农药管理执法中存在的问题及对策

摘要介绍了农药管理执法中依据《农药管理条例》《行政处罚法》等开展农药管理实践中存在的问题。如:《条例》中某些条款设置前后不呼应,对一些违法现象无法作出处罚,现有法律法规不能震慑和阻挡违法者继续违法,某些条款已经不适应社会发展状况,农药管理行政成本加大,效率不高,受害者维权难、环境和食品安全受到的威胁日重等。并提出对策,包括:建议修改法规,设置较大的处罚底线,增加违法成本,增设容器回收、食品混置、违法推荐、赔偿裁定和强制赔偿等处罚条款,加强执法队伍建设,杜绝罚款返还、随意执法、选择执法等现象。

关键词农药管理;法律法规;存在问题;对策

我国现在农药管理依据的主要法律法规是国务院1997年5月8日颁布的《中华人民共和国农药管理条例》(下称《条例》),该《条例》对“农药”的定义作了明确的阐述,对农药的登记、生产、经营、使用及其罚则也都作了规定,2001年11月29日又进行了修订。相关法规农业部1999年4月27日出台,并于2002年和2004年2次修订的《农药管理条例实施办法》。但在执法实践中,体会到,农药管理涉及的知识面广、专业性强,而农业部门管理农药所依靠的仅仅是一部《条例》及其《实施办法》,效力不大,威慑性不强,并且存在农药管理处罚条款设置不严、可操作性不强等问题。在此列举,以资相关人士商榷,促进立法完善。

1农药管理执法中存在的问题

1.1有关法律法规不能适应目前社会经济发展现状

一是《农药管理条例》中对农药经营的某些规定已不符合当前实际[1]。《条例》第十八条写明“下列单位可以经营农药:”这一条款的制定是依据《条例》颁布时的国情,而在颁布后的10多年间,我国经济体制发生了巨大变化,这一条款已经不符合社会发展现状。目前,机构改革已经将企事分开,一切经营实体都已经脱离原事业单位,国家财政供给的事业单位已经不能开展经营活动。而供销合作社也早已解散。相反,近年发展起来的农资连锁企业却很多,经营范围则包含了种子、农药和肥料等。《条例》第十九条虽然明确了经营农药要求的几个条件,但是并没有明确由农业部门设置行政许可。因此,相当长一段时间农业部门制定了农药经营资格证(事实上颁发农药经营资格证也多是变通的作法,经营者都是个体工商户),在国家许可法出台后,各地相继取消了这一做法。根据“法无明文禁止的不罚”原则,无法禁止其他单位经营农药。如不允许他人经营农药,则应在条例中明确:禁止《条例》第十八条中规定以外的一切单位和个人经营,并规定擅自经营的法律责任(处罚条款)。否则,条例第十八条的规定毫无意义。二是行政处罚法限额规定与目前社会经济发展水平明显不符。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定:违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。《行政处罚法》颁布于1996年,当时的社会经济发展水平还比较落后,人均收入、工资水平与现在差别都很大,所以那时制定了50元、1 000元这一门槛,时隔10多年之后仍用这一标准,与社会发展水平明显不符,给执法工作带来极大不便,大大增加了执法成本。

