第60期

2011 10 30

江都市保障性住房供给与融资情况分析

作为人类“衣食住行”四大基本需要之一，住房是老百姓的安身之所、立命之本，住房问题直接关系到广大人民的切身利益，是维持社会稳定与和谐发展的关键。上世纪 90 年代以前，我国一直实行福利性分房体制，住房建设及供应由国家统一制定计划， 单位根据实际情况进行分配，住房的市场化需求被长期压抑。改革开放以后，伴随着经济体制的转型，城镇住房改革也正式拉开大幕，国务院 1998年23号文件的出台结束了福利性分房制度，开启了住房商品化以及保障性住房建设的新篇章。此后我国的城镇住房建设取得了巨大的成就，然而长期被福利分房制度所压抑的市场需求的爆发，造成了严重的供需不平衡，最终导致了近年来房地产市场的持续升温。时至今日，增长过快的房价已经超出了许多中低收入者的承受范围，住房问题已经不再是简单的经济问题，而是一项重大的社会问题。因此，在当前全面构建社会主义和谐社会的背景下，研究如何通过住房保障政策谋求解决群众住房问题已成为社会各界普遍关注的重要课题。

一、保障性住房的基本概念

保障性住房是与商品性住房相对应的一种概念，指的是政府为中低收入住房困难家庭提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金的住房。目前我国的保障性住房大致可以分为以下五种：

廉租房：廉租房以政府核定的低租金租赁给城市最低收入家庭，只租不售，其所有者为国家，低收入家庭没有产权。

经济适用房：经济适用房以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。经适房在取得完全产权前，只能用于自住，不得出售、出租、闲置、出借。

　　限价房：限价房为限地价、限房价的普通商品住房，它是按照政府和开发商的约定价位出售给中等收入家庭的中低价位、中小套型住房。

　　公共租赁房：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

棚户区：虽然棚户区不属于保障房，但棚户区改造却是组成保障房建设的重要部分。棚户区分为城市棚户区、国有工矿（煤矿）棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房四类，其中城市棚户区约占65%。

二、我市保障性住房现状

（一）保障性住房建设稳步增长

江都市作为省内率先落实保障性住房政策的地区之一，早在2002 年就开始陆续建立廉租房制度，逐年扩大保障性住房建设规模。近年来我市加大了保障性住房的建设力度，在2006—2010年全市保障性住房建设规模51万平方米,新开工建设经济适用住房1723套，公共租赁住房720套（间），新增廉租住房房源250套，发放租赁住房补贴139户，城市危旧房改造1200户。五年间，已解决6000多户低保、低收入家庭住房困难。在新的“十二五”规划中提出，2011-2015年期间，保障性住房建设用地总规模75.98万平方米，保障性住房建设投资总额23.23亿元。新开工建设经济适用住房2000套，公共租赁住房1650套（间），新增廉租住房房源250套，发放租赁住房补贴500户，城市危旧房改造3000户。基本解决5750户中等偏下收入家庭和1650户新就业人员、外来务工人员的住房困难。

（二）保障性住房覆盖面不断扩大

由于上一个住房保障三年计划的提前完成，2010年起江苏省开始逐步扩大保障范围，将廉租住房实物配租保障对象从低保住房困难家庭扩大到低收入无房家庭，将经济适用住房保障对象从低收入住房困难家庭逐步扩大到中低收入住房困难家庭。在第二轮住房保障三年行动计划中，经济适用房的保障对象将由过去的收入最低的 20%群体增加一倍至 40%。我市出台新政，主要是将现行人均收入730元以下家庭可以申请保障房的准入标准降至人均收入 900元以下。

（三）保障性住房建设存在着巨大的资金缺口

　　要实现2011年1680套的保障性住房建设目标，所需要的投资在3.23亿元左右。公共财政预算拟安排补助资金2434万元，其余92%的资金需要通过各种途径配套解决。如果配套的资金跟不上，将成为制约保障房建设的关键问题。

（四）公共租赁住房的资金压力最大

　　1.公共租赁房将成保障房的发展重点：

　　我国的保障性住房政策已悄然转向。2010年，由政府提供的公共租赁住房，由于租金低于市场平均水平，而且可以稳定长期租住，一经推出，就受到广大中低收入家庭和新就业人员的欢迎。

　　2011年起，从中央到地方，公租房建设逐渐成为保障性住房建设的主力。2011年1月26日发布的“新国八条”，提出“要努力增加公共租赁住房供应”。2011年3月14日，十一届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确，重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。

