中国未来２０年的劳动力就业与流动

袁守启

　　劳动就业是否充分，是衡量一个国家经济发展和社会进步的重要标志。预测未来20年中国劳动力就业的前景，进一步提出今后的就业战略和政策建议，这是人们所关心的中国经济和社会发展的重要问题。

　　一、2020年的劳动力供给预测

　　中国面临的劳动力就业压力，从根本上讲，主要取决于人口的自然增长、工业化进程和体制改革进程的推进。因而，我们预测到2020年的劳动力供给状况，也就相应地从这3个方面做进一步的考察。

　　1.来自劳动年龄人口的自然增长

　　造成中国未来20年劳动力急速增长的首要来源是由人口——劳动力成长周期引起的劳动力的自然增长，即劳动年龄人口的自然增长。中国通常使用男性16—59岁、女性16—54岁人口为劳动年龄人口的统计口径。因而依据1990年全国人口普查和1995年全国人口1％抽样调查资料， 可以分别预测出未来20年每年的劳动力资源数。其中2000年中国劳动力供给预测值为7.1358亿人，占总人口预测值（12.8971亿人）的55.33％；2010年劳动力供给预测值为7.8193亿人，占总人口预测值（13.88 亿人）的56.33％；2020年劳动力供给预测值为7.75亿人， 占总人口预测值（14.88亿人）的52.13％。

　　可以看出，2020年劳动力供给比2010年减少619万人。 其主要原因是由于中国实行计划生育政策，人口出生率明显下降，再加上老龄人口比重增加，所以劳动力的供给将出现下降的趋势。

　　但在未来的5—10年中， 中国每年进入劳动年龄的人口数量仍将维持一个较高的水平。因为60—70年代人口出生高峰时期的新生人群已进入婚育高峰期，90年代中国人口增长速度不再会有明显下降，这又会对21世纪初期产生强大的就业压力。因此，即使按照目前的人口自然增长状况，大约再需要10—20年时间，中国的社会就业矛盾才可能缓和。

　　2.来自农村剩余劳动力的加速转移

　　农业剩余劳动力究竟有多少？这可以用两种指标来衡量：一种从微观入手，用平均每个劳动力可经营的耕地面积来衡量；另一种从宏观入手，用农业劳动力在全国从业人员总量中的比重变化来确定。据此，大致上可以得出以下几种不同的判断。

　　中国目前平均每个农业劳动力拥有的耕地面积是4.2亩， 但中国现有的耕作水平，大体上介于印尼和韩国之间，换句话说，每个农业劳动力平均可耕种5.7—10. 2 亩土地， 这就意示着农业剩余劳动力大约在9000万至2亿人之间，取中值，则为1.5亿左右。

　　另据专家预测，目前农业劳动力占全国从业人员的49.3％，到2000年达到47％，2020年达到25％。这是争取目标，在此期间剩余劳动力还只是在相当程度上处于潜伏状态。但即使如此，也不考虑农业劳动力增减的因素，这一期间亦将逐步使1.5亿潜在农业剩余劳动力显性化。

　　3.来自国有和集体企业原有隐性失业人员在改革过程中的逐步公开化

　　现有国有企业中存在的冗员比重究竟有多少？众说不一。根据国家科委从1985年起对全国上千个国营企业的抽样调查，国有企业职工平均每周投入的实际工时为40.64小时，仅占原6日制制度工时的84.7％；有效工时为19.2—28.8小时，仅占原先制度工时的40—60％，占5 日制制度工时的48—72％。如果按现有生产管理水平下的有效工时来衡量，那么无效劳动至少是28％。再进一步，如果考虑到企业改制后科学管理的加强，企业技术装备的改进，劳动生产率的提高，那么富余人员的比重就会更加上升。

　　中国1997年底城镇职工1.48亿人中，国有企业职工1.1亿人， 若以28％计，则为3000万人；若以40％计，则是4400万人。此外，国有企业中“1／3明亏、1／3潜亏”的状况至今未能得到根本上的改观，若现代企业制度及相应的约束机制和破产机制真正形成，则会将更多的失业人员推向社会。

