关于集体建设用地流转的案例分析

一、关于宅基地使用权转让合同效力的相关案例及法律分析

（一）黎莲英与谢沛婵等土地使用权转让合同纠纷（广东省佛山市中级人民法院）

1.案由简介

本案当事人何丫女、谢沛婵、方雪莲、方丽莲按份共有一块集体建设用地，地块1属何丫女、方丽莲所有，地块2属谢沛婵、方雪莲所有。2005年1月7日，何丫女、方丽莲与黎莲英签订《合同协议书》，把地块1的建设用地使用权转让给黎莲英。现谢沛婵与方雪莲起诉黎莲英、何丫女、方丽莲，请求确认转让合同无效。

2.关于该土地使用权转让合同效力法院的认定

一审法院认为：何丫女、方丽莲转让的是集体土地，政府发放的有关文件已予以确认。根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，集体土地使用权不得转让用于非农业建设。根据2004年10月21日的国发（2004）28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的决定）之二第（十）规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。根据粤府（2003）51号文（广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知）有关规定，农村集体建设用地在一定条件下可以出让、转让、出租等。根据广东省人民政府令第100号（广东省集体建设用地使用权流转管理办法）有关规定，农村集体建设用地在一定条件下可以出让、转让、出租等，但不包括村民住宅用地使用权。因此，从上述法律法规的规定可知，虽然根据证据可以确认何丫女、方丽莲与黎莲英签订的土地转让协议是当事人的真实意思表示，但该协议已违反了法律、行政法规的强制性规定，因此无效。最终判决认定：何丫女、方丽莲与黎莲英于2005年1月7日签订的《合同协议书》无效。

二审法院认为依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”本案所涉《合同协议书》的内容违反了上述法律的强行性规定，亦不属于法律规定之除外情形，故原审认定该合同无效正确，本院予以支持。（终审判决：2007年3月20日）

（二）魏俊民诉文清华合同纠纷案（河南省许昌市魏都区人民法院）

1.案由简介

2007年4月28日，魏俊民与文清华签订房屋买卖协议，将自己所有的宅基地上面的房屋卖给文清华。2010年1月21日原告起诉，请求判令原被告之间签订的房屋买卖协议无效，被告退还原告原有的房屋。

2.法院判决

一审法院认为：我国法律明确规定，农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地；严格禁止农村居民的住宅和宅基地在本集体经济组织以外及城乡居民之间流转。国务院2007年12月30日发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定“农村住宅用地只能分配给本村村民”，而被告文清华不属塔湾一组集体经济组织成员，其与原告签订的买卖房屋协议，虽是双方的真实意思表示，但违反法律行政法规的强制性规定，买卖房屋协议无效。协议无效的，因该协议取得的财产，应当予以返还。（本案当事人未上诉，一审判决作出时间为2010年3月15日）

（三）董建华与马红乐房屋买卖合同纠纷案（周口市川汇区人民法院）

1.案情简介

2008年12月18日，被告马红乐在没有征得原告董建华同意的情况下，与原告妻子陈冬梅签订了书面买卖房屋协议，购买了原告董建华与其妻子共有的在宅基地上的住房。后原来董建华在知情后，向法院起诉，请求认定被告马红乐与原告之妻陈冬梅所签协议无效。

2.法院裁判

一审法院认为原告之妻陈冬梅与被告双方签订的房屋买卖合同是双方真实意思的表示，但由于该房屋为农村宅基地上建筑房屋，不具有流转性，双方协议违背《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》有关规定，且该房屋为夫妻共同财产，被告未举出证据证明陈冬梅处分该房屋时，原告董建华知道，因此该协议应当认定为无效协议。故原告要求被告返还房屋及租金的请求，法院予以支持。（本案当事人均未上诉，一审判决作出时间为：2011年6月2日。）

（四）谷洪建诉赵东其他买卖合同纠纷案（开封市金明区人民法院）

1.案情简介

2008年12月1日，原告谷洪建与被告赵东签定协议约定，原告谷洪建出资6000元购买被告赵东位于原告宅基地东临的房屋及土地使用权。由于被告赵东的原因致使原告谷洪建不能使用约定土地。原告谷洪建要求解除协议、返还财产6000元，并判令被告赵东支付违约金12000元，并承担案件诉讼费用。

2.法院判决

依据原被告所签协议的名称和协议内容，表明双方签订协议的目的是房屋及土地使用权的转让。根据相关法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，集体经济组织成员可以使用本集体经济的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租，因此集体建设用地流转在法律上是被限制的。原、被告之间的买卖合同违反了法律、行政法规强制性规定，属无效合同。

（五）小结：关于宅基地流转合同效力的法律分析

1.相关法律法规的规定

（1）《中华人民共和国土地管理法》

第六十三条　农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国办发〔2007〕71号）

第二条 严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

2.结论

通过分析以上相关法律、法规，同时结合实践中发生的农村宅基地流转的司法实践判例，可以得出的结论为：宅基地使用权流转合同违法了法律、法规的强制性规定，司法实践中会将其认定为无效的合同，故宅基地使用权的流转不具有可行性。