　　2.相对于销售类的保障性住房，公共租赁住房面临着更为严重的资金困境。

与经济适用住房、两限房、棚户区改造房等以出售为主的保障性住房相比，虽然都具有福利性的特点，但是由于后者可以通过销售较快的回收投入资金，此类项目在融资过程中较易获得社会资金的支持，整体而言资金压力较小。公共租赁住房则不同，一次性投入大、资金占用周期长、投资回报率低的特点，使其对追求短期利润最大化的社会资金缺乏吸引力，更多的需要地方政府直接的资金投入。大规模公共租赁住房建设，对地方政府的资金筹措能力形成了考验。

三、我市保障房建设主要存在的问题

1、保障性住房融资途径少，资金压力大

保障性住房实行政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润。由于缺乏吸引社会力量参与的激励机制，保障性住房建设资金来源渠道单一，形成过度依赖政府投入的局面。按照中央要求，地方政府今后必须对保障性住房用地供应做到“应保尽保”，这就意味着地方政府需要为保障性住房建设无偿或以非常低的价格提供土地。因此，当前地方政府加大保障房建设力度就面临两难选择：一方面保障房建设是今年政治上必须完成的硬任务；另一方面保障房建设既需要投入大量资金，又将挤占商品房用地，导致土地出让收入下降，使本已紧张的地方财政更加捉襟见肘。在宏观经济调控与信贷规模控制的背景下，银行信贷指标有限，保障房建设资金压力凸显。

2、保障性住房建设能力与社会需求之间还存在较大差距

截至2010年底，我市保障房实际供应6000多户，但是若以城镇中低收入人口占总人口40%的比例估算，到2010年底我市城镇中低收入家庭约为3.92万户，保障性住房实际供给远不能满足社会需求。各地保障性住房建设仍以政府投入为主，但由于我国目前的经济、社会发展水平还比较低，与多年累计而成的实际需求相比，地方政府的保障能力还很有限。如原建设部通报的至今还没有建立廉租住房制度的城镇，绝大多数是贫困地区。这些地区面临着诸多需要解决的问题，地方财政处于小马拉大车的局面，特别是西部一些贫困地区，主要靠国家的转移支付维持日常运转，对于需要大量资金投入的保障性住房建设方面，政府的财力显得不足。

3、保障性住房建设的“贫民区”以及城郊化带来的问题

在现代社会，房子在某种程度上已经成了穷人和富人之间的空间隔离。商品房的高房价使低收入者被迫迁往城市郊区、城乡接合部，从而形成了中低收入者的聚集地——“贫民区”。而目前的经济适用房和廉租房建设出于成本考虑，忽略了当前消费者对周围环境的重视和社会的影响，大多集中在较偏僻的郊区，交通、教育、医疗等配套基础设施建设不足，造成住户的生活不便。

四、几点建议

综上所述，目前我市保障房建设主要存在供给不足、配套设施建设缺乏等都指向一个方面——资金。融资困难是目前全市乃至全国保障房建设领域所要面对的最主要的问题。如何破解这一困局，借鉴国外保障性住房融资机制的经验很有必要。

（一）国外保障性住房融资机制

目前国内外比较成熟的融资模式主要有以下四种：

1、政府财政拨款

财政拨款包括中央和地方两级财政拨款。即在财政预算中，确定一定比例份额用于建设保障性住房和租金补贴。虽然融资模式出现多样化趋势，但财政拨款已成为保障性住房的常态固定资金来源，也成为政府调控保障性住房建设规模的重要手段。例如新加坡政府就为其建设发展局（专门负责组屋，即保障性住房的建设和租售的部门）提供超过20年的长期贷款；而且政府每年都从财政预算中给建设发展局安排一笔补贴。英国政府扶持非赢利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在政府财政支出的5%左右。

2、地方政府发行债券

地方政府在提供地方公共产品，尤其是准公共产品时一般主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。在美国、日本、法国、德国、英国等大多数西方国家，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。例如，美国的住宅债券，地方政府发行这种债券是为了筹集资金建造低租住房。其还本付息不仅有地方政府房产部门收取的租金做保证，而且还有联邦政府房产部门作后盾，所以资信等级较高。日本的地方债的一个主要用途就是用于地方道路建设和地区开发、公营住宅建设、购置公共用地及其他公用事业。

3、房地产信托基金（REITS）

房地产信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。例如，目前美国大约有300 个REITs在运作之中，管理的资产总值超过3000亿美元，而且其中有近三分之二在全国性的证券交易所上市交易。2005年香港领汇REITs在港交所上市发行，为香港特区政府回笼资金200亿港元，有效缓解了房委会公屋建设资金不足的难题。