　　同样，城镇集体企业的冗员现象也很严重。据统计，随着集体企业向效率型转变，现有3600多万职工，至少也得给10—20％的人重新安排工作。

　　除此之外，还有两个因素必须一提：一是党政机构的就业吸纳能力正在减弱。随着政府职能的转变，办公的电脑化，对社会就业的吸纳数量将进一步降低。二是离退休人员同劳动年龄人口竞争就业岗位。1978年底全国离休、退休和退职人数仅314万人，1997年底为2639万人， 由于人口老龄化的加速到来，到2000年全国退休职工比现在成倍增加，到2010年、2020年还将继续成倍增加。据估计，现有离退休人员有20％由原单位返聘或受聘于其它单位，人数为527万。 这种第二次就业无疑会增加社会财富，但同时也会成为竞争实际就业岗位的一支力量。

　　总括起来，形成未来20年中国社会就业压力的三大来源为：（1 ）现有1.1亿国有企业职工和3600万城镇集体企业职工中， 随着改革的深化，至少需剥离富余人员20％，约3000万人；（2）现有3.3亿农村劳动力中，有1.5亿剩余劳动力千方百计寻求机会向城镇转移；（3）按每年平均新增劳动力资源1200万人计算，到2020年全国将共新增劳动力资源2.4亿人。仅此3项，平均每年需要创造2100万个就业机会。

　　需要说明的是：第一项来自国有企业和城镇集体企业的3000万富余人员，主要在2000前后实现就业和再就业，故这期间（大约3年到5年）就业压力比较大。第二项来自农村的1.5 亿人的剩余劳动力向城镇转移，是一个比较长期的任务，它将伴随着城市化进程和农业产业化推广的进程而逐步被吸纳。第三项来自每年新增劳动力的数量，随着人口出生率、自然增长率的逐年下降，劳动力的增长也会逐年减少。但要从根本上缓和中国劳动力就业压力，估计至少需要20年时间。

　　二、2020年劳动力需求预测

　　对劳动力需求的预测，有3 种方法：一是经济增长对劳动力的需求；二是依据统计口径的从业人数计算；三是从统计口径的从业人数减去隐性失业人数，即实际需求的劳动力数。

　　1.经济增长对劳动力的需求预测。

　　按照经济学的一般原理，计算劳动力需求量首先考虑经济增长速度，因为经济增长会提供更多的劳动力就业机会。但是，我国“八五”期间经济增长对劳动力需求的影响很小，甚至出现逆向变化的关系。据统计，“八五”期间，全国国内生产总值年均增长率为11.9％，同期，全社会固定资产投资额扣除物价指数，年平均增长率为20.6％，两者都是建国以来历次五年计划时期中的最高值。但是，在这一期间，全国从业人员就业年平均增长率仅为1.3％，大大低于历史上各个五年计划时期。

　　造成这一现象主要原因是：第一，我国经济的增长主要依靠资金的大量投入，而不是劳动力的大量投入。第二，建国以来，我国对劳动力的需求，不是经济增长型的劳动力需求，而是就业需要型的劳动力需求，即劳动力供大于求的压力所致，使就业人数大大超过了经济对劳动力的容量能力，造成隐性失业，也就是虚假就业。因此，经济增长对就业人数的影响不大。尽管如此，我们还是把经济增长作为对劳动力需求的一个首要的独立的影响因素去预测。

　　按照世界银行采用的就业增长弹性系数方法计算，从1989年到1993年，我国国内生产总值增长50.76％，社会从业人员增长10.83％，就业增长弹性系数为0.1234。如果扣除20％的不充分就业率，充分就业的增长弹性系数为0.1707，假设“九五”期间通过调整产业结构、发展中小企业，优化增长方式，加快农业产业化和城市化进程等措施，就业弹性系数可以维持在0.1707的水平。我们按10％的经济增长速度测算。“九五”期间新增就业机会将达到6513万个。按照优先城镇、兼顾农村的原则，初步测算，4851万个在城镇，1662万个在农村。这样，在城镇除安排自身需要就业的净增劳动年龄人口1176万外，大约能吸收农转非2675万，消化富余人员1000万人。尚有1000 万富余人员， 其中向社会排入500万，还有500万遗留在公有制单位；到2000年城镇失业率接近4.8 ％，超出计划纲要规定的“九五”期末城镇失业率4％左右的0.8个百分点，在农村，除了城镇“农转非”2675万人和吸收自身需要就业的净增劳动年龄人口506万外，大约能消化剩余劳动力1157万，还有大约1亿农村剩余劳动力不能消化。

　　我们依据2010年远景目标纲要，进一步预测中国经济到2020年时，国民生产总值25年间年均增长率为7.5％，其中1995—2000年为10％，2001—2010年为8％，2011—2020年为7％左右。按此经济增长速度，下个世纪前10年由于经济增长可以提供新的就业岗位1.04亿个， 2011 —2020年可以提供0.91亿个，用以安置国有单位富余人员和农村剩余劳动力。