1.2《条例》基本条款与罚则条款不呼应,处罚引用条款难

一是对经营擅自修改标签内容的农药行为,罚则中有明确条款,但无对应的基本条款。法律文书要求规范,逻辑性强,讲究证据确凿、违法明晰、处罚有依,但《条例》中对经营扩大登记范围、乱用名称这类擅自修改标签内容的农药的违法行为,处罚条款清晰,但却没有对应的基本条款,当事人违反了哪一条却相当难写。《条例》罚则第四十条第三项:经营标签残缺不清或擅自修改标签内容的农药产品的,给予警告、没收违法所得,可以并处违法所得3倍以下罚款,没有违法所得的,可以并处3万元以下罚款。但在处罚决定中,当事人违反哪一条却无法写清,很明显,当事人违法了,当事人经营的产品是在生产阶段违反登记相关规定,对经营者,条例中《农药经营》这一章第二十条明确了“禁止收购、销售无登记证或农药生产批准文件无质量标准和产品合格证的农药”,未提及“销售擅自修改标签内容的农药产品”,处罚文书中写当事人违反哪一条就不好写。二是对经营者违法推荐使用导致的药害、损失、事故等罚则中没有作出处罚规定《条例》第二十二条第二款“农药经营单位应当向使用农药的单位和个人正确说明农药的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事项”,但在罚则中却没有对应的条款,导致很多违法推荐使用后出现损失的投诉无法处罚。实践中,很多农药使用者是按照农药经营者的推荐购买和使用农药的,包括用什么农药、用多大剂量一般都是由经营者说了算。由于农药经营者文化水平参差不齐,再加上部分经营者唯利是图,导致农药严重超量使用、超范围使用十分普遍,因此产生的纠纷也是层出不穷。而在处理这类投诉案件时,往往难以对经营当事人处以罚款。除非农药本身有问题,而即使农药有问题,因为导致事故的农药价值可能很小,处罚往往也很轻,没有给违法经营者造成威慑,也不便于保护受害方当事人的合法利益。

1.3《行政处罚法》中“其他经济组织”概念不明,对个体工商户处罚难

《行政处罚法》第三十三条规定:违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。但《行政处罚法》并未对“其他组织”作出明确定义。根据行政处罚法,对公民处罚和对法人或者其他组织处罚有明显不同。对公民处罚超过50元就不能适用简易程序,超过20元就不宜当场收缴。目前农药经营者多是家庭经营,营业执照多是个体工商户营业执照。依照《条例》,一般违法者经营数额不大,罚款数额也就在数百元不等,如果以公民个人违法论处,显然程序不能采用简易程序,如果以其他组织论处,则又有不同意见,因为“其他经济组织”这一概念还没有明确定义。因此,只得按照一般程序查处,违法现象难以得到及时纠正,行政执法成本明显加大。实践中,国家工商局在对辽宁局的答复(工商个字[2000]第12号)中认为可以引用《劳动法》第二条第一款规定:“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者,适用本法”。依据这一规定,个体工商户应属“个体经济组织”。对依照《行政处罚法》第三十三条的规定予以当场处罚的个体工商户,应按“其他组织”处罚。但这种做法在农业部门还没有定论,政府的法治机构也不赞同。

1.4相关法律法规中没有涉及的但需要管理的有关问题

一是经营者将农药与食品混置问题[2]。在市场检查中经常发现农药经营者往往同时经营食品或饲料,但二者或三者往往又摆放在一处,有的是仅没有混放却同处一室相邻而置,有的是虽不在一室却二室相通,不同气味互串,甚至也有混放一处的现象。这些明显不符合安全规定的现象,虽然多次警告,但效果不佳。因为执法人员找不到任何处罚的法律依据。二是农药包装容器的处置问题在农村的房前屋后、田间、地头、池塘、沟渠,甚至水井旁,经常看到使用过的农药容器随处乱扔。如此乱相,给人一种极度的不安全感,让人不寒而栗。毕竟农药大多是有毒的物品,农药容器也不可能被使用者清洗得绝对干净,随处拾起一只农药容器总是会闻到刺鼻的气味,给环境安全带来隐患。但是我国法律法规却没有对此作出规定,更没有处罚的条款。

2对策

2.1广泛征求意见,修改《条例》,完善未涉及的内容

《条例》的修改应建立在广泛征求执法者、管理相对人、环保领域、法律界等人士的意见,从加强农药管理对环境保护贡献的角度来看,最好将《条例》上升为“法”。这样可以突破《行政处罚法》对简易程序罚款数额的限制,提高行政执法效率[3]。对不负责任将农药与食品或饲料混置的经营者,应处以较大幅度的罚款,以提高其违法成本,促进其责任意识的增强。很多国家农药容器都实行由生产者负责回收的规定,具体要求可由产品代理经营者负责,对于不按规定回收的可由对其有管辖权的省级农业部门直接处罚生产单位。在法规中须明确违法推荐使用农药的,由管理机关处以高额罚款,对推荐违法使用造成中毒、污染事故等后果的制定出相应更为严厉的罚则。

