国有林场经营

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【摘要】随着我国林业逐步转向以生态建设为主的发展战略，国有林场的主要任务也发生了转变，国有林场经营水平也有了显著提高，但与林业发达国家相比还存在巨大差距。为了加强对国有林场林地使用权流转的监管,防止国有森林资源资产流失,我们必须切实做好国有林场经营管理工作，确保林区管理和国家生态建设用地的长期稳定。本文就国有林场经营的现状、问题进行分析，并建议性的提出加强国有林场经营对策。

【关键词】国有林场 经营 现状 问题 对策

Abstract : With China's gradual shift to ecological forestry-based de- velopment strategy, the main task of state-owned forest has also under gone a change, state-owned forest management level has also been sign-

ificantly improved, but and forestry is still a huge gap between the developed countries. in order to strengthen pair of state-owned forestry centre forest land use is on the move the supervision, prevent the loss of assets of state-owned forest natural resources, we must do a good job in state-owned forest farm management, ensure forest management and ec- ological construction of the long-term stability of the ground. In this paper, the current situation and problem of management of state-owned forest farm were analyzed, and suggestions of management of state-owned forestry.

Key words : state-owned forest management present situation problem countermeasure

0前言：

国有林场是我国林业的重要组成部分，承担着后备森林资源培育和生态环境建设的双重任务，在我国林业建设中起着示范和骨干作用。近年来,一些地方为解决工业及城镇建设用地,把征占用地的主要方向转向林地特别是国有林场用地。有的以促进招商引资为名,不进行森林资源资产评估,将国有林场林地低价甚至无偿转给投资商家长期使用,导致国有林地和国有森林资源资产严重流失;有的地方甚至为了把国有林场经营管理的土地规划为城镇建设用地,将国有林场层层下放,造成林场建设与管理的混乱,严重影响了国家生态建设的发展。为了防止国有森林资源资产流失,我们必须切实做好国有林场经营工作，确保林区管理和国家生态建设用地的长期稳定。本文就国有林场经营管理的现状、问题进行分析，并建议性的提出加强国有林场经营管理的对策。

1国有林场基本情况

简介：国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性的事业单位，在上世纪九十年代以前叫国营林场。国有林场的林地、林木等全部生产资料和产品都是国家财产。我国的国有林场是新中国成立初期国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位。

规模：到2011年，全国国有林场总数已达到4507个，分布在31个省（区、市）的1600多个县（市、旗、区）。现有职工总人数66万人。经营总面积9.3亿亩，其中林业用地面积7.5亿亩，森林面积6亿亩，森林蓄积量22亿立方米，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18％、23%和17%。

主要任务：林场的主要任务是扩大森林资源，提高森林质量，充分发挥国有林地生产潜力，提高生态、社会和经济效益；

基本组织：国有林场是我国林区的基本组织，同时它还承担林区教育、卫生、治安和社会管理的任务，有的代管乡村。

国有林场的特点是和农村交叉，一般是跨乡、跨县，也有的大型林场跨市，管理难度大。

国有林场的称呼有多种，有的叫林业局、有的叫森林经营所、有的叫治沙站等等。

国有林场按经营对象分用材林林场、防护林林场、经济林林场、风景林场等。按预算体制划分，分为生态公益型林场和商品经营型林场。

按管理体制分省属林场占10%，地(市)属林场占15%，县属林场占75%。

国有林场在我国林业发展中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和保护方面取得了巨大的成就，得到了社会的公认，但是，国有林场在长期发展过程中也积累了很多困难和问题，如林场经济危困，职工生活困难，基础设施建设严重滞后，发展后劲不足等，国有林场的改革迫在眉睫。

2 国有林场经营管理的现状

随着我国林业逐步转向以生态建设为主的发展战略，国有林场的主要任务也发生了转变，绝大多数国有林场停止了商品性采伐，对国有林场中幼林抚育、低效林改造等进行扶持，加大低产林改造和抚育间伐力度，充分发挥国有林场在森林经营工作中的示范带动作用，国有林场经营水平也有了显著提高，但与林业发达国家相比还存在巨大差距：（1）资源结构不合理。在现有林中，存在着中幼林少、近成过熟林多，树种单一等问题，森林抵御火灾和病虫害等功能较弱。（2）树种结构单一。树种单一以成为国有林场森林火灾和病虫害防治的主要矛盾。（3）资金缺乏。随着林业建设的战略转变，林场原有经营模式被打破，旧的产业体系陷于瘫痪，收入来源被掐断，经济滑坡，职工收入降低，各方面矛盾凸现，保护与发展成为林场林业发展的首要课题。另外，扶持林业发展政策落实也不够到位，争取到一些项目，配套资金也难以到位；金融部门对林场的政策性投入规模不大，林业建设任务与资金投入矛盾仍比较突出。（4） 管理体制不畅。国有林场是政策性强的资源经营性单位，政企不分的积弊已久。人事分离的管理模式影响企业执行力,这一计划经济条件下的产物已越来越不适应市场经济发展的需要。维持现状的后果是国有林场难有作为，应对危机机制失灵，如木材货款清收工作机制发挥不了应有效果。

