如何进一步完善基层民主制度

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党的十六届五中全会指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”新农村建设不但涵盖了以往国家在处理城乡关系、解决“三农”问题方面的决策，而且还赋予其新时期的建设内涵（既包括了路、电、水、气等生活设施和教育、卫生、文化等社会事业建设，也包括了以农田、水利、科技等农业基础设施为主的产业能力建设；既包括村容村貌环境整治，也包括以村民自治为主的制度创新）。怎样才能在10—15年的时间内，把全国农村基本建成经济社会协调发展、基础设施功能齐备、人居环境良好优美、民主意识显著增强、村容村貌格调向上的社会主义新农村成为摆在我们面前的一大课题。本文认为：进一步加强和完善以村民自治为核心的农村基层民主建设，充分调动起广大农民群众的主动性、积极性和创造性，使社会主义新农村建设成为全党和全国人民的共同行动不失为一个有效的途径。

加强农村基层民主建设，不是为了民主而民主，更不是去抄袭西方式资产阶级民主制度，而应是通过实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督让广大农民群众对本村事务能当家作主，能更好地调动和发挥他们的主动性、积极性和创造性，发挥他们的聪明才智，因地制宜地发展当地农村经济，快速提高他们的生活水平和生活质量，让他们在新农村建设中得到更多实惠，得到全面发展，普遍过上富裕、幸福的新生活；能创建出更多像华西村、南山村这样的平安村庄、富裕村庄、民主村庄、和谐村庄。

本文认为，在新的历史时期条件下，加强和完善农村基层民主建设应重点抓好以下三个方面的工作：

一、完善以村民自治为核心的农村基层民主建设首先要完善民主选举这一环节

《中华人民共和国村民委员会组织法》的贯彻实施，初步理顺了国家与农民的利益关系、党支部与村委会之间的关系、村干部与村民之间的关系，取得了显著的成效。当然，我们也要看到现在实施的以村民自治为核心的农村基层民主制度还不完善，与建设社会主义新农村的目标要求还有一定距离，在实践中暴露出不少需要深入探索有效办法、认真加以解决的问题。具体到民主选举这一环节，存在贿买选票，宗族势力甚至黑恶势力干扰、操纵村委会选举的现象，并且越来越普遍。在一些地区存在为了选举而选举的现象——对什么样的人当选无所谓，对采取了什么手段当选不干涉，对选举出的班子能否团结一心干工作不重视，只要通过选举能选出村委会主任、副主任和委员就算选举成功——这种重视选举结果，不重视选举过程和选举后果的“应试”选举，有法治建设滞后的原因，有法律法规落实不力的原因，但本文认为更主要的原因还是选举程序设计的不够合理、不够科学导致的。只有民主选举这一环节程序设计的科学、合理并具有可操作性，真正体现出选举的民主性，才能确保选举出的村主任、副主任和委员是一个能协作、能共事、有凝聚力的班子，是一个能带领群众共同致富的班子，是一个既能很好地贯彻落实党的方针政策，又能很好地实行民主决策、民主管理、主动接受群众民主监督的班子；才能确保选举出的村民代表、理财小组和监督小组真正发挥应起的参与决策、民主监督等职能。

1、选举委员会的产生：选举委员会采取推选产生的办法，由各村民小组按照群众威信高、法律观念强、熟悉民主选举程序的标准，从老党员、老干部或知识分子中推选一人或几人组成。选举委员会成员应不再参加竞选本届的村委会主任、副主任和委员。选举委员会的推选工作由上届村委会组织完成。

2、候选人的产生：《山东省村民委员会选举办法》对候选人如何产生规定如下：“选举村民委员会，由选民直接提名候选人。选民应当推选奉公守法、办事公道、廉洁勤政、年富力强、热心为村民服务的选民为村民委员会候选人……村民委员会成员候选人通过预选产生。”本文认为这种安排设计有些不妥：它无法解决一个选民想成为候选人人选，而应当采取什么途径、方式让其他大多数选民知道这个选民的意愿的问题，也无法解决许多选民认为某一选民是合适人选从而投他一票，但这一选民却不愿参加竞选的问题。在作者所在镇的一个村，人口有一千七百多，在2007年底举行的村委会成员候选人预选中，被提名的候选人有100多个，有些选民竟推荐不满十岁的孩子和有智力缺陷的人作为候选人，违背了民主选举的初衷。所以，建议先由选民个人向选举委员会提出附有10位以上选民联名推荐的参加竞选的书面申请，再填写上有介绍本人的基本情况、竞选理由、竞选岗位及初步工作打算的表格一式四份（选举委员会留一份、上交乡镇村民委员会换届选举领导小组一份、选民个人留一份、由选举委员会公开张贴一份），由选举委员会审核后确定申请人是否成为候选人。审核的标准和依据是：联名推荐的选民是否属实、够数，竞选理由是否正当等。在选举前五天，由选举委员会把该村参加竞选的候选人名单及其填写的竞选表格予以公布。用这种公开、透明的“阳光”方式产生候选人，可以有效抵制用金钱、势力等不正当手段拉票的发生。在选举前公开候选人的竞选理由、竞选岗位及工作打算，可以约束候选人当选后的行为，也能引导广大选民理智地进行投票选举，还能使选民对当选者的工作进行有效监督。

