兵团特殊行政管理体制研究
发布时间：2016-08-08
一、兵团特殊管理体制的由来及发展（一）兵团特殊管理体制的由来及必要性 1.新疆的基本情况
（1）中央对新疆的管理。新疆，古代大多时候称之为西域，中央王朝最早在公元前138年就开始了与这一地区的沟通和联系。到公元前60年，西汉王朝设立西域都护府，开始了对新疆地区的经营和管辖，西域由此纳入到中央王朝版图内。此后无论内地中央王朝的不断更迭和政权的动荡，西域地区始终与内地紧密联系在一起。18世纪满清政府统一新疆后，设立伊犁将军府，在新疆实行以伊犁将军为首的军事统治，于中法战争后考虑到边疆稳定在新疆建立行省。
辛亥革命后，以袁大化为首的新疆地方官员承认中华民国，形式上统一于民国政府。到1949年和平解放前以前，主政新疆的杨增新等人实行独裁的军阀统治，使新疆处于与内地相隔绝的状态。1949年新疆和平解放后，中央人民政府接管新疆，并于1954年建立生产建设兵团、1955年建立新疆维吾尔自治区，加强了对新疆的管理，从此开始了新疆全面融入中国社会的步伐。
（2）新疆稳定问题的根源。首先是思想文化的根源。这个根源主要是从20世纪初开始传入新疆的泛伊斯兰主义和泛突厥主义。部分民族分裂势力在这两个思潮的影响发起了臭名昭著的“东突厥斯坦独立运动”，而且建立了一套思想体系和政治纲领并广为传播。1933年，内地正处于日本侵略、国共内战期间，分裂势力乘机在成立了“东突厥斯坦伊斯兰共和国”。虽然很快就被覆灭，但却为“东突厥斯坦独立运动”起了开端，第一次公开打出了分裂的旗号。抗日战争时期，东突独立运动几个主要发起参与者从各国潜回国内，通过出版各类书刊宣扬泛突厥主义和泛伊斯兰主义。后来- 1 -
国民政府还错误的把他们安排在新疆省联合政府中任职。尤其是《东突厥斯坦史》一书，主要思想是宣扬新疆独立，在此期间有较大的影响力，成为三股势力的精神来源。
上世纪末期是新疆“东突独”分裂势力迅速发展、活动猖獗的时期。1992年，境外分裂势力在反华势力的支持下在土耳其召开了所谓“东突厥斯坦民族代表大会”，将各分裂组织进行了统一，增强了分裂活动的实力。1993年，分裂势力又举行了“东突厥斯坦”国际会议，宣布建立流亡政府，发表了独立宣言。同时境外“东突独”势力不断派遣骨干入境，宣传分裂思想，联络和发展分裂分子，加强境内“东突独”势力的扶持和领导。并在西方国家的支持下召开各类国际研讨会、参加各种国际会议、发表公开信；以探亲旅游为名到新疆煽动群众，蛊惑人心，宣传分裂思想；用金钱收买少数民族中的知识分子、干部和宗教人士，借此扩大发展分裂势力。到目前，维吾尔族群体中分裂思想已全面渗透，在社会上广为流传。[3]
其次是经济社会根源。由于历史、自然、区位和社会等各方面的原因，新疆维吾尔族群体聚居的喀什、和田等地区经济发展水平总体还较低，自我发展能力还比较弱，工业化发展十分滞后，经济基础薄弱、结构不合理、缺乏支柱性产业等，提供的就业机会较少，农村人均纯收入仅仅有五六千元。伊斯兰教义鼓励生育特殊计划生育政策，同时在南疆维吾尔族群体聚居的地方县乡人民政府干部素质低、对村民自治组织管理的弱化导致计划生育政策贯彻落实不力，造成了南疆区域维吾尔族群体的人口爆炸，尤其是三十五岁以下青年数量巨大。南疆农村人口所占比重很高，农村富余劳动力规模较较大，由于文化素质整体不高，就业技能低下、市场意识淡薄、语言能力限制，在劳务市场的激烈竞争中没有优势，向二三产业转移的规模没有带动当地的发展。[4]维吾尔族群体在校大学生人数在不断增加，而就业率逐渐走低，大批大学毕业生在家待业。同时也存在维吾尔族与汉族在经济发展和经济收入等方面的差距，事实存在的- 2 -
