中国环境经济政策的回顾与展望(上)

中国环境经济政策的回顾与展望(上)

（作者:___________单位: ___________邮编: ___________）

一、中国环境经济政策演变及存在的主要问题

　　2005年，中国环境可持续指数(ESI)在146个国家中位居第133位。这一数据说明我国在环境的可持续性发展和管理方面相当薄弱。从现实情况来看，目前我国在水资源利用、空气污染、酸雨和温室气体排放以及资源和废弃物管理、环境治理等方面都存在很多突出的问题。

　　环境经济政策体系是根据价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段来调节或影响经济主体的市场行为，从而实现经济社会发展与自然、生态环境的协调发展。在本项研究中，对环境经济政策的分析主要包括环境财政(投入)政策、环境收费与价格政策、税收政策、金融(信贷、保险)政策等(各项环境经济政策在我国具体实施情况详见表1)。环境经济政策具有经济激励约束、筹集资金、协调经济利益关系等功能。在市场经济体制下，环境经济政策是实施可持续发展战略的关键。

　　(一)财政政策。

　　环境问题本质上是一个资源和经济问题。环境是人类生存和发展的共同基础，环境作为一种经济资源，是经济学意义上典型的“共有资源”。共有资源具有明显的“无排他性”和“非竞争性”特征。“无排他性”是指不可能排除那些不掏钱的人享受某种物品或服务的好处，即“搭便车”，从而导致共有资源往往被过度使用。“非竞争性”是指某一消费者对该物品的消费并不影响该物品另一消费者的消费状况，即该物品提供给额外一个消费者的边际成本为零。

　　环境保护与治理在很大程度上属于公共物品范畴，具有很强的“外部性”特征。环境保护与治理单纯依靠市场机制往往难以进行，需要政府制定法规强制社会和企业施行，利用经济手段引导经济主体减少环境污染，实施污染治理。

　　财政投入是十分重要的宏观经济调控政策手段，也是环境经济政策的重要组成部分。具体而言，环境财政政策包括：政府对环境保护的直接投资、财政补贴、政府“绿色”采购制度、环境性因素的财政转移支付等。

　　1.预算支出政策。政府对环境保护的直接投资主要是环境污染治理投入。“十五”期间，财政部门按照“统筹兼顾、量入为出、确保重点”的方针和“分清政府和企业职责，分清中央和地方事权”的原则，不断加大对环境保护的资金投入力度。2001—2005年，中央财政对环境保护累计投入1100多亿元。

　　(1)逐年增加环保事业费，切实保障环保部门履行职能。“十五”期间，中央财政通过部门预算累计安排环保事业费10.6亿元，年均增长25.3%。除保障国家环保总局行政和事业单位基本支出外，还重点支持国家环保总局开展环境监测、环保执法、环境标准制(修)订、环境与核应急处置系统建设、全国生物物种资源联合执法检查和调查等专项工作。

　　(2)不断增加中央环保专项资金投入，充分发挥中央财政资金的引导和示范作用。“十五”期间，中央财政除继续安排国家级自然保护区能力建设补助专项资金外，还新设立了中西部地区环境监察执法能力建设、集约化畜禽养殖污染防治以及排污费补助等专项资金。资金总额从2001年的0.3亿元增加到2005年的9.3亿元，累计安排专项支出14.5亿元，不仅有力地保障了专项工作的顺利实施，也带

本国会颁布《绿色采购法》，规定政府机关可以采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为绿色产品的参考依据。我国在过去相当长的时间里，并没有政府采购节能与环保产品的法律与政策规定。

　　2003年1月1日起实施的《中华人民共和国政府采购法》第九条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。但是我国至今却尚未颁布《政府采购法》实施细则，相关的配套制度和管理办法也制定得较少，且缺乏统一标准。政府采购对环境保护的促进作用不显著。

　　2004年底财政部与国家发改委的《节能产品政府采购实施意见》，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。这一政策从2005年1月1日起正式实施。同时，一些地方政府出台了一些环保采购标准，例如青岛市财政局和市环保局2005年12月27日发布了第一批《绿色采购环保产品政府采购清单》，从有关职能部门认定的环保产品中筛选确定了该市第一批政府绿色采购环保产品清单。