3、建议村委会主任、副主任和委员实行分开选举的办法。《山东省村民委员会选举办法》第十五条规定：“选举时，可以在村民委员会成员候选人中一次投票选出村民委员会主任、副主任和委员；也可以先选举出村民委员会成员，再由选民从其中选举主任和副主任。”在实践中，这种选举程序实施的后遗症非常严重，最突出的是村委会班子团结问题，其次是村委会成员的合理组合搭配问题。同样是前面提到的那个村，在2007年的村委会选举中徐某、赵某和王某三人，这次都竞选村委会主任一职，通过选举，他们仨人的得票都过半数，徐某获得的主任票最多，当选为村主任，赵某和王某按规定当选为村委会委员。现在，赵某和王某不参加村主任召集的任何会议，对村委会工作不参与、不支持、不配合。该村村主任徐某只能依靠另一位村委会委员和不是村委会成员的村会计开展工作。

实行村委会主任、副主任和委员分开选举，竞选村主任的候选人不再参选副主任和委员；同样，竞选副主任和委员的候选人也不再参选村主任。对同一岗位参选人数是应选人数3倍以上的（不含3倍），实行两轮选举制，初选选出叁人为该职位正式候选人。第二轮选举得票多者为当选者。选票分为三种：主任票、副主任票和委员票。在规定时间内（从成立选举委员会开始，到选举前五天止）没有向选举委员会提出竞选申请的选民不应再成为候选人人选。在选民投票选举前增设候选人介绍自己的竞选理由、竞选承诺这一环节，让选民深入了解候选人的参选情况。参加投票选举村民委员会的选民人数超过应到选民人数的一半以上，选举有效。

实行村委会主任、副主任和委员分开选举的办法，有利于候选人根据自己的专长选择适合自己的竞选岗位，有利于选民根据各个岗位的具体特点、要求从候选人中选出最合适的人选，从而增强选举工作的方向性、有序性；实行村委会主任、副主任和委员分开选举的办法，有利于引导候选人之间进行合理的竞争，有利于选出的村委会能迅速整合成一个团结协作、有凝聚和战斗力的班子，从而能有效迅速地开展村委会工作。

4、高度重视村民代表的选举工作。建议将《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”改为：村民代表由选民按每五户至十五户推选一人。取消由村民小组推选村民代表的办法，以明确村民代表所代表的具体选民，实行村民代表向选区村民负责制，并赋予选区选民在有正当理由（议事能力不足、办事不公道、未能较好行使及时征求所代表的村民的意见和建议,并在村民代表会议上如实反映的职能）的情况下，有权重新推选村民代表。这样可以增强村民代表的责任意识，也有利于各选区村民对所推选的村民代表进行监督。

二、完善以村民自治为核心的农村基层民主建设还要完善民主决策、民主管理和民主监督这三个环节

通过近几年的实践看，以村民自治为核心的农村基层民主制度中的民主决策、民主管理和民主监督这三个环节的实施情况并不理想，暴露出不少需要深入探索有效办法、认真加以解决的问题。其中最突出的是“村民自治”这个“核心”在实践中并未突出出来，具体表现为：村民会议、村民代表会议流于形式；党支部不能突出核心作用，有些村的党支部陷在繁杂的事务当中，村委会的作用不能得到正常有效的发挥；有些村的村民自治变成了“村委会自治”甚至“村主任自治”；乡镇一级插手干预村务的现象增多，导致部分村的自治功能萎缩等等。

1、建议完善村民会议和村民代表会议制度。村民会议制度是村民自治、村民当家作主权利的根本体现和保障。村民会议作为直接民主的方式，是不可或缺的。但在实践中，由于受人口较多、缺乏场地、外出务工的村民较多等因素的制约，经常召开村民会议的实际困难很大，能按规定要求及时、有效召开的村并不多。因此，在确保“村民会议每年至少召开一次”的前提下，探索村民会议的有效实现形式非常必要。建议明确村民代表会议作为它的经常性议事组织，经授权代行村民会议的绝大部分职权。用代议制民主弥补直接民主平时不到位的缺憾，同时，建立健全村民代表与所代表的村民的有效沟通机制，保障村民能够通过这种替代方式，经常行使自己的民主权利。

