浅析新时期公安出入境管理工作面临的挑战

及应对策略

随着我国对外开放和国际交往的日益深入，出入境人员的数量呈现迅猛增长的趋势。据统计，1978年我国出入境人员只有500多万人次，而到2013年则达到了4.54亿人次，增幅超过90倍。从2013年全国出入境数据分析，全国出入境边防检查机关共查验出入境人员4.54亿人次，其中内地居民出入境共计1.96亿人次，占总数的43%；港澳台居民2.06亿人次，占总数的45%；外国人5250.91万人次，占总数的12%。由此可见，以往出入境人员“数量少、事由单一”的情况已不复存在，“大进大出、快进快出、迅猛增长”已成为我国出入境活动的基本特征。加上经济社会日益发展的国内环境和复杂多变的国际环境，给出入境管理部门带来了一个新的挑战，那就是如何在当前社会环境下，一方面放宽出入境限制，最大限度保证正常人员合法的出入境权利；另一方面加强出入境管制，发现和阻止危害国家安全人员出入国境，维护国家安全和社会稳定。这是考验公安出入境管理部门应对和驾驭各类复杂局势能力和水平的一个课题。

一、公安出入境管理概述

（一）出入境管理的含义

在中国的出入境管理体制下，广义的出入境管理工作包括了入境管理、出境管理、国籍管理、边境检查、出入境犯罪行为调查、户籍管理、外汇管理和出入境中介机构管理等。这些职能由公安部下属的出入境管理部门和其授权的公安机关下属的地方出入境管理部门、外交部和其授权的当地外交部门、中国驻外使领馆、其他外交部授权的代理机关、港务监督局或港务监督局授权的港务监督部门、公安部下属边防检查办公室和边防检查站、香港、澳门事务办公室和台湾事务办公室、国务院侨务办公室、国务院六部及其授权的地方机关，党的其他机构单位来执行的。而狭义的出入境管理，即是本文所要探讨的公安出入境管理，其职能包括对中国公民出入境和境外人员入境、出境、过境、居留、旅行依法实施管理，目的在于维护国家主权，保障公民权益，促进中外交流，服务经济建设。

（二）出入境管理的原则

1、国家主权优先原则。这其中有三层意思：第一是根据国家主权原则，一个主权国家没有准许外国人入境居留的义务，外国人也没有要求任何主权国家准许其入境居留的权利。因此，外国人和外国交通运输工具进入或通过一国国境必须得到该国政府主管机关批准并从该国对外开放的口岸或指定的地点通行，进入一国国境所从事的旅行、商务、居留等活动，必须遵守该国的法律法规，服从该国政府主管机关的管理。第二是国家安全以国家主权为基础，没有主权就谈不上安全。国家安全是社会稳定、经济发展、人民安居乐业的基本条件。第三是维护出入境秩序，这是社会正义、安全、平等和效率的基础。出入境人员安全有序的持续流动是基本的出入境秩序，是一种社会秩序。

2、公正原则。由于出入境管理行政主体拥有较大行政自由裁量权，在行政执行过程中处于支配地位，而出入境人则明显处于弱势地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，如受理期限的限定、受理程序的公开、权利受到侵害后的救济等，以实现出入境管理的公正性，并且使这种公正不仅实际存在，还应当使人们相信它的存在。

3、效率便民原则。效率原则是指设计出入境管理制度时应当保证管理者行使的简便、迅捷，具有一定的效率。便民原则是指在设计出入境管理制度和程序时应当以人为本，强调管理部门提供优质服务和程序的精简、统一与效能，便于群众申请和领取。出入境管理应是一个最优化的管理过程，若想达到以较小的社会成本获得较大的收益的效果，就需要在出入境管理程序上设置相关制度使出入境管理行为迅捷、有效，适应“大进大出、快进快出”的出入境发展形势。

4、服务经济建设原则。公安出入境管理作为国家行政管理的一部分，属于上层建筑范畴，由经济基础所决定，也要积极为经济基础服务。其服务经济建设的原则表现在，在中国公民出入境管理方面，取消出境登记卡，护照实行按需申领，港澳个人旅游的开通，以及在证件受理审批环节的减少，时限的缩短，都大大方便了中国公民的出入境活动，为促进公民参与到全球经济、文化等交流活动中打开了方便之门；在外国人管理方面，放宽入境限制，部分国家口岸免签制度，外国人长期或永久居留资格政策的调整等，都为吸引国外投资、高科技人才，推动中国经济的快速发展，起到了积极作用。这些做法，是行政管理服务功能的体现，也是国家行政管理经济和社会服务职能的体现。

二、新时期公安出入境管理工作面临的挑战

全球化时代的今天，各国政府都积极以创新的、变革的、发展的姿态不断提升政府管理水平，以应对政府管理在各个领域所面临挑战，公安出入境管理作为国家涉外行政管理的重要组成部分，也同样面临着诸多挑战。