　　3.财政转移支付政策。转移支付制度在生态补偿建设中具有重要的作用。我国目前大部分地区都存在着生态环境问题，比较而言，中西部地区尤为突出。自1998年起，中央政府不断加大对欠发达的中西部地区的财政援助，着力建立长效机制，把生态建设与农村基础设施建设、产业开发结合起来，实施退耕还林、还草政策，调整农业结构、增加农牧民收入。1997年东、中、西部地区人均财政支付比例关系为100：54：57，2002年这一比例缩小为100：56：67。通过转移支付，西部地区的财力大大增强，增强了地方环保事业投入的能力。

　　4.设立环境整治与保护补助的专项资金。近年来，中央政府增加了环境整治与保护的专项资金，省级财政也设立了相应的生态环境建设与保护有关的专项资金。以浙江省为例，2000～2003年省级财政安排总数为17亿元的专项资金，涉及与生态建设有关的有“生态农业与新农村建设”、“生态公益林建设”、“万里清水河道建设”、“生态环境治理”、“生态城镇建设”、“下山脱贫与帮扶致富”、“碧海建设”、“绿色文化建设”、“科技支持与管理决策建设”等9大工程的23个类目，大大改善了浙江省的生态环境状况。

　　5.推行生态效益补偿资金的试点工作。2001年，财政部与有关部门就森林生态效益补偿资金的补助范围和标准、资金拨付方式、中央与地方的责任等问题，进行了多次调研，并于11月启动了试点工作。这项试点覆盖了全国11个省685个县，共2亿亩林地，24个国家级自然保护区，拨付了森林生态效益补助资金10亿元。2002年，中央财政继续安排10亿元，支持11个试点省区加强对重点防护林与特种用途林的管理和保护。

　　6.财政补贴(贴息)政策。许多发达国家在发展循环经济过程中，通过财政补贴对相关企业予以支持。美国国家环保局从1978年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，根据不同的情况，补贴量为10%～90%；德国对于兴建环保设施也给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的一个百分点，对建造节能设施所耗费用，按其费用的25%给予补贴；日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补贴；仅在1984年，法国对清洁工艺投资约为5亿法郎，其后，提供的补贴数额逐年增加。

　　我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。可以考虑给开展循环经济的企业以照顾，例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。目前应用广泛的补贴主要有对治污项目的补贴、对生态建设项目的补贴、对清洁生产项目的补贴、对环境科研的补贴、对生产环境友好型产品的补贴等。

　　中国近年来生态环境保护的财政支出一定程度上还只是“问题”导向的应急投资。从总体上看，国家环境财政政策缺少连续性，效率不高，无法保障公共利益。

　　(二)环境税收政策。

　　1.我国环境税收政策沿革及现状。我国目前没有开征专门以环保为目的的税种，但在税制中采取了不少鼓励环保的税收措施，有些税种的开征也对环保具有直接的或间接的意义。与环保有关的税种体现在两方面：一是对开采和使用自然资源(包括土地)的单位和个人征收的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税，它们对保护资源和环境有着直接的意义；二是有些税种，如消费税、车船使用税、城市维护建设税等，虽不直接或并不完全针对环境保护，但对促进环境保护也具有积极的作用。