二、关于其他集体建设用地流转合同效力问题的相关案例及法律分析

其他集体建设用地流转合同是指乡镇企业建设用地和乡（镇）村公共设施及公益事业建设用地。

（一）海南华煌投资有限公司与海南庆豪房地产开发有限公司等土地使用权转让合同纠纷上诉案

1.案情简介

位于海口市长秀开发区西北片的53898平方米（折合80亩）土地使用权属被告琼华经济社享有，证号为海口市集用（籍）字第2002003181号，土地用途为其他商服用地。2009年7月25日，被告琼华经济社召开村民代表大会，讨论决定将其持有的海口市集用（籍）字第2002003181号集体土地使用权证项下53898平方米（折合80亩）农村建设用地及相关权益以总额2800万元出让给原告庆豪公司，并出具手续委托国土部门对该土地进行挂牌出让，挂牌出让的收益归原告所有，原被告签订《土地使用权及权益转让协议书》。后由于被告琼华经济社持续未履行委托挂牌出让上述农村集体用地及办理过户等合同约定义务，遂产生讼争。

一审法院认为由于《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定原则上不允许集体所有的土地使用权流转用于非农业建设，而对于农村集体建设用地流转并未被禁止，本案涉案土地属农村集体建设用地，其流转应未被禁止，故认定《土地使用权及权益转让协议书》有效。

二审法院认为关于集体建设用地使用权能否转让的问题，国土资源部于2006年5月31日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》在“适用范围”部分规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，适用本规范；以招标、拍卖或者挂牌方式租赁国有土地使用权、出让国有土地他项权利，参照本规范执行。以招标、拍卖或者挂牌方式转让国有土地使用权，以及依法以招标、拍卖或者挂牌方式流转农民集体建设用地使用权，可以参照本规范执行。”据此，国家土地管理部门承认集体建设用地使用权流转的合法地位。集体建设用地使用权的流转是被允许的，并未被禁止。而且，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）亦指出，一方面要实行最严格的土地管理制度，另一方面“在符合规划的前提下，村庄、集体、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”说明集体建设用地使用权的流转同时也符合我国现行土地政策。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定限定了集体建设用地使用权的流转，但绝非禁止，而实际上是为集体建设用地使用权的流转提供了一定的空间。因此，华煌公司关于土地转让协议违返了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定当属无效的上诉主张不能成立。原审法院关于2009年8月13日庆豪公司与琼华经济社签订的《土地使用权及权益转让协议书》合法有效的认定准确。

（二）梁福坚与广州番禺南村镇梅山经济发展公司租赁合同纠纷上诉案

1.案情简介

原告广州番禺南村镇梅山经济发展公司（以下简称梅山村经济发展公司）与被告梁福坚在2003年下半年签订了商业用地合作协议（以下简称协议）。该协议确定原告梅山村经济发展公司(协议中简称甲方)将位于南村镇新城区的商业用地给被告梁福坚(协议中简称乙方)作商业发展用地。后原告梅山村经济发展公司认为双方签订的协议不能履行，要求与被告梁福坚解除该协议未果，诉至原审法院，请求解除该协议。被告梁福坚认为协议合法有效，要求继续履行该协议。

2.法院裁决

一审法院认为：双方所签订的合同中合意表达取得商业用地的合法手续为前提，说明双方均清楚意识到农村集体建设用地变更为商业性质用地需要通过国家法律许可及国家行政许可。《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款的规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。同时该法第六十三条也规定：农村集体所有土地的所有权不得用于转让、出让或者出租于非农业建设。从法律的规定显然易见得出原告梅山村经济发展公司与被告梁福坚之间的合同是违反国家法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。从而确定原告梅山村经济发展公司与被告梁福坚所签订的合同无效。

二审法院认为：上诉人梁福坚与被上诉人梅山村经济发展公司于2003年签订的《商业用地合作协议》是双方意思的真实表示。参照粤府[2003]51号《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》和广东省人民政府令（第100号）《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的规定，农村集体建设用地可以用于出租，故双方签订的《商业用地合作协议》形式完备，内容合法，应作有效合同认定。原审法院对《商业用地合作协议》的效力认定错误，本院予以调整。

（三）梁益彬与佛山市南海区西樵镇爱国村民委员会租赁合同纠纷上诉案

1.案情简介

2004年5月17日，原告梁益彬与被告佛山市南海区西樵镇爱国村民委员会签订一份《租赁合同》，约定：被告将爱国小学旁土地1992平方米土地出租予原告作开办学校教育使用（租金按实际面积计算），租金按每年每亩3000元计算；租金期限从2002年10月1日至2037年9月30日止。后由于合同履行的问题，原告梁益彬将佛山市南海区西樵镇爱国村民委员会诉诸法院，请求被告继续履行合同。

2.法院裁决

一审法院认为2004年8月28日修订前后的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条均规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案讼争出租的土地是农民集体所有的土地，土地使用权未经佛山市南海区国土资源局批准不得擅自出租。被告擅自将上述土地出租予原告，违反了法律、法规的强制性规定。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原、被告签订的《租赁合同》无效。

