的，所以将“社会稳定”作为公共政策评估的价值取向，我认为是可取的，也是发展的必然要求。

结语

公共政策的价值取向就是在一定价值观支配下的公共政策价值分配的利益倾向与选择，反映了公共政策制定者以及涉及公共政策过程的其他相关者共有的偏好、个人愿望和目标。公共政策的价值取向决定了其目的、特征和属性。在政府转型期间，公平和效率作为传统的核心价值选择，已经不能满足政策制定的需要。科学发展观的提出，弥补了这一过渡转型时期的公共政策价值取向的空缺，以人为本的价值取向逐渐占据有利地位，从政策问题的构建、政策制定到政策评估，都从以人为本的角度出发，重复考虑社会大众的需要和价值诉求。同时也从以人为本的角度出发，明确了“生态文明、和谐社会”的价值取向，其内涵包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处几个方面。从本质上来说，公共政策的价值取向不是多个价值的简单排列组合，而是各种价值之间建立起的网络体系，在不同时期，突显出不同的主要价值取向，关键是要保证公共政策能够良好地处理社会矛盾，能够协调、整合和控制各种社会利益关系，维护公共利益的同时，妥善保护个人、集体的利益。

参考文献：

[1] 严强.公共政策学[M].社会科学文献出版社.2008.6.

[2] 王维国，宋洪云，高艳萍.现代社会的公共性理念[M].知识产权出版社.2008.3.

[3] 陈振明.政策科学[M].中国人民大学出版社.2004.

[4] 王春福.有限理性利益人与公共政策[M].中国社会科学出版社，2008.12.

[5] 孙萍，鲍丽明.论我国公共政策问题构建的价值诉求与回归[J].理论与改革.2010.2.

[6] 罗依平，罗立.政府决策机制变革应当遵循的五大价值取向[J].河北学刊.2011.5.

[7] 刘福敏.科学发展观指导下我国公共政策价值取向的有效整合和贯彻[J].毛泽东思想

研究.2011.7.

[8] 李庆浩，苏建宁.论公共政策评估标准的价值取向——从“以人为本”的角度出发[J].

企业导报.2011.NO.11.

[9] 崔光胜.论公共政策的社会公平价值取向[J].湖北行政学院学报.2010.NO.5.

我国公共政策的价值取向