　　有利于环保的各种税收措施主要反映在增值税、企业所得税中。此外，消费税和一些地方性税种中都有所体现。

　　(1)增值税。涉及环保的增值税措施主要体现在与环保有关的诸多优惠政策之中，大体可以分为以下几类：

　　一是鼓励资源综合利用产品的优惠措施，主要有：①对企业利用废液(渣)生产的黄金、白银，免征增值税(财税字[1995]44号、财税[1996]120号)。②对企业生产的原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)的建材产品(包括商品混凝土)，免征增值税，其掺兑比例既可以按重量计算，也可以按体积计算(国税函[2003]1151号、财税字[1995]44号、财税字[1996]20号)。③对利用煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩生产的电力，且煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩用量(重量)占发电燃料的比重达到60%以上(含60%)的，减半征收增值税(财税[2004]25号、财税[2001]198号)。④对企业以林区“三剩物”和“次小薪材”为原料生产加工的国家列举的综合利用产品，在2005年12月31日之前由税务部门实行增值税“即征即退”办法(财税[2001]72号，此文件已废止)。⑤从2001年1月1日起，对利用煤炭生产过程中伴生的油母页岩生产加工的页岩油及其他产品，在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生产沥青混凝土，利用城市生活垃圾生产的电力且城市生活垃圾用量(重量)占发电燃料的比重达到80%以上(含80%)以及在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣(不包括高炉水渣)及其他废渣生产的水泥，实行增值税“即征即退”政策(财税[2004]25号、财税[2001]198号)。⑥对生产原料中粉煤灰和其他废渣掺兑量在30%以上的水泥熟料，实行“即征即退”办法(国税函[2003)1164号)。⑦对燃煤电厂烟气脱硫副产品(包括：二水硫酸钙含量不低于85%的石膏；浓度不低于15%的硫酸；总氮含量不低于18%的硫酸铵)，实行增值税“即征即退”的政策(财税[2004]25号)。

　　二是促进废旧物资回收的优惠措施。对废旧物资回收经营单位原来实行增值税先征后返70%的优惠政策，从2001年5月1日起，改为销售收购的废旧物资免征增值税，而对属于增值税一般纳税人的生产企业，购买废旧物资允许按普通发票注明金额的10%计算增值税抵扣进项税额(财税[2001]78号)。

　　三是鼓励清洁能源和环保产品的优惠措施。对利用风力生产的电力和列入《享受税收优惠政策新型墙体材料目录》(见表2)的新型墙体材料产品，包括非黏土砖、建筑砌块、建筑板材14类共23种产品，实行增值税减半征收。其中，西部地区企业生产销售“优惠目录”中的建筑砌块和建筑板材产品，即使达不到“目录”限定的生产规模要求的，在2005年12月31日之前也可享受新型墙体材料产品增值税减半征收的优惠政策(财税[2001]198号、财税[2004]25号)。

　　四是污水处理的优惠措施。自2001年7月1日起，对各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费，免征增值税(财税[2001]97号)。

　　(2)营业税。营业税中与环保有关的税收政策不多，对病虫害防治、植物保护及其相关的技术培训收入免征营业税应该说具有一定的环保意义(《营业税暂行条例实施细则》第27条第5款)。

　　(3)消费税。消费税选择烟、小汽车、摩托车、鞭炮焰火、轮胎等为消费税征税品目，体现了国家的环保政策，收到了较好的政策效果。在此基础上，曾规定企业生产销售达到低污染排放限值标准(相当于欧Ⅱ标准)的小轿车、越野车和小客车，减征30%的消费税(财税[2000]26号)，自2004年7月1日起低污染排放限值标准提高到相当于欧洲Ⅲ标准(财税[2003]266号)，但由于“小汽车欧洲Ⅲ号排放标准正在制定中，符合欧洲Ⅲ号排放标准的车用油品质量尚未解决”，目前此项政策已暂缓执行(财税[2004]142号)。此外，调高含铅汽油税率(额)，即从1999年1月1日起，含铅汽油的消费税税率由0.2元／升提高到0.28元／升(财税[1998]163号)，对“汽车轮胎”税目中的子午线轮胎免征消费税，对翻新轮胎停止征收消费税(财税[2000]145号)等政策都有利于环保。

　　从2006年4月1日起，调整现行消费税税目、税率等相关政策，提高了大排量和高耗能小轿车、越野车的消费税税率，对木质一次性筷子、实木地板纳入消费税税目，以加强大气污染防治和生态保护。

　　(4)所得税。近年来，为进一步加大环境保护力度，我国出台了一些对资源节约、环境保护的所得税专项政策。主要有：

　　一是企业利用“三废”免税政策。规定企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征所得税(财税[1994]1号)，具体包括：①企业在原设计规定的产品以外，综合利用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；②企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税5年；③为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税1年。

