行政处罚案件证明标准

行政处罚案件证明标准

(2016-10-31 08:09:31)

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行政处罚案件证明标准有关问题研究

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　　证明标准是负担证明责任的人提供证据加以证明所要达到的程度。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实就成为法律事实。在证据体系中，证明标准与举证责任具有极为密切的关系，证明标准越低，当事人承担的证明责任就越轻，证明标准越高，当事人承担的证明责任就越重。我们通常所说的“完成举证责任”中，判断是否“完成”的标准，就是证明标准。因此，在行政案件中，采用什么样的证明标准，对于行政执法和司法审查的取向具有决定性的影响。

　　一、行政处罚案件证明标准处于模糊状态

　　行政处罚作为行政行为的一种，其案件证明标准属于行政诉讼证明标准中的一部分。关于行政诉讼证明标准的问题，一直存有很多观点。比如，有人提出行政诉讼证明标准应当高于民事诉讼“优势证据”标准，低于刑事诉讼的“排除合理怀疑”标准，采用所谓的“明显优势证据”标准的观点；也有人提出应当将“排除合理怀疑”作为行政诉讼的一般证明标准，“优势证据”作为例外证明标准的观点。这些观点，在实践中都有一定的司法判例作为立论支撑，但均不足以适用于所有行政行为。究其原因，一方面是由于我国真正意义上的依法治国起步较晚，包括行政诉讼在内的行政法理论研究相对滞后；另一方面是由于行政行为的复杂性、多样性、发展性，无法确立一个统一的普遍适用的行政诉讼证明标准。比如，对于涉及当事人人身以及重大财产权益的行政处罚行为，可能就必须采用“排除合理怀疑”标准；对于行政裁决行为，就可能采用“优势证据”标准；而对于给付类行政行为，其证明标准更是需要根据特定行政行为的性质确定具体证明标准。即使是相同的证据，相同的处理结果，也会因为适用法律不同等原因，而被认为需要采用不同的证明标准。

　　作为承担市场监管和行政执法职责的行政机关，工商机关每年要做出大量的行政处罚行为。无论是工商机关内部的核审、复核以及执法检查，还是外部的行政复议和行政诉讼，都存在对行政处罚行为合法性的判断。而其中工商机关收集的证据可以证明到什么程度，才能认为行政处罚行为具有了合法性，这实际上就是证明标准的问题。但是，即使是理论研究相对成熟、也有较为丰富的执法实践和司法实践素材的行政处罚案件，目前也未有统一的证明标准。我们注意到，《行政处罚法》第四条第二款规定实施行政处罚必须“以事实为依据”，第三十条规定“必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”,但它们过于抽象，难以把握；而且都是要求行政机关查明“客观事实”，而证明标准恰恰是确定何种程度的证明可以作为“法律事实”进行认定，在证明对象上无法吻合。因此，“以事实为依据”、“查明案件事实”并没有为行政机关提供相应的证明标准。

　　行政处罚案件证明标准不明确，极大影响着工商行政执法，主要表现为：

　　一是难以有效把握取证的方向和尺度。由于行政处罚案件证明标准的模糊，收集证据具有盲目性，导致行政效率下降，难以实现行政管理的目标要求。另外，怎样才是事实清楚、证据充分，每个执法人员都有不同的理解，在基层执法中，有的案件只对行政相对人进行询问后就做出了行政处罚决定，有的案件却对所有从轻从重情节都查清。

　　二是放纵了违法行为。为了避免行政复议、行政诉讼的不利后果，一些执法人员采用高标准的证明标准，直接导致对违法行为不能及时处理和进行有效打击，实际上放纵了违法行为，降低了工商机关的执法效能，影响工商机关的执法公信力。

　　三是导致复议诉讼结果的不可预测。由于没有普遍认可的行政处罚案件证明标准，行政执法人员对证明标准的把握难免会和法官的认定标准出现偏差，不同法官也完全有可能对相同的案件适用不同的证明标准，从而得出不同的结论。实践中，由于行政处罚程序的证明标准和行政复议、行政诉讼的证明标准不同而发生败诉的现象时有发生，一些执法人员甚至因此被追究行政责任。

　　不可否认，尽管工商机关可以采取的取证手段不足，法律对行政效率的要求比较高，但是，在司法审查中，人民法院较多地适用“排除合理怀疑”的证明标准来审查行政机关的证据。为了尽量减少和避免因为证明标准不明确而导致的难以预见、难以控制的执法风险，许多工商机关不得不采取“排除合理怀疑”的证明标准，致使“排除合理怀疑”成为理论上存在争议，在实践中却被广泛适用、严格执行的行政处罚案件证明标准。