4、政府担保专项基金

政府部分出资，以政府信用作担保，建立专项基金。主要用于提供住房建设融资担保、为购买中小型住宅提供资金支持。例如，荷兰政府于1984年建立社会住房担保基金(wsw)，主要是向住房协会提供住房建设融资担保，以便提高住房协会信用，降低融资成本。基金由中央政府和住房协会共同出资组成，按股份公司方式运作，但政府对其公司章程有最终决策权，当担保基金无力偿还担保债务时，由政府承担基金履行债务责任。韩国政府从1981年7月开始通过国民住宅债券（国债）、住宅预约储蓄、政府财政、国债管理基金预收金、住宅彩票、国外贷款、利息等，设置国民住宅基金，为建设和购买中小型住宅提供支援。

（二）经验借鉴及政策建议

1、明确市政府在保障性住房融资机制中的主导地位

保障性住房作为一种地方公共产品，应主要有政府直接生产和间接生产两种提供模式。无论是上述哪一种提供模式，在融资机制中，地方政府都应发挥至关重要的作用。地方政府不仅要以财政拨款、发行债券、设立政府担保基金等方式直接提供资金，还要进行制度设计；为多元化主体提供产权界定等制度激励；对可能出现的垄断等负外部性问题进行规制；加强对多元化主体从事公共经济活动的制度约束等。因此，明确市政府在保障性住房融资机制中的主导地位，是融资机制得以完善并能有效实施的关键。同时，借鉴很多国家的经验做法，政府可采取多种方式，设立独立的机构进行具体运作，涉及保障性住房融资、建设或购买房源、享受人群审核、后期运营管理整个运营过程。从资金管理运营看，在政府信用的保障下，这种方式可以提高运营机构的融资能力，增强融资模式的灵活性，降低融资的交易成本，有效地盘活已有购建资金，节约运营管理的管理成本。

2、优化调整财政预算中保障性住房项目支出结构

中央和地方两级财政拨款，应该是保障性住房融资的首要渠道，确保年度财政预算中保障性住房项目支出的比例，合理安排保障性住房项目的支出结构是政府调控保障性住房规模的首要抓手。主要发达市场经济国家保障性住房及相关项目高达10%左右。随着我市保障性住房融资渠道的多样化，项目支出结构会随之优化调整，除了常规的建设支出、租金补贴外还会增加运营支出、承租支出等多个项目。因此，适度增加财政预算中保障性住房项目支出比例，适时调整项目支出结构，将成为我市保障性住房大规模开发建设的保障。

3、引入房地产投资信托基金

地方政府可以对参与廉租房建设和经营的房地产投资信托基金给予财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高基金和投资者的收益水平，从而鼓励房地产投资信托基金投资建造或购买廉租房，再以低租金出租给低收入家庭。

4、按揭贷款

　　仿照个人住房按揭贷款的模式运作，按揭的主体由个人转换为公共租赁房所有公司。其中，开发贷款由开发企业向商业银行申请，按揭贷款由公共租赁房所有公司以房产做抵押向银行贷款，贷款期限为10年以上，以公共租赁房建成投入使用后的租售收入（含车库）、配套商业设施出售收入和财政兜底等作为主要还款来源。

5、将廉租房项目证券化

通过发行证券筹集建设或收购廉租房项目的资金， 在证券存续期内用廉租房的租金收益以及政府部分财政资金进行偿还，这种方式有利于在政府当前资金短缺时保证廉租房建设的顺利进行，有利于政府将短期内的大量资金负担转化为长期的小额的负担。

6、公积金闲置资金支持廉租房建设

公积金的缴存量是一笔可观的数字，但根据国家规定，为了防止资金被挪用，公积金的结余资金使用被严格限制，仅可以按规定购买国债，不得用于其他投资，造成大量公积金资金闲置。在闲置公积金中取出一部分用来收购廉租房，将使廉租房的资金紧张状况得到极大缓解，同时可以提高资金使用效率。其他渠道包括直管公房售房款中提取一定比例;将廉租住房纳入社会保障体系,从社会福利奖券的筹集中适当提取部分专项用于廉租住房。从目前情况看,由政府财政、保障对象所在单位分别提供一部分资金,并按商品房、经济适用房一定比例提取“廉租房住房基金”是较为理想的选择。

（综调队：赵钊）

江都市保障性住房供给与融资情况分析(1)