　　二是淘汰消耗臭氧层生产线企业所获得的“议定书”多边基金的赠款免税政策。为顺利履行“议定书”淘汰消耗臭氧层物质的义务和要求，促进我国环境保护事业，凡经国家环保总局通过招标确定需要淘汰消耗臭氧层生产线企业所获得的“议定书”多边基金的赠款，经国家税务总局批准，可视为有指定用途的基金，免予征收企业所得税(国税函[2000]228号)。

　　三是对专门生产当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)的免税政策。规定对专门生产《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》内设备(产品)的企业(分厂、车间)，在符合独立核算、能独立计算盈亏的条件下，其年度净收入在30万元(含30万元)以下的，暂免征收企业所得税，超过30万元的部分，依法缴纳企业所得税（国经贸资源[2000]159号、国经贸资源[2002]23号)。

　　四是对国家鼓励发展的环保产业设备实行投资抵免、加速折旧政策。规定企业技术改造项目凡使用《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》(第一批)中的国产设备，按照财政部、国家税务总局《关于印发{技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法)的通知》(财税字[1999]290号)的规定，享受投资抵免企业所得税的优惠政策，并可实行加速折旧办法。

　　五是公益性捐赠扣除。原规定对纳税人向中华环境保护基金会的捐赠，可纳入公益救济性捐赠范围，企业所得税纳税人捐赠额不超过应纳税所得额13%的部分，个人所得税纳税人捐赠额不超过应纳税所得额30%的部分，允许在税前扣除(国税函[2003]762号)。但自2004年1月1日起，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过中华环境保护基金会用于公益救济性的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前金额扣除(财税[2004]172号)。

　　六是对从事污水、垃圾处理业务的外商投资企业，可以认定为生产性外商投资企业，享受“两免三减半”优惠(国税函[2003]388号)。

　　七是外国企业为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧生产以及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费，可以减按百分之十的税率征收所得税，其中技术先进或者条件优惠的，可以免征所得税(《外商投资企业和外国企业所得税法》)。其中与环保有关的可以享受优惠的技术包括(《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》)：①改良土壤、草地，开发荒山，以及充分利用自然资源的技术；②培育动植物新品种和生产高效低毒农药的技术；③对农、林、牧、渔业进行科学生产管理，保持生态平衡，增强抗御自然灾害能力等方面的技术；④在节约能源和防治环境污染方面提供的专有技术；⑤煤的液化、气化及综合利用技术。

　　此外，对省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位以及外国组织、国际组织颁发的环境保护方面的奖金，免征个人所得税(《个人所得税法》)。

　　(5)促进资源节约利用的税收政策。为促进资源的合理利用，限制对资源的滥采滥用，1988年4月开征了资源税，1994年的税制改革中，进一步扩大了征收范围。虽然我国开征了资源税，但是，总体上我国的资源税制度还很不完善，突出表现在资源税征收项目不全，如我国目前没有对水资源、生物资源(如森林、草原、海洋渔业资源)征收资源税。

(6)出口退税政策。在出口退税方面，为限制高污染、高能耗及资源性产品出口，中央财政陆续采取了一系列措施，如取消包括各种矿产品精矿、原油等资源性产品在内的出口退税政策。另外，将铜、镍、铁合金、炼焦煤、焦炭等部分产品的出口退税率降为5%。“两高一资”产品(高污染、高能耗、资源型产品)的出口不仅造成了环境污染，还耗费国家有限的资源，对这些产品给予出口退税得不偿失。因此，对这些产品的出口退税率大幅下降甚至全额取消，体现优化产业结构调控目标。

　　“十五”期间，我国多次调整和完善出口退税政策和关税政策，对高污染行业降低了出口退税税率或取消了出口退税政策，提高或开征了高污染行业关税税额和税目。

　　(7)其他税收鼓励措施。在房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税等地方税种中，也有一些有利于生态环境保护的措施，主要包括：由国家财政部门拨付事业经费的环保单位自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；对改造的废弃土地(1988年国务院令第17号)、水利设施及其保护用地([1989]国税地字第014号)、林业系统的林区及有关保护用地(国税函发[1991]1404号)，免征城镇土地使用税；环保部门使用的各种洒水车、垃圾车船(国发(1986)90号)，环卫环保部门的路面清扫车、环境监测车(财税地[1987]3号)，对市内公共汽车、电车((86)财税地字第008号)等免征车船使用税。此外，2004年1月1日至2010年12月31日期间，国有林区天然林资源保护工程实施企业和单位用于天然林保护工程的房产、土地和车船分别免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；对由于国家实行天然林资源保护工程造成森工企业的房产、土地闲置一年以上不用的，暂免征收房产税和城镇土地使用税(财税[2004]37号)。