　　二、行政处罚案件证明标准在司法实践中的发展

　　随着行政法理论与实践的发展，无论是理论界还是实务界，无论是人民法院还是执法部门，越来越多的人感觉到对行政处罚案件一刀切地适用“排除合理怀疑”证明标准，在很大程度上放纵了违法行为、增加了执法成本，影响了行政执法的积极性和有效性，难以取得良好的法律效果和社会效果。因此，执法机关和人民法院不断地进行新的探索，促进行政处罚案件证明标准的与行政处罚执法实践的契合。我们借几则案例加以讨论：

　　案例一：联合利华（中国）有限公司（以下简称联合利华公司）在上海市淮海中路283号玻璃外墙等地，发布“力士焕然新生”系列化妆品广告，在广告中使用了“力士焕然新生14天，紧急修复严重受损发质”、“力士14天，紧急修复严重受损发质”等用语、画面文字用语及台词。广告费共计人民币200多万元。上海市工商局卢湾分局立案调查后，认定联合利华公司违反了《广告法》第四条的规定，构成广告含有虚假内容的行为，并根据《广告法》第三十七条的规定，作出包括罚款人民币200多万元（广告费用一倍）在内的行政处罚。联合利华公司对处罚决定不服，向人民法院提起诉讼。一、二审法院均维持该处罚决定。法院认为：工商卢湾分局在对联合利华公司“力士焕然新生”系列洗护发化妆品广告用语调查后认为，该广告用语描述的功效已经超越了化妆品领域而归入医学领域，而且其提供“上海市医学会专家纪要”及相关医院、药品管理部门的工作记录，医学书籍的记载，证明发质受损不可逆转，证明上诉人广告含有虚假内容，已经初步完成了证明具体行政行为合法的法定举证责任。联合利华公司在“力士焕然新生”系列洗护发化妆品广告用语中使用了“14天紧急修复严重受损发质”等的表述，根据《广告法》、《化妆品广告管理办法》等规定，联合利华公司应当保证上述产品具有广告所描述的功效，以确保广告宣传内容的真实，而其提供的证据也不能有效证明其主张的在物理学上的对严重受损发质，使用14天即可修复的功效实际存在。因此，联合利华公司应当承担其举证不能的后果。

　　本案中，法院认为联合利华公司在该案中有能力和义务提供证据，应负有相应的举证责任，工商机关在完成合法性的初步举证后，则下一步的举证责任（即反驳工商机关的初步举证的责任）由联合利华公司承担，如果举证不能或者不能达到优势证据，则承担相应的举证不利的后果。本案中，由于行政相对人不能举证，使得工商机关收集的证据对其形成了优势。面对200多万元罚款的行政处罚案件，法院没有采用“排除合理怀疑”标准，甚至没有采用“明显优势证据”标准，而是采用了“优势证据”标准。可见法院采用的证明标准，并不是基于对相对人造成影响的大小，而是基于相对人举证能力和举证义务作出的判断。

　　案例二：2005年7月26日原告廖宗荣驾驶小轿车，在重庆大溪沟滨江路口，被交通警察陶祖坤示意靠边停车。陶祖坤指出廖宗荣在道路隔离带缺口处，无视禁止左转弯交通标志违规左转弯。廖宗荣申辩自己未左转弯，警察未看清楚。陶祖坤认为廖宗荣违反禁令标志行车的事实是清楚的，其行为已违反《道路交通安全法》的规定，依法应受处罚，遂向廖宗荣出具行政处罚决定书，罚款200元。廖宗荣不服，提起行政诉讼，主要理由为：该行政处罚决定书是一名交通警察在仅凭个人主观臆断的情况下作出的，事实不清且没有证据。法院认为：“虽然只有陶祖坤一人的陈述证实，但只要陶祖坤是依法执行公务的人员，其陈述的客观真实性得到证实，以没有证据证明陶祖坤与廖宗荣之间存在利害关系，陶祖坤一人的陈述就是证明廖宗荣有违反禁令左转弯行为的优势证据，应当作为认定事实的根据”。

　　本案中，只有执法人员陶祖坤的陈述作为证据，不仅没有达到“排除合理怀疑”，也远远达不到“明显优势证据”标准。但法院在审理时，以执行公务的人员的陈述，在不能被证明存在利害关系而形成补强证据时，具有天然的客观真实性，对廖宗荣的陈述形成优势。这里法院采用了“优势证据”作为认定事实的标准。同时可以看出，简易程序更多体现的是对秩序维护的追求，因此如果没有相反证据否定行政执法人员陈述的客观真实性，也没有证据证明执法人员与相对人之间存在利害关系时，即可适用优势证据标准。