2004年8月28日修订前后的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条均规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。广东省虽然规定农村集体建设用地使用权可以流转，但农村集体建设用地使用权流转需要办理相关手续，广东省人民政府于2003年6月24日作出的粤府［2003］51号《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》规定“农村集体建设用地使用权，需出让、转让、出租和抵押的，由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请，其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的，在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。符合本通知规定的，市、县国土资源部门应当依法予以批准。农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当向土地所在的县或市国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。”本案讼争出租的土地是农民集体所有的土地，土地使用权的出租没有经过佛山市南海区国土资源局批准，也没有办理过土地登记手续，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效的规定，上诉人与被上诉人签订的《租赁合同》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。原审判决认定合同无效，具有法律依据，本院予以维持。

（四）高长学等与北京市怀柔区庙城镇高两河村经济合作社等农业承包合同纠纷上诉案

1.案情简介

1998年高长学等八人与经济合作社签订了30年口粮田承包合同，合同有效期自1998年9月30日至2028年9月30日止。2003年8月28日签订了《北京市国有土地使用权租赁合同》，租赁期限50年。2007年8月2日经济合作社和康瀛公司又签订了《农民集体建设用地使用权流转合同》。高长学等八人认为，自己与经济合作社签订的30年不变的口粮田承包合同合法有效，经济合作社无权收回承包权并租赁给康瀛公司进行非农建设，这种行为严重剥夺了农民的土地承包权。故诉至法院要求确认经济合作社和康瀛公司于2003年8月28日签订的《北京市城镇国有土地使用权租赁合同》无效，并确认经济合作社和康瀛公司于2007年8月2日签订的《农民集体建设用地使用权流转合同》无效。

法院审理查明：2006年12月31日，北京市人民政府向怀柔区人民政府作出《关于怀柔区二〇〇六年度批次用地农用地转用及占地批复》（京政地[2006]319号），同意依据怀柔区土地利用总体规划、北京市城市规划将怀柔区庙城镇高两河村农用地7.0317公顷（105.48亩）转为建设用地。2007年8月2日，经济合作社与康瀛公司签订《农民集体建设用地使用权流转合同》，依据该合同经济合作社将本村建设用地74 100平方米流转给康瀛公司使用，流转年限为50年。2007年12月27日，北京市规划委员会作出2007规（怀）意选字0007号《规划意见书》，许可康瀛公司在租赁高两河村的土地上办理建设项目土地、规划设计等前期工作。2008年1月28日，康瀛公司就其租赁高两河村的土地取得土地管理部门颁发的《集体土地使用证》。

2.法院裁决

一审法院判决认定：2003年8月28日，经济合作社与康瀛公司签订的《北京市城镇国有土地使用权租赁合同》将康瀛公司租赁的高两河村集体土地的所有权界定为国有，违反了有关法律规定，应属无效。对于2007年8月2日经济合作社与康瀛公司签订的《农民集体建设用地使用权流转合同》，因高两河村在2004年实施土地承包经营权确权和流转方案过程中，高长学等八人均属于不要地的户，由村集体按人均确权面积全额分配收益款，应视为高长学等八人同意由村集体对其确权地统一进行经营，故高长学等八人坚持认为经济合作社未经其同意即擅自将土地租赁给康瀛公司使用从而导致经济合作社与康瀛公司签订的流转合同无效之诉讼请求缺乏事实依据，该院对此不予支持。

二审法院认为根据查明的事实，虽然高长学等八人在1998年取得位于北京市怀柔区庙城镇高两河村部分土地的承包经营权。但是2004年高两河村通过村民民主议定程序实施了土地承包经营权确权确利和流转方案，对村民原承包土地进行了调整，高长学等八人未再申请承包土地，而是按人均确权面积领取了相应的分配收益款，因此高长学等八人不再对原1998年承包土地享有相应土地承包权。2006年12月北京市人民政府下发的《北京市人民政府关于怀柔区2006年度批次用地农用地转用及占地批复》，涉案的土地已经转为建设用地。2007年经济合作社与康瀛房地产公司签订的《农民集体建设用地使用权流转合同》属于农村集体建设用地的流转。并且康瀛公司已经依法取得了北京市国土资源局颁发的土地使用权证。故一审法院判决驳回高长学等八人的诉讼请求并无不当。综上，高长学等八人的上诉主张不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。

（五）小结：关于其他集体建设用地流转合同效力问题的法律分析

1.相关法律法规的规定

（1）《中华人民共和国土地管理法》

第六十三条　农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

（3）《中华人民共和国合同法》

第五十二条有下列情形之一的，合同无效：

a.违反法律、行政法规的强制性规定。

2.结论

通过分析以上相关法律、法规，同时结合实践中发生的农村宅基地流转的司法实践判例，可以得出的结论为：除宅基地之外的集体建设用地流转，在法律法规层面没有禁止性规定，在规章层面，各省的政府规章规定不统一，司法实践中，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的规定，较多的判决认定流转合同有效。

关于集体建设用地流转的案例分析