民族歧视，加剧了一些人的挫折感，使得他们看不到前途。所以这些年新疆人口快速增长，大大超过了新疆经济的发展，国家对新疆发展所做出的努力被人口过快发展抵销，失业率高涨和生活水平与内地差距拉大，造成整个群体尤其是年轻群体对国家和社会产生不满和怨恨。
另外南疆地区基层党组的涣散，县、乡、村治理能力低下，社会管控力度不够，宗教无序发展，南疆维吾尔族群体居住区相对封闭等问题，也是造成新疆稳定问题的重要原因。
（3）新疆稳定发展面临的形势。总体上看，国际形势在相当长的时间里能够维持缓和与稳定态势，大国关系继续以合作为主调并保持相对稳定。当前世界反恐形势日益紧张，世界经济走势不明朗，大国利益关系日趋复杂化、激烈化。国际格局的发展，仍然是美、欧、中、俄之间的竞争与妥协，尤其是中美之间的竞争和较量。而这种较量的实质，是维护本国持续不断的经济发展，增加本国国民福祉，确保社会的和谐稳定和国家安全；其外在表现即争取世界的主导权和话语权，能源和市场的争夺；主要手段不再是战争，而是货币、金融、文化渗透、武力威慑等方式。 基于这种竞争，我国提出了建设“丝绸之路经济带”的设想，立足于政治沟通、道路联通、贸易联通、货币流通、民心相通建设全球性贸易体系。这一计划的实施，将深刻影响欧亚大陆乃至世界地缘格局，具有划时代的意义，同时也对新疆的稳定与发展提出了挑战。首先，新疆作为丝绸之路经济带的必经之路，分北、中、南三道和中亚、西亚、南亚以及欧洲连接起来，是重要的枢纽，也是我国对西开放的大通道。同时新疆远离祖国内地，地理上与相邻的中亚相近，与中亚、西亚广大伊斯兰国家民族相亲、文化相通、宗教相同、语言相近，地理上与之共同形成伊斯兰世界。丝绸之路经济带的建设，客观上加强了上述地区经济、文化的联系，有利于各国民众的交流。- 3 -
这对新疆的稳定和社会的管控提出了新的要求。其次，对美国而言欧亚大陆是最重要的地缘政治目标。这就注定了针对我国的丝绸之路经济带构想，美国势必增加在中亚的存在和加强战略经营。众所周知，美国惯用文化渗透、培植亲美势力等方式搅乱政局从中获取主导地位等战略利益的做法。这对中亚未来的局势存在不利影响，直接间接的影响着新疆的稳定和安全。
2.兵团的建立和历史发展
（1）兵团的建立及布局。新疆和平解放后，着眼于各级党组织和人民政府的建立、社会秩序的安定等战略目标，将解放军第一兵团下属第二军、第六军两军，以及原国民党新疆驻军起义部队逐步部署在了塔克拉玛干沙漠周缘和准格尔戈壁周缘。这些部队除担任边防警卫和城市卫戍等职责外，还展开了轰轰烈烈的大生产运动。到1954年，中央决定正式成立新疆军区生产建设兵团。将第二、第六军主力分布在南疆塔克拉玛干大沙漠四周的绿洲地带，和北疆准格尔戈壁周边地区的各个重要交通枢纽和战略要地。一师大部驻阿克苏；二师主力一部驻巴州的焉耆县，掌控了天山南北道路的重要节点，同时占据了南疆交通线的关键位置；四师主力驻伊犁，把控向西方向的重要通道；五师大部驻新疆东大门哈密，确保新疆与内地联系的畅通；六师驻五家渠，负责保卫一些重要的党政机关；七师、八师沿天山北坡一带驻扎，确保乌鲁木齐到最西边伊犁的交通顺畅。通过占据重要节点和沿线，把整个新疆条块化的分割开来，让敌对势力无论从哪个方向都会遇到一道道阻击。
19世纪60年底伊犁发生伊塔事件后，兵团根据需要又在长两千多千米、纵深十至三十千米的边境线上建设了58个边境团场，从根本上改善了当时与前苏联接壤部分国土边防力量薄弱的局势，捍卫了我国的领土安全。
