传统计划经济时期我国治理青年失业的政策

2011年04月07日 01:44
来源：中国青少年研究网 作者：中国青少年研究会调研部

核心提示：“文革”前，由于中国一度面临就业人口的急剧增加，城市面临着难以安置就业的困境。为避免城市出现失业现象，国家采取了将城市青年向农村迁移的政策，作为解决城市显性失业的一种方式。通过鼓励城市知识青年参加边远地区半军事化的农业生产建设兵团或到农村插队落户，1962～1966年已有100多万城市知识青年到农村落户。1968～1975年是中国第一次城市青年失业问题严重时期，其特点主要是以城市青年为主的失业程度加深。1966年“文革”开始后，经济受到极大破坏，工商业处于停滞状态，工厂停止招工，大学停止招生，城市初高中毕业生既不能升学，也无法分配工作，城市失业及相关问题急剧严重起来。于是作为解决失业问题的“逆工业化”措施又一次被启动，从1969年底开始，在中央号召下，全国展开了持续7年之久的城市知识青年“上山下乡”运动，这场运动名义上是出于“反修防修”和“缩小三大差别”的政治目标，实际更直接的是解决失业问题的经济目标。在这一时期共有1600多万城市知识青年通过反城市化的“上山下乡”，到农村去“安家落户”，年均200多万。

该文摘编自徐章辉主编、毕先萍副主编的《青年失业现状与再就业政策评估研究》，由中国百科全书出版社2005年10月出版。

20世纪90年代以来，全球青年失业问题日益严峻，青年失业人数稳步攀升。ILO发布的“2004年全球就业趋势”报告指出，2003年全球青年失业人数达8800万人，比1993年增长26.8%，青年失业率从1993年的11.7%上升到2003年的14.4%，创历史最高，占全球总失业人口的47%，为数众多且日渐增长的青年失业已成为发达国家和发展中国家面临的最头疼的问题之一。

中国是青年人口大国，从6～35岁人口达6.7亿，约占总人口的55%；其中，15～29岁人口3.2亿，约占总人口的26%。如果按照联合国对青年的定义，15～24岁的中国青年人口约有2亿，占总人口的15.5%。因此，一定意义上讲，就业问题是一个青年问题。根据统计，在中国1400万等待就业的城市人口当中，35岁以下的青年人占30%左右；中国每年新增城镇劳动力1000万，其中绝大多数是青年；农村有1.5至2亿富余劳动力需要向非农产业转移，其中大多数也是青年。

然而不幸的是，在计划经济时期，中国不承认存在失业问题，通过政府分配就业指标，表面上实现了完全就业，对于城乡存在的严重的隐性失业问题则被完全掩盖。随着经济体制改革的深入和城乡分割格局被逐步打破，城市下岗工人日益增多，农村大量剩余劳动力向城市转移，实际失业人数攀升。这时，中国政府开始意识到就业是民生之本，也是安国之策，因而逐步治理青年失业。

从总体和长期来看，青年失业是无法避免的，它既是一个经济问题，也是一个社会问题。正因为此，“青年失业”引起了各国政府的高度关注。但是，在不同时期、不同经济体制的国家对失业问题的认识和治理失业的措施却有所不同，因而也就具有了不同的特征，对于中国这样的转型发展中国家尤其如此。

纵观1949年以来中国治理青年失业政策轨迹，大致可以分为这样三个阶段：第一个阶段是传统计划经济时期，从1949建国至1978年改革开放前；第二个阶段是改革开放初期，从1978年改革开放后到1992年提出建立社会主义市场经济体制前；第三个阶段是市场经济体制确立时期，从1992年提出建立社会主义市场经济体制后至今。

建国以后，随着生产资料私有制的社会主义改造迅速完成和大规模工业化建设的开始，中国经济上实行高度集中的“计划经济”，排斥市场机制的作用，政治上以“阶级斗争为纲”。在高度集中的计划经济时期，政府控制了几乎所有的经济和社会资源，一切要服从所谓的“政治”，用“革命的方法”和“运动的形式”搞建设和治理社会。受这种社会结构特征及其导致的社会发展水平所制约，在劳动力资源配置上，中国实行计划配置、统包就业、行政调配、城乡分割的劳动就业制度。