　　2.我国现行环境税收政策存在的主要问题。

　　(1)现行环境收费项目繁多，而真正意义上的环境保护税种缺位，导致政策的规范性不强，政策的有效性偏低。主要体现在四个方面：一是征收覆盖面不够、征收标准偏低的问题普遍存在，难以实现环境外部成本内部化的目的；二是征收的刚性不足，执法的随意性较大，影响了费款的有效征缴，不利于实现其促进环境保护的目标；三是收费资金的使用和管理不规范的现象时有发生，难以很好地保证所征收的资金都能真正用到生态环境保护上来；四是环境收费基本实行属地管理，难以满足跨区域环境保护的需要。

　　(2)资源税税制不合理，难以充分发挥其促进资源合理开发和可持续利用的作用。主要体现在：一是资源税征收定额偏低。资源税本身应对超负荷使用自然资源或滥用资源带有经济上的惩罚性，而现行资源税单位税额太低根本不能对使用者起到制约作用，如原油每吨2000多元，而每吨才征8～30元的资源税，这对石油的过度开采肯定起不到有效的遏制作用；二是征税范围过窄，仅限于矿产品和盐，其他一些非矿产资源如水资源、森林资源等未能纳入进来，在一定程度上影响了资源税调节功能的发挥；三是资源税与资源补偿费并存不利于规范政府对资源品的调节。

　　(3)消费税在促进环境保护方面的力度不够，难以充分发挥引导环保型消费的作用。一些高污染、高能耗的产品并没有纳入征收范围；部分代税目、税率结构不能体现“高污染、高税收”的特点，且调节力度偏低。

　　(4)部分税种存在税负偏轻或税负不公的现象，难以适应资源环境保护的需要。现行的土地使用税、耕地占用税、车船使用税和车船使用牌照税均存在税负偏轻，调节作用难以有效发挥的现象。

　　(5)税收优惠政策不尽合理，影响税收鼓励作用的有效发挥。在促进环境保护的税收优惠政策中，增值税和企业所得税优惠占多数。但是，过多的增值税优惠容易引起诸多不容忽视的弊端：

　　其一，减免方式多样，使税制复杂化。现行与环保有关的增值税优惠有直接免税、即征即退、减半征收、投资退税等多种方式，不同的减免方式要求税务机关必须制定相应的减免税管理办法和操作程序，无形中增加了征纳成本。

　　其二，容易形成征管漏洞，埋下税收流失的隐患。即征即退、减半征收使增值税征、扣税机制断裂脱节，给虚开专用发票骗抵税款留下了空间。其中最为突出的就是废旧物资收购增值税优惠政策，一些不法分子成立虚假废旧物资回收公司，从事虚假经营，形成了政策漏洞，使得国家税款大量流失，成为目前增值税管理中的主要难点之一。

　　其三，不符合增值税“中性”原则，扭曲社会资源配置，容易引起其他行业的攀比，不利于增值税制的规范。

　　与增值税不同，在所得税方面，相对于日趋严峻的环境状况和与社会经济可持续发展战略目标的要求，现行所得税优惠措施所发挥的作用还不够，主要表现在：一是免税范围窄，受益面小。我国目前只对企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的所得采取免税政策，而且要求在《资源综合利用目录》内达到一定比例，使在《目录》外的综合利用其他废弃物以及节约自然资源的企业得不到税收激励。二是采取的所得税优惠形式比较单一，缺乏针对性和灵活性，而且力度不足。虽然国家对鼓励发展的环保产业设备实行投资抵免、加速折旧等优惠，以及对环境保护的捐赠采取扣除政策，但环境保护的加速折旧和投资抵免仅限于技术改造，对企业扩大经营规模等购置环保设备的固定资产的支出起不到鼓励作用。三是现行促进环境保护的所得税政策措施显得较为粗糙，减免的标准不明晰，不利于执行和征管，漏洞很大，需要进一步改进、细化。