2、建议调整村民委员会和村民代表会议的职能，明确各村民自治组织的法律地位、法律责任和相互关系。尽管村民委员会是村民直选的，但在选举之后，它不仅掌握了事权，还掌握着村民会议和村民代表会议的召集权，村民平时的参与权利得不到保障。在政府“不得干预”、村民无法参与的环境中，久而久之难保不出现村民自治的组织者演变成村庄的“独裁者”，村民自治异化为“村民委员会自治”甚至“村主任自治”的情况，这也正是产生贿选的根源所在。

因此，建议把村民代表会议建成一个独立的常设机构，把村务决策权交由村民代表会议行使，使村民代表会议由虚变实，发挥决策和监督作用，还权与民。党支部、村委会不再行使村务决策权；通过村党支部书记兼任村民代表会议主席来体现党组织的领导；村委会负责事务性工作，具体执行落实村民代表会议的决策。无正当理由，拒不执行村民代表会议的决议，村民代表会议研究后有权向村民会议提议罢免村民委员会。村民委员会认为村民代表会议的决议不当，可以提请复议，对复议结果仍然认为不当，可以召开村民会议表决。

村民代表会议的召集权和主持权应同时赋予村支部委员会、村民委员会和由村民选举产生的能较好代表广大群众利益的村务公开监督小组共同行使。村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组分别提请自己职责范围内的事项让村民代表会议讨论决定。村民代表代表村民参加由村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组召集的会议所通过的涉及村民利益的重大决策事项，应由村民代表以会议纪要的形式送达所代表的各个村民，再由各户户主签字，行使其知情权、决策权、参与权和监督权。

3、建议取消村支部书记与村主任“一肩挑”的模式，继续提倡支部委员与村委会委员交叉兼职的做法。适当减少村民委员会和支部委员会的成员职数。这样既可以防止“一言堂”、个人说了算，又可以精减村级组织人员，节省开支，减轻农民负担。

实行村支部委员会、村民委员会和村务公开监督小组提请研究事项，交由村民代表会议进行决策的机制，进一步理顺了党支部与村民委员会之间的关系、村干部与村民之间的关系、乡镇人民政府与村民委员会之间的关系。

三、加强以村民自治为核心的农村基层民主建设还要建立健全民主考核、合理奖惩和定期培训制度

当前部分村委会的工作除了组织“三秋”“三夏”生产外，就是为了迎接上级各种检查而做的表面准备工作。标语满街、牌匾满墙、档案满橱成了衡量村级工作的标准，而社会主义新农村建设要求的加快建设现代农业、形成产业发展新格局、千方百计增加农民收入、提高农民生活水平和生活质量、加强农村精神文明建设、发展农村社会事业、培养造就新型农民等工作还没有摆到突出位置。

1、建立健全对村干部的民主考核和合理奖惩制度。2006年全国全面取消了农业税后，如何支付村干部的报酬成为一个新课题。一些地方改由政府负担。这就容易使部分村干部因“捧谁的饭碗，听谁指挥”而唯上是从，使村民自治的实施效果打了折扣。因此建议县级政府根据各地实际情况制定科学合理的针对村干部的考核奖惩制度。考核奖惩制度应以促进社会主义新农村建设为基调，考核奖惩的主体应是乡镇政府和村民。乡镇政府对村委会工作的考评侧重于社会主义新农村建设的进展情况（产业结构调整、农民增收、人居环境治理等）；村民对村委会工作的考评侧重于村民自治的实施情况（村委会年度工作目标的实现程度、民主决策、民主管理和民主监督的实施情况等）。根据考评得分或等级，计算村干部应得报酬。村干部报酬采取上不封顶制，打破过去那种干与不干差不多，干好干坏一个样的局面，调动起每一位村干部的积极性，把他们的聪明才智施展在建设社会主义新农村上。

2、建立健全对村干部的定期培训机制。村委会换届选举完成后，县（市）级政府或乡镇政府应对新当选的村干部进行任职培训，培训应围绕如何建设社会主义新农村这个主题，内容包括建设社会主义新农村的理论政策、《村民委员会组织法》等法律法规、农业科技、农村经济发展、科学管理等方面的知识，迅速把新当选村干部的思想认识统一到建设社会主义新农村上来，把他们培训成为想干事、能干事、干好事、干成事、自觉接受党的领导的好干部；建立健全村干部年度培训机制。把培训成绩纳入对村干部年度考核中，直接与村干部报酬挂钩。

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一是要带着责任做工作。责任感是一个人的思想素质、精神境界、职业道德的综合反映。责任感虽然无形无状、难触难摸，但是力量巨大，影响深远。一个人有顾责任感，就有积极主动的态度，深入扎实的作风、认真负责的精神；就有不甘落后的志气、百折不挠的勇气和奋力开拓的锐气；就会有信心、有决心、有恒心；就可以出思路、出办法、出成绩。就大多数人的工作而言，绝大部分是平凡、具体、琐碎的，看似简单位和容易，而把认为简单的事情年复一 年地都做好，就是不简单；把认为容易的事一件一件地落实好，就是不容易。就是不容易。这就需要责任感，有责任感的人受人尊重、招人欣赏、让人放心。