2.2设定较高的处罚底线,提高违法成本,增强法律威慑力

法律法规应加大对违法经营农药处罚的力度,对违法经营行为应设定较高的处罚底线,提高违法成本,增强法律震慑力。虽然《条例》罚则中对罚款的幅度有较大的自由裁量权,但执法讲究的是既要合法又要公平,在法规没有最低底线的情况下,不能按照自由裁量权的权限去处以高额罚款。因此,法律必须设置较大的处罚底线,便于处罚而又不利于说情,从而促进经营者自觉守法。如《农药管理条例》第七章(罚则)第四十条第三款规定:生产、经营产品包装上未附标签、标签残缺不清或者擅自修改标签内容的农药产品的,给予警告,没收违法所得,可以并处违法所得3 倍以下的罚款;没有违法所得的,可以并处3万元以下的罚款。虽然规定很明确,但现实中往往查得当事人经营的一批农药数量少价值很小,如某人经营出售了10袋擅自修改标签的农药,价值10元,没收违法所得只能是10元,可以并处违法所得3倍罚款也就是30元,共计40元。这让管理者相当困难。对于没有销售也即没有违法所得的经营者无法处罚。如果对有销售行为的经营者罚款40元,而对没有违法所得的经营者罚款1 000元,显然有悖公平。《农药管理条例》出台12年了,已经不符合现在的社会、经济状况,现在全社会高度重视安全、环保,对于有损环境的一些滥用农药现象应从严打击。建议通过提案修改《农药管理条例》,将罚则条款中的规定修改并确立这样的条款:凡经营劣质、假冒农药产品、或擅自修改标签扩大使用范围的农药产品的,一经查见,没收违法所得,并处以2 000元以上罚款;违法所得高于2 000元的,罚款不得低于1倍违法所得。对于擅自修改标签的罚款不超过违法所得的3倍,违法所得3倍在2 000元以下的,罚款不得低于2 000元。对于假冒的农药罚款不得超过违法所得的10倍,违法所得10倍低于2 000元的,罚款不得低于2 000元。

2.3赋予管理部门赔偿裁定权,增设惩罚性处罚条款,加强执法队伍建设,杜绝罚款返还现象

因误导使用导致使用者损失的,是否可先设定赋予管理部门裁定赔偿数额的权力,并设定在当事人不履行的情况下强制执行的权力,以减轻受害当事人的维权成本[4]。或者设定惩罚性处罚,并将使用者损失纳入罚款,执行后拨付给受损失的使用者。目前执法队伍普遍存在人员不足、硬件设施配备不足等现象,缺乏强有力的执法队伍、必要的统一着装、摄像设备,当事人不配合不签字就难以处罚到位,而在当前的法律体系下强制执行难度大、成本也大,不利于行政案件的执行。我国行政执法普遍存在罚款返还现象,其原因主要是财政预算不足。要杜绝选择执法、随意执法、为利益执法现象,必须彻底改变罚款返还这一各个地方制定的政策,加大执法经费预算,确保依法行政,杜绝不作为、乱作为现象。

3参考文献

[1] 李光英.探析农药执法实践中的若干问题[J].农药科学与管理,2009,30(12):7-11.

[2] 孔繁琴.浅谈农药安全使用中存在的问题及预防对策[J].农药研究与应用,2009(3):44-45.

[3] 赵郁强,于改莲.谈如何在农药执法中正确应用相关法规[J].河北农业,2005(12):30-32.

[4] 赵郁强,于改莲.农药执法中有关法规适用问题[J].农药科学与管理,2005,26(11):41-42,12.

农药管理执法中存在的问题及对策