　　表1 统计口径劳动力需求预测表 单位：亿人

　　　项 目　　　 2000年　　 2010年　　 2020年

　　劳动力需求 　　6.813　　 7.4143　　 7.4143

　　表2 2020年实际劳动力需求预测表 单位：亿人

　　　项 目　　 　　2000年　　 2010年　　 2020年

统计口径劳动力需求 　6.813　　 7.414　　 7.414

城乡隐性失业人数 　　1.052　　 0　　　　 0

实际需求劳动力数 　　5.76 　　　7.414　　 7.414

　　表3 2020年实际劳动力失业率 单位：亿人

　　项 目 　　　　　　　　2000年 　　2010年 　　2020年

劳动力供给总量 　　　　　　7.1358 　　7.8193　　 7.7574

经济增长对新增劳动力需求 　0.6513　　 1.04　　　 0.91

统计口径劳动力需求 　　　　6.813 　　　7.414　　 7.414

统计口径失业人数 　　　　　0.3228　　 0.405　　　 0.343

统计口径失业率(%) 　　　　　4.52　　　 5.18 　　　4.42

实际劳动力需求 　　　　　　5.761　　　7.414　　　 7.414

实际失业人数　　　　　　　 1.375　　　 0.405 　　0.343

实际失业率(%)　　　　　　　 19.27　　 5.18　　　 4.42

　　资料来源：参照南开大学经济所陈宗胜所长等《失业就业及2020年前景预测和对策》

　　由以上分析，可以得出经济增长对新增劳动力的需求。

　　2.依据统计口径的在业人数计算劳动力需求。

　　根据1978—1995年全国在业人数，可以预测到2000年、2005年的劳动力需求量分别为6.813亿人和7.3541亿人，失业率分别为4.52％和4.85％。2005年比2000年失业率上升0.33％，按照这种趋势， 到2010年，全国失业率为5.18％，2010年劳动力需求将达到7.4143亿人。2020年失业率为4.42％，劳动力需求仍然是7.4143亿人。

　　3.实际需求的劳动力预测。

　　从统计口径的在业人数中，减去隐性失业人数，则可得出实际的劳动力需求数。依据中国社会科学院经济所王诚对全国1985—1994年城乡的隐性失业人数测算数据，可以看出近12年我国隐性失业人数是很高的，1994年达1.7亿人。其变化趋势是，农村隐性人数逐年减少， 城镇隐性失业人数逐年增加，城乡总的趋势是逐年下降。10年中每年减少1080万人。2010年随着再就业工程实施和经济结构、产业结构调整等措施，我国隐性失业问题将逐步得到解决。以此隐性失业率为依据，便可测算出2020年我国实际劳动力需求量。见表3。

　　三、2020年劳动力失业率预测

　　从前面对劳动力的供给、需求的测算中我们可以分别计算出我国统计口径的劳动力失业率和实际失业率。

　　通过上面的预测，可以看出全国城乡统计口径的失业率，2000年、2010年、2020年分别为4.52％、5.18％、4.42％。应该说这个失业率是在适度范围之内的。如果加上隐性失业人数，全国城乡失业率2000年将达到19.27％。这个失业水平超过了1978 年以来中国前两次失业高峰的水平。但是，如果我们从中国目前的隐性失业者的实际情况分析，不难发现，其中有大约20％的城镇失业者从事隐性就业，一边享受着原单位下岗职工的有关待遇，另一方面在另外单位从事工作领取劳动报酬，还有的从事其他兼职等。在农村的隐性失业者则多数有其赖以存在的责任田或能够从事林牧副渔等获取部分收入，有的进入城镇打工创收，因而不一定会构成对经济和社会的严重威胁。

　　四、未来20年中国劳动力就业战略与政策建议

　　根据当前的劳动力就业形势分析和对2020年劳动力就业预测，我们更清楚地认识到，人力资源是中国经济发展最丰富的资源，是最大的比较优势。因此，中国劳动力就业战略的选择依据和目标就是最大限度地发挥这一比较优势。而这一比较优势的发挥，又要依靠加快两个根本性转变和经济结构调整来保证，通过市场机制的作用，使劳动力资源得到最大限度地开发和合理配置，实现合理充分就业，促进就业增长、经济发展和社会稳定。这就是我们对未来20年劳动就业战略和政策建议的指导思想。