　　另外，有些条款明显与发展循环经济的规律相违背。如我国现行所得税对循环利用企业的优惠期限为5年和1年，不符合循环利用企业的运行规律。因为循环利用企业从正式投产经营到形成一定规模并初见效益一般需要几年的时间，维护正常生产的成本也比浪费资源进行生产的企业成本高。所以优惠期限过短，一旦优惠期过，企业面临的是同其他非循环企业一样的税收政策以及高于这些企业的生产成本，很容易导致企业放弃资源节约、循环利用的生产模式。

　　(6)现行税制在引导经济结构优化升级方面还存在着一定的不足，尚未能很好地从促进经济增长方式转变这一宏观层面来实现对生态环境的有效调节。

　　总之，我国现行税收政策已经形成了鼓励资源节约、保护环境、限制污染的政策导向，与政府的收费制度和排污许可证制度、财政补贴政策等其他有关措施相配合，在减轻或消除污染、节约和合理利用资源、加强环境保护、促进我国可持续发展方面发挥了积极的作用。同时我们应该看到，一方面，我国目前尚未真正构建起完善的环境税收体系，与国外相对完善的环境税收制度相比，我国缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境保护税。另一方面，我国现行的环境保护税收措施不健全，规定也比较粗糙，税制绿色化程度比较低，多数税种的税目、税率和税基选择都没有直接考虑环境保护和可持续发展，对环境保护的调节力度不够，需要进一步完善。

　　(三)环境资源有偿使用(收费、价格)政策。

　　1.排污收费制度建立、发展沿革及存在的主要问题。总体来看，中国的排污收费制度大致经历了三个阶段：

　　(1)提出及试行阶段(1978年12月～1982年1月)。我国于1973年开始进行环境保护工作，初步制定了环境保护的方针政策。1978年，原国务院环境保护领导小组向中央提交《环境保护工作要点》，中央以79号文件批转了这个《汇报要点》，提出“必须把控制污染源的工作作为环境管理的重要内容，排污单位实行排放污染物的收费制度，由环境保护部门会同有关部门制定具体收费办法”，这是国家重要文件中第一次提出在我国建立排污收费制度。1979年9月，五届全国人大常委会公布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》明确规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，这标志着排污收费制度开始建立。1979年9月江苏省苏州市开始在15个企业开征排污费的试点工作。截至1981年底，除西藏、青海外，全国其他省、直辖市、自治区都开始了征收排污费的试点工作。

　　(2)建立与实施阶段(1982年2月～1987年7月)。1982年2月5日，国务院发布了《征收排污费暂行办法》(国发[1982]21号文)，标志着排污收费制度在我国正式建立。《征收排污费暂行办法》对征收排污费的目的、对象、收费标准、收费政策、排污费管理、排污费使用等内容作出了详细的规范。该办法于1982年7月1日起在全国实行。《征收排污费暂行办法》颁布后，排污收费制度在全国范围推开。

　　(3)改革与发展阶段(1987年8月至今)。1988年7月28日，国务院发布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，将排污费的无偿使用改为有偿使用，即“拨改贷”。1991年6月24日，国家环境保护局、国家物价局、财政部发布了《关于调整超标污水和统一超标噪声排污费征收标准的通知》，适当提高了污水超标排放收费标准，同时统一了我国的超升、超标排污费收费标准。1992年9月14日，国家环境保护局、国家物价局、财政部、国务院经贸办发布了《关于开展征收工业燃煤二氧化硫排污费试点工作的通知》，决定对“两省(贵州、广东)九市(重庆、宜宾、南宁、桂林、柳州、宜昌、青岛、杭州、长沙)”的工业燃煤征收二氧化硫排污费。1993年7月10日，国家计划委员会、财政部发布《关于征收污水排污费的通知》，全国范围内的污水排污费征收工作全面展开。1998年4月6日，国家环保总局、国家计委、财政部、国家经贸委发布《关于酸雨控制区和二氧化硫控制区开征二氧化硫排污费扩大试点的通知》，将二氧化硫排污费的征收范围由“两省九市”扩大到“两控区”。1998年5月26日，国家环保总局、国家计委、财政部联合发文《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》，明确从1998年7月1日起，杭州市、郑州市、吉林市开始进行总量收费的试点工作。2002年，国务院发布了《排污收费条例》，标志着我国排污收费制度建设进入了一个新的发展阶段。到2000年，全国征收的排污费为57.96亿元，比上年增加2.5l亿元。