（一）管理与服务的关系

我国与世界各国人民通过频繁的出入境活动，进行政治、经济、文化等各方面的交流，是让中国了解世界、让世界了解中国的重要途径。新的历史条件下，出入境管理工作与经济社会发展和人民群众的联系更加密切，服务对象更加广泛，服务内容更加丰富，服务要求更加多元。正确处理管理与服务的关系，始终是出入境管理部门在服务经济建设和改革开放中需要高度重视和把握的重大问题。随着出入境人员的大量增多和新情况、新问题的不断出现，新时期新阶段对我国公安出入境管理工作的影响，将集中地表现为“管理”与“服务”矛盾的加剧，把握和处理二者关系的难度加大。具体体现为以下两个问题：

首先，促进改革开放，服务经济建设，是公安出入境管理工作的出发点和落脚点。同时，我们在强调服务的同时，必须时刻把维护稳定置于各项工作的首位，严格各项出入境管理工作，两者不可偏废。但是，由于出入境工作的特殊性质，出入境管理政策往往涉及国家大政方针，甚至有时一项具体的出入境措施，都会引起较大影响，如果二者关系处理不当，必将影响国家对外开放形象，给党和国家利益造成损失。这二者之间的关系问题反映到具体出入境管理工作中，就表现为关系不好把握、工作难度大。

其次，在风云变幻的世界经济一体化发展浪潮中，当今世界各国在积极推进自由贸易的同时，都实行积极的宏观经济调控政策，以维持本国经济的稳定和发展。与此相适应，出入境管理政策和措施要服从于国家宏观经济政策，经济贸易中这种保护与限制的矛盾势必反映到出入境管理工作中。

最后，出入境管理工作应当落实到操作层面上。地方公安出入境管理工作的服务功能成败毕竟应该落脚在服务事项的选择上。只有对每一个主体的诉求有充分的了解才能提供让其满意的服务。有些传统的项目如“上街宣传”，“微笑服务”，“送证件上门”等形式主义的服务行为，却不能让出入境人流对管理工作的服务质量有更高认同感。

（二）全球一体化

出入境管理与反恐、反偷渡和反潜入潜出斗争密切相关，为此，公安出入境管理部门在应对人员大进大出、快进快出的局面，履行国家政治性公共职能，加强对民运分子、恐怖分子、宗教极端分子、民族分裂分子和其他危害国家安全、稳定和利益的人员的出入境控制，提高发现和控制能力，严把国门关，维护国家安全方面，面临新的挑战。

全球一体化背景下，世界各国经济社会发展的区域性不平衡，导致劳动力需求的差异和全球范围内的人口、资金、技术的流动，尤其是非法移民活动加剧。近年来，我国经济呈持续增长态势，经济发达且海、陆、空港交通便利的大城市正逐步成为世界非法移民的“中转站”和目的地国。按照世界范围内非法移民的规律，我国也逐步面临发达国家所面临的非法移民问题，来我国经济发达地区的“三非"外国人明显增多，与此同时，抱着出国寻找“乐土"的本国偷渡者也有增无减，以英国“多佛尔惨案”为典型的在国际上造成不良影响的偷渡案件屡有发生。此外，国际非法移民活动的组织化趋势越来越明显，手段不断翻新，并伴之国际毒品犯罪、国际盗窃、国际经济犯罪等跨国犯罪现象的加剧，公安出入境管理部门在出入境领域防范和打击的任务愈加艰巨，难度也越来越大。

（三）公权力不断扩张

出入境行政管理工作中公权力不断扩张突出表现在重点人群监管上。重点人群主要包括在国家机关工作等登记备案人员、法定不准出境人员、刑事在逃人员、在港澳违法违规被遣返人员等。在实行公民申领护照制度后，上述人员的监管范围处于不断膨胀之中，这个问题主要体现为以下几个方面：

1、特殊身份人员登记备案范围扩大。公安机关把在国家机关、国有大中型企业、金融单位工作的有一定职级身份的人员称为特殊身份人员。具体范围是国家机关事业单位的县(处)级以上干部；厅(局)级以上离退休干部；金融机构、国有企业的法人代表，县级以上金融机构领导成员及相应职级的干部，国有大中型企业中层以上管理人员，国有控股、参股企业中的国有股权代表。国家从维护党纪政纪以及国家利益和安全的角度考虑，规定这些特殊身份人员出国(境)，必须要按照人事关系和干部管理权限提交政审意见，其他人员出国(境)，无须单位出具意见。但是在实管理过程中，许多地方、单位尤其是金融、国有大中型企等单位出于“安全”，扩大了登记备案范围。

2、法定不批准出境人员范围扩大。《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法》及其他法律对对不准出境人员范围进行了明确规定，但现实中许多地方公安机关利用《中华人民共和国出境入境管理法》第十二条（《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条）的“弹性"条款，擅自将“老上访户"、“疑似邪教分子”、“思想活跃分子"、“港澳违法违规被遣返人员"等列为不批准出境人员范围。