　　案例三： 2005年6月2日，金堂工商局会同金堂县文体广电局、金堂县公安局对原告黄泽富等人在金堂县赵镇桔园路门面房进行检查时发现，数名成年人在上网游戏。原告未能出示《网络文化经营许可证》和营业执照。调查后，金堂工商局于同年10月12日以原告的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条、第二十七条的规定作出行政处罚决定，没收从事违法经营活动的电脑主机32台。原告不服，诉至法院。法院判决认为：《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”虽然该条规定没有明确列举“没收财产”，但是该条中的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。对没收较大数额财产的行政处罚，也应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序。金堂工商局没收原告32台电脑主机，在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知原告有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。

　　本案中，法院通过对《行政处罚法》第四十二条中“等”字的扩大解释，把没收较大数额的财产列入有权要求听证的范围。本案在另一层面上提出了在法律没有明确规定程序的情况下，行政机关如何证明自身的程序事实符合法定要求。从证明标准的角度，可以认为人民法院不仅要求行政处罚案件在实体事实上符合相应的证明标准，更是要求程序事实符合“程序正当”的证明标准。

　　三、确定行政处罚案件证明标准应当考虑的因素

　　从前面案例可以看出，行政处罚案件证明标准在某些方面已经取得进展，在一些行政处罚案件中，法院没有采用工商机关普遍遵守的“排除合理怀疑”证明标准，也没有将证明标准局限于实体领域。可以说，这既是行政法理论发展的必然结果，也是特定时空下行政法治的要求。工商机关极有必要在传统做法的基础上，注意到司法审查标准的发展，根据案件的具体情况，准确采用行政处罚案件证明标准。我们认为，在行政处罚案件证明标准的具体确定上，应当考虑以下方面因素：

　　1、证明标准要注重个体利益和社会公共利益、个体公正和执法效率之间的平衡。

　　证明标准是利益的分割器，影响着各相关方的利益格局，也体现不同的价值导向和利益导向。在把握行政处罚案件证明标准时，要注意到证明标准符合特定时空下的行政法治要求。

　　一是要注重个体利益和社会公共利益的衡量。近年来，由于公民权利保护意识提高、和谐社会构建等因素的影响，在具体行政处罚案件的证明标准上，往往会更多关注个体利益是否得到保护，而忽视社会公共利益的保护。可以通过适当设置证明标准，平衡两者的利益。比如，曾任最高人民法院行政庭副庭长的孔祥俊法官在其著作中认为，“拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销执照等行政案件，因对行政相对人人身、财产权益有重大影响，对行政机关应当有更高的证明要求，因而应适用排除合理怀疑标准。”因此，对于对当事人个体利益有重大影响的行政处罚案件，应当确定较高的证明标准，而对于一般行政处罚案件，证明标准可以适当降低。

　　在具体的行政处罚案件中，可能牵涉到相互冲突的利益与价值。在对相互冲突的利益或价值加以权衡时，其中某一种利益或价值必须要向另一种利益或价值让步。前面案例二已经充分说明这一点。因此，在确立证明标准时，必须考虑证明标准对社会公共利益的影响，在个人利益和社会公共利益之间取一个合适的平衡点。在此理念的引导下，我们可以认为，简易程序处罚行为的证明标准应当低于一般程序的处罚行为的证明标准。否则，过高的行政处罚证明标准将导致行政处罚无法顺利完成，行政任务无法实现，背离设置当场处罚程序的立法本意。

　　二是要注意个体公正和执法效率的平衡。近年的行政立法中，较多地注重了追求社会公正的取向，具体到行政处罚个案上，实际上是追求个体公正。在司法审查中，同样为了实现立法目标、构建和谐社会的要求，对行政处罚案件证明标准的把握上，通常比较少地考虑执法的整体效率。过于注重个体公正，实际上就是忽视执法效率，以牺牲整体的效率追求个体公正，导致执法机构急剧膨胀，违法行为无法有效查处。在需要花费大量人力物力的行政处罚案件中应当适当降低证明标准，在当事人对证据拥有绝对的支配地位的情况下，应当增加当事人的举证义务和证明责任。如台湾地区《行政程序法》第四十条规定，“行政机关基于调查事实及证据之必要，得要求当事人或第3人提供必要之文书资料或物品。”当事人未尽协力义务，可能减轻甚或免除职权调查之程度或必要。又如德国某些联邦法院认为，在行政诉讼上，若无法查明真相之事实发生在某当事人之生活、支配、组织或责任范围内，则该当事人即应承担此项事实真相不明之不利后果。可见，域外在证明标准把握上，也考虑了个体公正和执法效率的平衡问题。