　　针对排污收费制度存在的征收标准过低等问题，2003年7月1日，有关部门颁布了新的《排污费征收标准管理办法》。新的排污收费办法具有两个明显的变化：一是按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染从量计征，提高了征收标准。二是取消原有排污费资金20%用于环保部门自身建设的规定，将排污费全部用于环境污染防治，并纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术开发和国务院规定的其他污染防治项目。

　　我国现有的环境有偿使用制度存在较明显缺陷。20世纪80年代初建立的资源补偿费制度，不仅收费范围狭小，而且收费标准偏低：收费远远低于资源本身的价值，无法通过供求关系反映其稀缺性，使得自然资源利用效率低下，浪费严重，许多国有自然资源基本处于任意、无偿使用的状态。比如，现行的排污收费制度是一种对排放污染物超过排放标准的企事业单位进行收费制度。也就是只对超过规定标准排放污染收费。排污者只要不超标排污，就可无偿使用环境纳污能力资源，这在很大程度上造成了资源浪费和环境污染。这种制度存在三方面的不足：一是计划经济下形成的制度难以适应新形势的需要，既造成环境资源的浪费，又使治理投入多、排污少的经营者与治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态，造成“鞭打快牛”的情况。二是起不到保护环境、治理污染的作用。在现有情况下，如果仍然只对超标排污者收费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求。三是难以体现环境保护发展的要求。目前，环保领域正处于由“浓度控制”向“总量控制”的过渡期，要对污染源实行“浓度控制”，对其排放的污染实行超标加重收费，并限期治理，逐步实行“总量控制”政策。

　　从总体上看，我国目前排污收费主要的问题是收费标准过低，同时，只对超标准排放污染物的企业征收，难以激励企业最大限度地降低污染的排放。

　　2.生态环境补偿费。

　　(1)生态环境补偿费相关政策内容。征收生态环境补偿费的主要目的是利用经济激励手段，促使生态环境自然的使用者、开发者和消费者保护和恢复生态环境，保证资源的永续利用，有效制止和约束自然资源开发利用中损害生态环境的经济行为。同时，征收生态环境补偿费也可以弥补生态环境保护资金的不足，实现国家对生态服务功能购买的目的。

　　1990年国务院颁布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》，提出要按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，开发与保护‘增殖’并重”的方针，认真保护和利用自然资源，积极开展跨部门的协作，加强资源管理和生态建设，做好自然保护工作。随后在中办(1992)7号文件中明确提出：“运用经济手段保护环境，按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源的利用补偿费。”1993年国务院召开了“晋、陕、蒙接壤地区能源开发环境保护现场会”，并提出要建立生态环境补偿机制。当时的国家环保总局确定了14个省的18个市、县(区)为试点单位，开展了有组织的征收生态环境补偿费的试点工作。

　　征收对象主要是那些对生态环境造成直.接影响的组织和个人。征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、药用植物开发和电力开发等。征收主体是环境保护行政主管部门，所增收的补偿费纳人生态环境整治基金，用于生态环境的保护、治理与恢复。征收方式采取多元化，可按投资总额、产品销售总额付费方式、按单位产品收费、使用者付费和抵押金收费的方式征收生态环境补偿费。

　　(2)实施情况。中国最早的生态环境补偿费实践始于1983年，在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用。20世纪90年代中期进入高峰，在广西、福建等14个省145个县市开始试点，1993年征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面积征收，综合性收费和押金制度等六种。征收标准有固定收费和浮动(按比例)收费两种。生态补偿费的征收实践直接效果就是为生态恢复和环境建设开拓了比较稳定的投资来源，其长远意义则是将资源开发和项目建设的外部成本纳入其本身会计成本，从而体现了生态环境的价值，也反映了政府对发展思路的引导，这对完善市场机制，实现布朗所推崇的“生态经济”具有重要意义。