二是要带着激情做工作。激情是吹动船帆的风，船就不能行驶；激情是工作的动力，没有动力，工作就难以有起色。如同灵感可以催生不朽的艺术，激情能够创造不凡的业绩。如果缺乏激情，疲沓懒散，很可能一事无成。因此，我们在日常工作中虽然感到很辛苦，但是有辛苦就会有收获，特别是一个人能够在自己有限的人生中，有好的环境和条件，做一点具体的事情，同时自己也相应地得到提高，也许这不是辛苦而是幸运了。再说，如果大家都能同心同德、尽心尽力，把工作开展得有板有眼、有声有色，让人有目共睹，有口皆碑，从这一角度看，也许又不仅仅是幸运，而是一种幸福了。

三是要带着感恩做工作。每个人保持正确的心态至关重要。正如一位哲人所说，心态决定一切。它能够左右一个人的思想、影响一个人的行为，甚至决定一个人的命运。心态正确就会宁静而安详，感到生活温暖；就会迸发出干劲和活力，感到工作愉悦。如果心态不好，就会在顺利时自以为是、傲气十足、得意忘形，在逆境时怨天尤人、牢骚满腹、烦躁不安；就会既笑别人不如已，又怕别人比已好，斤斤计较，患得患失；甚至会为了牟取一已之利而不择手段，这样势必害事业、害组织，最终也会害了自己。因此，要不断学会以感激的心态对待工作、对待他人、对待组织。生活就像一面镜子，你对它笑，它也会对你笑。只要你用感恩的态度对待别人、别人就能给你关心和帮助、给你支持和鼓励、给你提醒和教导，让你感受到真诚、感受到友谊、感受到温暖、使你感动、使你感激、使你增添精神支撑。

四是要带着清醒做工作。实践经验表明，只有始终保持头脑清醒的人，才能不断取得成绩、获得成功，才能顺利成长、日臻成熟。作为领导干部要时刻清醒地认识到：在个人与组织的关系上，一个人的成长和进步离不开组织的培养和造就；在职务与能力的关系上，一个人的工作能力不是随着职务的提升而自然提高，官大了不等于本事大了，地位高了不等于水平也高了；在工作与成效的关系上，一个人肯干事是态度、想干事是热情、会干事是能力、干成事才是本事，这种本事靠上级封不出来，靠权力压不出来、靠自己吹不出来，只有靠实实在在做人、认认真真做事，才能逐步得到提高。

五是要带着正气做工作。领导干部既要有本事，也要守本分，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不断加强党性锻炼，提高修养，不断地防止和扫除自己身上的“灰尘”和“微生物”，始终保持光明磊落、清正谦洁，自觉遵守党政领导干部廉洁从政的有关规定，力求有本事、能干事、不出事。

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谈谈为什么要加强基层民主政治建设加强基层民主建设，对于实践依法治国基本方略、坚持科学发展观，推进依法治镇工作的深入发展，促进“三个文明”协调发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。具体讲：加强基层民主建设，是贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观的具体体现。“三个代表”重要思想和科学发展观的核心内容，是坚持以人为本，促进人民当家作主，实现和维护好人民群众的根本利益。加强基层民主建设，就是通过法律的手段，保证基层组织依法实现自治，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利，在党的领导下建设自己的美好家园。加强基层民主建设的过程，就是贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观的具体实践过程。　　加强基层民主建设，是提高党委执政能力和巩固党的执政基础的客观要求。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这既是对我国社会主义民主政治建设经验的一个高度概括，也是指导我们进一步发展社会主义民主政治的一个根本要求。加强基层民主建设，有利于进一步改善和加强党对基层的领导，增强党的基层组织的凝聚力和战斗力；有利于保证群众行使民主权利，激发广大群众政治参与的热情.
如何加强基层民主政治建设?
健全村级民主监督、民主管理制度。进一步规范民主议事程序，落实民主决策过程，完善村民自治章程，健全村级民主监督、民主管理制度。在积极推行村务公开民主管理工作上，要常抓不懈，在深化村务公开民主管理上下工夫，切实提高村民自治水平。为切实提高村务公开的透明度，增强村务公开的实效，防止走过场，流于形式。一是应统一机构设置，明确监管职责。二是统一公开内容，延伸公开范围。三是统一公开形式，拓宽公开渠道。四是统一公开程序，规范公开环节。五是统一公开时间，注重公开效果。六是统一建档管理，确保资料完整。

如何进一步完善基层民主制度