3、刑侦在逃人员范围扩大。目前出入境管理信息系统已经实现与刑侦信息系统在逃人员信息共享，出入境管理部门利用这个系统提供的准确信息抓获了大批在逃人员，有力打击了犯罪。但是，由于一些在逃人员信息不健全，如身份证号不详、籍贯住址不清、年龄、名字错误等造成了刑侦在逃人员范围的扩大，也有的地方私自将违法人员也扩大为在逃控制人员。

三、应对策略

（一）精确的职能定位——管理与服务

服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。公安出入境管理部门建设服务型政府，就是明确职能定位，在理念转变的基础上实现管理和服务功能的位移。要明确的是，公安出入境管理部门自身要有清醒认识，当前的管理是为服务而管理，管理是纳入总体服务之中的。

1、提升管理水平

一要加强队伍建设，提高队伍素质。出入境管理是一项政策性、专业性很强的工作，从事这项工作的民警必须要熟练掌握有关法律、法规，要有良好的知识修养和丰富的实践经验。要建立培训制度，定期或不定期地进行基层出入境民警的业务培训，通过培训提高民警的管理意识和对境外人员的管控水平，增强业务部门处理问题的能力。二要坚持便民利民，提高办事效率。一是逐步下放出国(境)申请审批权限，减少不必要环节，更好地方便群众，提高办事效率；减少群众在大厅的等候时间，就会减少群众的烦躁情绪，同时也会减少冲突，提高工作效率，真正方便群众。三要充分利用现代化的信息技术管理手段。新出入境管理法就规定将人体生物识别技术引入出境入境管理，经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息做出规定，办理外国人居留证件需要提交的材料包括本人的护照或者其他国际旅行证件、申请事由的相关材料、以及指纹等人体生物识别信息；此外强调建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。

2、强化服务职能

在当前人口“大进大出、快进快出”的背景下，公安出入境管理部门要积极实践，在出入境证件管理工作中引入“顾客导向”的理念，主动以“顾客’’的诉求为导向，全方位调动资源，并通过机构优化、流程再造、社会管理、公众参与、顾客监督反馈等一系列措施来优化出入境管理部门的行政行为和内部机制，提升管理效能，以追求“顾客"满意为基本目标，提供优质的公共产品和公共服务。所以，要使公众对这一公共产品的服务质量有满意认同感，就有必要在管理和服务中引入“顾客导向”的模式。只有真正在公共管理服务中运用“顾客导向"的理念来建立机构自身的工作机制，公安出入境管理部门处才能站在管理与服务并重的历史新高度上更新传统的工作方式，并使之在新的形势下起到作为“国门窗口”所应有的作用。

（二）加强出入境人员管理

1．打击非法出境

建立高效率的现代出入境管理制度，重点要明确职能范围，将有限的人力、物力用在最重要的出入境管理职能上。在我国新出入境管理法中，明确规定了几类禁止出境的情形，应予以坚决履行。最近国内频发偷漏税者及众多银行行长逃往国外现象，可借鉴韩国出入境管理制度，禁止偷税漏税者及金融机构负责人随意出入境。

2、进一步加强入境外国人管理

对于外国人可以采用日本管理经验：出入国境的外国人都有义务提供指纹等身体信息，市、町、村三级政府的外国人登记制度。应鼓励普通民众举报揭发非法居留者，特别是非法就业的相关情形，以提高揭发各种违法活动的效率。另外，一个国家的强盛关键在于人才，而积极引进国外人才对于我国经济发展，增强我国的综合国力无疑有很大的促进作用。无论是西班牙的高素质移民计划，还是韩国降低外国投资商或专业人才(所有博士学位者)获得永久居留权的门槛的F6专用签证，都体现了吸引人才这一核心理念。我国也可以降低这些高素质人才获得永久居留权的门槛，

（三）处理好与其他国家机关委托实施的具体行为

这里主要是指出境入境管理活动中实施的检查、布控行为以及其他受国家权力机关及其他机关和部门的委托实施的具体行为。出境入境管理机关为了履行职能实施的检查、布控是出境入境行为管制的一种手段，是出境入境管理机关履行职能的工作措施，属于内部的管理程序上的一种特殊行为。出境入境的相对人是难以知道自己有无被实施这种行为。法律对出境入境管理机关的这种措施应理直气壮地法定下来。但是，要充分尊重出境入境人员的知情权，可向当事人声明，以便当事人采取救挤措施。如何协调处理好这些矛盾，仅用立法手段也许难以解决。

总之，完善出入境管理机制，创造良好的办证、通关环境，给“中国人走出去、外国人走进来”提供更加优质的服务，为中国与世界的接轨开辟更加宽阔的通道，这不仅是方便出入境活动，适应世贸组织规则，同时也是保卫国家安全、维护社会稳定，促进正常的政治、经济、文化、体育等交流，为改革开放服务的必然需要，我国的公安出入境管理工作也将发生有益的变化，达到一个新的更高的水平。

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