（2）兵团的历史发展。从1954年开始组建到1966年文革前，在职职工总数超- 4 -
过80万人，全部人口近150万，建立起具有一定规模的农牧团场158个，各类工矿企业到112个，耕地面积达80多万公顷，工农业总产值占自治区的三分之一。1966年到1976年，兵团的各项事业由于文化大革命运动而受到了严重影响，最终到了无法维持下去的局面，被改组为自治区农垦总局。
随后在1981年12月，经认真考虑、反复酝酿，中央又重新给予了兵团新的生命，并冠名“新疆生产建设兵团”，作为一个特殊组织划归农业部领导，而不是像之前属于军区单位。
1990年，国务院正式决定兵团的国民经济和社会发展计划按行业纳入国务院有关部门计划，实行单列。1997年再次重申兵团是中央直属单位。1998年全国人大常委会通过了《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》，健全了兵团的司法机构。到了2014年兵团走过了一甲子的时候，国务院新闻办发布《新疆生产建设兵团的历史与发展》，详细介绍了兵团的基本情况，充分肯定了兵团的历史功绩和职责作用。
（3）现实情况及取得的成绩。解放初期的新疆，经济发展十分落后，粮食短缺严重，没有任何工业。兵团建立后即新修水利设施、开垦荒地、修路建桥，建设了一大批现代化的农场，当年即基本解决了新疆粮食短缺的问题。在王震的号召下，广大军垦战士们节衣缩食，用不到三年时间就建设了一批工业项目，例如钢铁厂、汽车厂、发电厂、棉纺厂等，为新疆建立了现代工业的基础。建成后，又无私的把规模较大的一部分企业无偿移交给地方，为新疆日后的经济社会发展夯实了基础。
兵团各师、团场的农业技术人员常年为周边县乡的农民进行种植、养殖、农机操作等技术指导，向他们介绍和教授各种现代技术。拿出巨额专项资金帮助周围县市进- 5 -
行农田规划建设、兴办农田水利设施。近年来还帮助地方建设“双语”幼儿园和“双语”学校，培训基层少数民族干部2000多名。
1981年兵团恢复后，随着不断的发展，已经成为新疆经济的重要组成部分，维护社会局势稳定的突出力量。近百万民兵力量分布于天山南北各个团场城镇、交通沿线和战略咽喉。在应对突发恐怖事件中，兵团民兵与军队、警察、群众共同打击暴恐犯罪，担负起执勤巡逻任务，发挥了举足轻重的突出作用。
3.新形势下兵团存在发展的必要性
（1）经济建设方面。目前兵团已形成了装备机械化、生产标准化、经营规模化、技术先进的现代化农业体系；形成了以食品、钢铁、建材、化工、电解铝、轻工、纺织、制革煤炭、电力、机械制造等门类的工业体系。截止到2015年底，兵团的生产总值占全疆的20.6%，播种面积占全疆23%，建筑业以及粮食、棉花等主要农产品，布、成品糖、水泥等工业产品、进出口总额等均占全疆生产总产量的三成以上（数据来源：新疆2015年国民经济和社会发展统计公报、兵团2015年国民经济和社会发展统计公报）。2013年、2014年两年，兵团生产总值分别增长18%、16%，全疆增长11%、10%，兵团的增长速度远高于全疆。因此随着兵团的快速发展，兵团经济总量在新疆所占比重还将稳步提升，成为新疆经济发展不可或缺的重要组成部分和主要增长点，在新疆的经济社会发展中起到举足轻重的作用。
（2）国防和维稳建设方面。目前，兵团常年参加军事训练的民兵规模巨大，有一只装备精良的武警部队，分布于全疆各地和边境线的176个团场。这些都是不可或缺的维护社会稳定、固守边疆的力量。是能够全力贯彻执行中央决策，又能确保对 