　　1.当前首先要继续做好再就业工作，采取行之有效的政策措施，切实解决再就业工作中的难点问题。

　　由于我国各地区、人口和劳动力结构上存在着较大差别，应根据具体情况，采取不同的政策措施。在经济比较发达的地区和大城市，应主要发挥市场配置劳动力资源的作用，尽快引导企业富余人员进入劳动力市场，通过竞争实现再就业。对经济欠发达地区和就业比较困难的地区，在加快劳动力市场发育的同时，可采取以工代赈和兴办公共工程等方式，直接和间接扩大就业容量。制定保护性政策，增加在劳动力市场竞争中处于劣势的下岗失业人员的再就业机会。真正落实各项已出台的有利于发展生产和促进再就业的优惠政策。

　　2.保持适度的较高经济增长率。

　　从总量上来看，改革过程中的较高经济增长率，对于扩大就业规模起着“纲”的作用，其余的对策措施都是“目”，这并不是说其他的对策措施不重要，而是因为经济增长率对于扩大就业来说起着根本性的作用，其他则是补充。据预测，到2020年的20多年间，我国平均年经济增长率为7.5％左右， 这样的经济增长速度对于缓解就业形势将起到较好的综合效果。为此，要努力在保证质量和效益的基础上，实现经济的增长目标。

　　增长方式的优化组合对于扩大就业的作用也不能忽视，技术状况与资本有机构成的水平也是决定就业规模变化的重要参数，特别是分析中长期规划，还要增加时间变量的影响。我们认为，数量扩张型和粗放的速度型增长方式对增加直接就业的作用明显，而潜力有限；质量提高型和集约效益型增长方式增加直接就业的作用不明显，但对增加关联就业的作用较明显。前一种增长方式对短期增加就业有利，对长期增加就业不利，而后一种增长方式对短期增加就业作用不强，对长期增加就业作用较大。

　　对于相对就业形势仍然比较严峻的未来20年来说，我们一方面要注重经济增长质量的提高，要发展集约效益型的增长方式；但是在跟踪世界先进科学技术和生产水平的同时，我们还要大力发展劳动密集型生产方式，这对于缓解当前的就业矛盾有利。因此，在优化增长方式组合时，指导思想上既要以提高经济增长质量为主，又要兼顾增加就业容量，选择合理的技术结构政策，通过资金、技术、劳动力在不同地区、不同产业和企业之间的合理组合，多层次地推进经济增长方式的转变，以保持经济增长的就业弹性不致于迅速下降。

　　3.积极发展中小企业。

　　为了发挥中小企业在国民经济战略性调整中的作用和扩大就业的优势，促进经济持续快速健康发展，必须积极采取措施，加强宏观引导，确保中小企业的健康发展。

　　①结合国民经济战略性调整的总体战略，制定中小企业发展规划和具体落实方案。鼓励中小企业的多元化发展，既要发展与大企业、大规模生产配套协作的中小企业，又要发展拥有自己的独特技术、特色产品、特色服务和产品品牌的中小企业。

　　②规范市场竞争秩序，为中小企业创造一个与大企业平等竞争的市场环境。

　　③鼓励建立中小企业之间联合采购、销售、联合培训人才、联合开发新技术新产品的体系，建立有序的分工协作关系，降低生产成本，增强中小企业抵御市场风险的能力。

　　④制定有利于中小企业发展的金融信贷政策。引导金融机构为产品技术含量高、环境污染小、明显能够创造较多就业机会的中小企业解决资金问题。包括设立中小企业发展共同基金，专门用于扶持中小企业的发展，并允许其上市筹资；设立中小企业技术创新风险基金，支持中小企业发展和应用高新技术，增强其市场竞争能力；设立中小企业担保贷款抵押基金，依法解决中小企业抵押担保难和效率低的问题。

　　⑤发展半官方的、面向中小企业的信息服务和投资咨询机构，积极为中小企业提供国内外市场需求、产品和行业发展趋势、投资机会介绍、投资风险评估等信息，减小中小企业的经营和投资风险。

　　⑥帮助中小企业积极开拓国际市场，加强国际合作。组织中外中小企业界多边交流和合作洽谈；鼓励中小企业的产品出口，允许符合条件的中小企业尤期是非国有中小企业享受自营出口、出口退税等政策；鼓励商业银行为符合条件的中小企业的出口提供短期出口信贷和风险担保。