国家对城镇劳动力实行统一计划

第一个五年计划期间逐渐形成了对劳动力的计划管理，通过计划在地区间和部门间分配劳动力，以求得劳动力资源和安置的相对平衡。其中，由国家直接控制的职工增长计划具有很强的法令效力，以计划作为配置劳动力资源的基础性手段。这种管理体制在几次经济调整中不断强化，解决就业问题完全依靠“计划”，就业工作的出发点和落脚点就是“招工指标”。

国家对城镇劳动力统包统配和“固定工”制度

为了适应计划经济体制的需要，从1949年到1978年，在城镇我国逐步形成了招工方面的统包统配制度和用工方面的“固定工”制度。新中国成立之初，为争取财政经济状况的基本好转和政局稳定，对旧社会遗留下来的外国企业和官僚资本企业的职工，对所有旧公教人员及一切公私企业富余职工全部包下来，失业人员也由劳动部门介绍就业。此后，对大中专、技校毕业生实行国家统一分配；对城市复员军人实行归口包干，统一安排为固定职工；不再升学的初、高中毕业生也都包干安置。同时，随着对城市手工业和私营工商业的社会主义改造的完成，形成了单一的全民所有制经济，于是各类人员通过劳动部门安排到全民单位当“固定工”几乎成了唯一的就业渠道。

国家对城镇过剩青年劳动力实行“下乡”政策

建国后，由于多项发展政策失误，导致城镇劳动力猛增，国家不得不通过政治手段，实行城市青年返乡政策。

“文革”前，由于中国一度面临就业人口的急剧增加，城市面临着难以安置就业的困境。为避免城市出现失业现象，国家采取了将城市青年向农村迁移的政策，作为解决城市显性失业的一种方式。通过鼓励城市知识青年参加边远地区半军事化的农业生产建设兵团或到农村插队落户，1962～1966年已有100多万城市知识青年到农村落户。1968～1975年是中国第一次城市青年失业问题严重时期，其特点主要是以城市青年为主的失业程度加深。1966年“文革”开始后，经济受到极大破坏，工商业处于停滞状态，工厂停止招工，大学停止招生，城市初高中毕业生既不能升学，也无法分配工作，城市失业及相关问题急剧严重起来。于是作为解决失业问题的“逆工业化”措施又一次被启动，从1969年底开始，在中央号召下，全国展开了持续7年之久的城市知识青年“上山下乡”运动，这场运动名义上是出于“反修防修”和“缩小三大差别”的政治目标，实际更直接的是解决失业问题的经济目标。在这一时期共有1600多万城市知识青年通过反城市化的“上山下乡”，到农村去“安家落户”，年均200多万。

劳动力城乡分割，农村劳动力被限制流动

新中国成立之初，为优先解决城市就业问题，保证社会稳定，中央政府多次发布文件劝阻农民盲目流入城市，规定各企事业单位招收人员应遵守先城市后农村的原则，未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到农村招收工人。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例规定，“公民由农村前往城市，必须持有城市劳动力录用证明、学校录取证明、或者城市户口登记机关准予迁入证明，并向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”，从而正式确立了城乡隔离的就业制度。

在特定条件下形成的这套就业制度和失业治理政策，一定时期内一定程度上促进了经济建设、扩大了劳动者就业、以及保证了社会安定。但是，其弊端十分明显。运用计划政治手段对中国劳动力统一进行调配，强调了公平却忽略了效率；企业和劳动者作为劳动力市场的主体地位被抹杀，国家成了用人和就业的双重主体，违背了市场经济规律，结果严重影响企业和劳动者的积极性，造成就业岗位不足，“显性”和“隐性”失业严重；加上长期“左”的思想影响，在所有制上片面追求“一大二公”，导致就业渠道单一，就业机制僵化；在农村，个体经济和非农产业的限制发展，加上户籍制度的严格限制，导致了农村就业被限制在农业产业。

传统计划经济时期我国治理青年失业的政策