　　2、证明标准要结合行政处罚所适用实体法的规定。

　　截止2011年底，作为工商行政执法依据的法律有104部，行政法规有202部，部门规章128部，加之数以百计的地方性法规和政府规章，工商行政执法依据数量巨大，实体依据庞杂。其中，有不少作为工商行政处罚依据的实体法中，对工商机关的证明责任、当事人的举证责任明确或者不明确地作出了相应的规定。在法律适用上，效力层级为法律或者行政法规的实体法的规定，应当优于最高人民法院有关司法解释的适用。行政处罚案件适用的实体法中关于相对人举证义务的规定，影响着工商机关承担举证责任的深度、广度。比如，《广告法》第三条规定：“广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。”第十条规定：“广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并表明出处。”又比如，《食品安全法》第三十九条规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。”

第六十七条规定：“进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于二年。”进一步梳理可以发现，《消费者权益保护法》、《产品质量法》等法律具有此类规定。此类实体法规定，可以增加当事人在行政程序中的举证义务，降低工商机关所收集证据需要达到的证明程度，在一定程度上排除了“排除合理怀疑”证明标准的适用。我们也注意到，由于相对人具有相应的举证能力，从而增加相对人的举证义务，减轻行政机关的举证责任，不仅在个案中得到体现，也已经在一些领域得到最高人民法院的赞同。比如最高人民法院《关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要》（法[2011]225号）中明确：监管机构根据行政诉讼法第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，对作出的被诉行政处罚决定承担举证责任。人民法院在审理证券行政处罚案件时，也应当考虑到部分类型的证券违法行为的特殊性，由监管机构承担主要违法事实的证明责任，通过推定的方式适当向原告、第三人转移部分特定事实的证明责任。监管机构在听证程序中书面明确告知行政相对人享有提供排除其涉嫌违法行为证据的权利，行政相对人能够提供但无正当理由拒不提供，后又在诉讼中提供的，人民法院一般不予采纳。其中明确的原则，工商机关也可以适用。

　　3、证明标准要包括程序事实部分的证明标准。

　　众所周知，行政执法中的程序正义与实体公正一样重要，程序要求甚至比实体要求更为重要。工商机关不仅要准确把握违法行为成立等实体事实的证明标准，还应当把握程序事实的证明标准，把证明标准的构建从证明违法行为是否成立为中心，到证明行政处罚是否合法为中心。从目前的执法实践看，确立程序事实的证明标准需要注意以下两个方面：

　　一是法律没有明确规定执法程序的情况下，应当将“程序正当”作为证明标准之一。比如在没收较大数额财物（其实还包括罚没之和达到可以要求听证数额标准的情况下）时，应当考虑赋予当事人要求听证权利。同样，按照“程序正当”的证明标准，在依据《公司法》第一百九十九条作出撤销公司登记处罚决定时，尽管法律没有规定是否需要告知当事人有要求举行听证的权利，但考虑到撤销公司登记的行政处罚在对相对人权益影响可能大于吊销营业执照的处罚，而《行政处罚法》规定吊销营业执照需要告知听证权利，工商机关也应当赋予当事人要求举行听证的权利。

　　二是“程序正当”的证明标准还包括内部程序的正当。尽管有观点认为，立案审批、处罚审批、核审、集体讨论等内部程序不是司法审查的内容，也自然不应成为证明标准衡量的内容。但是，工商机关的许多对外执法依据（包括法律、法规、规章和规范性文件）中，直接规定了作出行政处罚的工商机关内部审批程序，这些以往被视为内部行政行为的审批程序，由于规定在对外执法依据中，已经演变为具有外部行政程序特征的程序，从而成为司法审查的内容。因此，这些内部程序也应当符合“程序正当”的证明标准。

　　综上，工商机关应当区分不同类型、不同程序下的行政处罚行为，进一步梳理相应的实体法依据，明确行政处罚案件中工商机关的举证程度。同时，要注重程序事实证明标准的运用，把握立法本意中确定的、符合特定时空下行政法治要求的各种利益平衡，以进一步确立更为贴近执法实践、更为有效遏制、制裁违法行为的行政处罚案件证明标准。

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