　　4.通过调整产业结构提高第三产业从业人员比重。

　　我国就业的产业结构方面，第一产业过高、第三产业过低的状况还没有得到根本性的改变。这是我国经济正处在由传统型向现代型转变过程中的典型特征。据统计，在全国就业总人数中，第三产业所占比重只有26％，不仅远远低于发达国家70％左右的水平，也明显低于发展中国家40％的水平。按照我国1996年的水平计算，我国第三产业从业人员比重每提高一个百分点，就可以增加700万个就业岗位， 如能达到发展中国家的平均水平，还可以再创造9000多万个就业岗位。在总量不足的同时，我国第三产业内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段。因此，调整产业结构，扶持第三产业的发展，将是我国扩大就业的一个重要举措。针对这种情况，各级政府应从战略高度调整产业结构，加快发展第三产业，大力挖掘第三产业的就业潜力。并且，要狠抓发展规划、政策和组织措施的落实，并在资金上给予适当的投入。第三产业中不少行业，如商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理等，都有较大的发展空间，可使相当部分的下岗职工、失业人员实现再就业。例如，零售业就是美国就业数量最多的行业之一，1995年零售业的就业人数占全美就业总数的17％，占美国非农产业就业人数的18％。相比之下，1996年我国批发零售业的就业职工占全国职工的比重仅为12.1％。

　　社区和个人服务业的发展，是第三产业中十分重要的部分，其吸收劳动力较多，而且大部分工作岗位吸纳的就业人员无需经过特殊的再就业培训，就业门槛低，资金投入少，因而比较适合中年尤其是女性下岗职工再就业，应该大力发展。目前在发达国家第三产业中，社区和个人服务行业从业人员一般要占50％以上，我国目前只占20％左右，发展潜力很大。

　　5.促进农村剩余劳动力转移和充分利用现有的农业劳动力。

　　实现农业剩余劳动力转移是中国就业战略的重点内容。目前以及将来相当一个时期，中国最突出的就业压力，除了城镇下岗失业人员急需安置外，主要来自约占农业劳动力总数一半的农业剩余劳动力。解决这一问题的主要途径包括：

　　①发展乡镇企业是农业剩余劳动力转移的主要渠道

　　目前乡镇企业吸纳了农村1／4的劳动力，但是它吸纳农业剩余劳动力的能力正在减弱。为了遏止乡镇企业发展速度下滑的势头，近期内，要创造良好的政策环境，以强力遏制乡镇企业发展速度的滑坡。但从中长期看，乡镇企业的发展必须依靠深化改革，再塑新机制、再创新优势，从适应性调整转为战略性调整，全面提高企业整体素质和综合实力。

　　②加大城市化推进力度，促进农业剩余劳动力向城镇流动

　　在城市发展方针应随着城市化的推进和改革的深化做出必要的调整。县城以上城市在户籍管理、用工制度、子女入学、住房商品化、食品供应、社会保险等方面，应有利于农民的进入而不应限制农民进入，尽可能减少农民的进入成本。

　　6.农业产业化是农村劳动力转移的重要途径。

　　农业产业化能够突破小农户瓶颈约束，排除传统体制障碍，增强市场农业发展动力，是解决农村剩余劳动力就业问题的新路子和有效途径。

　　推广农业产业化，一是要根据资源情况，制订规划，加强宏观指导。二是采取财政、信贷等优惠政策，鼓励在中小企业和各种中介服务组织投身农业，充当农业产业化的龙头。三是扶持龙头企业，培植区域性主导产业，适度推进生产基地的规模化经营。

　　7.充分利用现有的农业劳动力。

　　目前的农业劳动力利用不充分是农村就业中普遍存在的现象。农业劳动力的大量闲置是经济资源的最大浪费。因此充分利用3 亿多现有农业劳动力也是十分紧迫的任务。这包括：

　　——通过农业部门的结构调整，提高农业多样化指数，从以种植业为主向林业、牧业、副业、渔业等多种经营方向转变。提高农业多样化指数，既可以提高农业劳动投入量，又可以增加农民人均纯收入。

　　——提高复种指数，增加单位耕地面积的农业劳动投入。目前我国在提高复种指数方面还很有潜力，可以由目前的155％提高到160％，每提高1个百分点的复种指数即相当于扩大了2000万亩农作物播种面积，同时也提高实际农业劳动投入。

　　——利用农业劳动力大规模开展农田基本建设，植树造林，修路筑桥、疏浚河道。政府采取以工代赈的形式动员当地农民开展上述工程，既可以充分利用现有农业劳动力，又可以改善农业生态环境。

中国未来20年的劳动力就业