　　作为一种新的生态环境管理手段，生态补偿费在出现的初期存在许多问题，主要有：①缺乏严格的法律依据；②征收标准和范围不统一；③征收方式不合理，基本上采取“搭车收费”的方式；④管理不严格，资金的收取和使用都存在很大漏洞，并没有完全用于生态恢复和补偿等。尽管如此，生态补偿费实践的经验与反映的科学问题对完善生态环境管理产生了很好的促进作用，为生态税的设置进行了铺垫。

　　事实上，在国家环保总局发布《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》之前，已有部分省市，如山西、陕西、内蒙古、云南、河北等已开展了征收生态环境补偿费的试点工作，广西、福建、江苏三省还制定了生态补偿费的管理办法和有关政策性规定。根据国家环保总局自然司对全国30个省、市、自治区实施生态补偿费的普查情况来看，征收生态环境补偿费的实施情况良好，表现在：试点范围逐步扩大，地方有关生态环境补偿费的政策不断完善；征收范围不断扩展，逐步拓展到矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、药用植物开发和电力资源开发等六大领域；补偿费的征收虽然额度还不大，但对促进地方生态环境保护与建设发挥了积极的作用。

　　2002年在全国清理整顿乱收费时，生态环境补偿费被取消，各地的试点工作也基本停止。

　　(3)存在的问题与不足。总体来看，生态环境补偿费征收工作存在的主要问题和不足表现在以下三个方面：

　　①生态环境补偿费的概念不够明确。生态环境补偿费和排污收费在污染治理成本内在化这一点上是有重叠的，各地在对两项收费资金的使用上也存在一定程度的重叠。同时，生态资源补偿费与矿产资源税、矿产资源补偿费、自然资源补偿等税费制度也存在一定的概念重叠。这种概念上的不清晰和资金使用上的不明确容易给人造成重复收费(或部分重复收费)的错觉，不利于生态环境补偿制度的实施。这也是造成生态环境补偿制度在治理乱收费中被取消的重要原因之一。

　　②生态环境补偿费的征收对象还不完善。根据生态补偿中“受益者付费”的原则，生态补偿费的征收对象不仅应针对资源的直接开发者和利用者，还应针对更广泛意义上的生态服务功能的受益者。

　　③资金使用存在问题。资金使用存在的问题主要表现为资金不能仅仅用于生态环境的整治与恢复，还要对因保护环境或受环境破坏而遭受损失的组织和个人进行补偿。这涉及生态补偿应该“补谁”的问题。生态补偿不仅应该“补物”，更深层次的含义还是要“补人”，即对生态服务产品的供给者，即生态环境的保护者、利益受影响者或生态环境破坏的受害者进行必要的补偿或赔偿。只有“补人”和“补物”两者都得以实现，才能通过建立一种长效机制来持续地实现保护与恢复生态环境的目标。

　　④生态环境补偿费的概念不利于对生态补偿概念的正确理解。一方面，我们认为，生态补偿实质上是对生态保护所获得的环境利益背后相关利益者经济利益分配进行调整的一种制度安排，是一项重要的环境经济政策。生态补偿所涉及的利益相关者不仅是开发者，还包括保护者、当地居民、收益者(各级政府和消费者)等。而生态环境补偿费的征收对象主要是针对开发者，在实践中往往造成对其他利益相关者的忽视，不利于正确理解生态补偿的核心和本质。另一方面，生态环境补偿费的使用主要是用于生态环境保护的治理、建设和污染防治等具体的项目上，在补偿方式上主要是以“补物”为主。目前不少地方在开展的生态补偿实践也主要是采取项目的方式进行实际操作，这一是由目前生态环境保护工作的实际需求决定，二是受过去生态环境补偿费的做法和认识的影响。事实上，生态补偿的最终目的是调节生态环境保护背后“人”的利益关系，以项目方式开展生态补偿更多体现的是对“政府”的补偿，忽略了对自然人和团体的补偿。

中国环境经济政策的回顾与展望（上）