3国有林场经营的问题

3.1资金严重不足

由于国有林场大多建于上世纪五、六十年代，按照“先生产、后生活”的原则，国家当时划拨的资金只能满足于维持正常的生产秩序，根本无力解决生产和生活基础设施问题。改革开放后，国家停止财政拨款，国有林场成为自收自支的事业单位，由于受到木材市场恶性竞争、木材采伐限额、可采伐森林资源大幅减少等制约，其经营收入只能基本解决或根本无法解决职工温饱问题，还要投入大量资金用于生态建设，不少林场为了完成荒山绿化和生态建设的任务，甚至不惜举债经营、借钱造林，导致债务缠身，步履维艰，生产、生活基础设施陈旧，安全隐患较多，整改极为困难，干部职工看不到前途，人心涣散，经营难以为继。

3.2 管理体制有待改革

国有林场是自收自支的事业单位，其性质非政非事非企，员工身份不工、不农、不商。林场既无事业经费，又无经营自主权和执法权，在参与市场竞争和社会服务、开展生态建设和资源管护、实施林政执法和国有资产监管的过程中处境尴尬，与其承担的职能和任务也不相适应。而且国有林场在计划经济体制、市场经济机制之间游离，大多具有企业、事业双重法人身份，这也与现代法治精神明显相背离。国有林场要完成资源培育、环境保护和生态安全等任务和目标，必须以连续的、足够的投入作保障，且投入大、周期长、见效慢，这本来应该是国家和社会的责任，单靠林场自身的经营收入是根本无法实现的；而企业经营管理追求经

济利益最大化，其宗旨是投入少、周期短、见效快，与国有林场的经营有着质的区别和明显的冲突。许多人把国有林场与企业等同起来，认为检验国有林场改革成败的唯一标准就是有否经济效益，这是极其错误的。国有林场承担了森林资源培育保护、生态系统重建和恢复、创造经济效益等多种职能，而且其主要职责是创造生态效益和社会效益，创造经济效益是第三位的，因此，国有林场改革成败与否关键要看其产生的生态效益和社会效益。有的人认为林业经营应该产业化、市场化，国有林场应该融入市场经济之中，参与市场竞争。这种认识没有考虑到，市场不是万能的，市场只能对由其孕育产生的、符合市场运行规律、具有市场化属性的企业发生作用，对其它组织特别是国有林场这种公益性组织不起作用甚至会起反作用。

3.3国有林场面积在减少

国有林场经营范围内的土地,属于国家所有的,要明确长期由林场管理使用;属于集体所有,但长期以来一直由林场造林并经营管理的,在理顺所有者和经营者权益关系的基础上,继续保持长期稳定。但近年来,一些地方为解决工业及城镇建设用地,把征占用地的主要方向转向林地特别是国有林场用地。有的以促进招商引资为名,不进行森林资源资产评估,将国有林场林地低价甚至无偿转给投资商家长期使用,导致国有林地和国有森林资源资产严重流失;有的地方甚至为了把国有林场经营管理的土地规划为城镇建设用地,将国有林场层层下放,造成林场建设与管理的混乱,严重影响了国家生态建设的发展。我国国有林场的经营规模一直不太稳定。我国国有林场营造林总面积近年来呈逐年下降趋势，且下降幅度非常大。2008年一年，营造林总面积仅46.1万公顷，只及2003年营造林总面积的37.4%。其中，速生丰产林面积和生态公益林面积变动比较平缓。另外，近年来国有林场人均经营面积也呈总体下降趋势，2008年的人均经营面积就比1990年下降了11.3%。

3.4苗木种子结构单一，不利于火灾和病虫害的防治，另一方面也不利于国有林场的管护。

3.5职工队伍培训严重滞后

多数国有林场特别是地方国有林场大多地处边远地区，工作和生活条件十分艰苦，加之工资、保险等无力完全落实，造成现有人才留不住，外部人才不愿来，林场人员年龄结构老化、知识结构偏低等问题十分突出。加之对干部职工队伍的培训不够重视，致使自身的林业经营理念守旧落后，对现代林业建设管理的知识掌握不多，改革创新意识滞后于生态建设与构建和谐社会的需要。人员结构失衡，素质不高，发展缺乏后劲。

3.6生态公益林补偿制度存在欠缺

由于各方面的原因，当前我国生态公益林补偿制度存在不少缺陷：一是补偿的标准严重偏低。二是只有按面积进行的数量补偿，没有质量补偿，对林种、森林覆盖度、森林结构、物种丰富度、涵水保土能力等生态功能的重要指标没有考虑，导致经营者对生态公益林的维护、改造没有积极性，严重影响生态公益林质量的提高。三是一些地方政府对补偿金随意截留、挪用，导致补助经费到位不足。四是国家对生态公益林补偿金的使用规定得太死，限制过多，真正能用于补偿管护经费的少之又少，影响了管护改造措施的落实。这些问题的存在，使生态公益林补偿制度的作用大打折扣，难以达到公益林区全面禁伐、限制开展生产性经营活动的目的。

4对策

4.1落实资金到位

筹措资金，减免税费，切实减轻林场发展压力。首先，筹措资金是国有林场当前乃至今后较长时期的一项重要工作，要掌握政策，依法依规，落实责任，提高筹资效率和效果。主要方式有货款清收、林权抵押贷款、追缴旧债及职工融资等。其次，积极争取减免税费，政府及有关部门要积极扶持危困林场，及早兑现林业优惠政策，减免不合理收费，切实减轻林场经营负担。再次，加强增收节支工作。要做好市场调查，抓住商机，提高拍卖效益。要抓住扩大内需的“中国绿色新政”出台之机，积极争取国家扶持项目。同时要降低经营成本，借机规范非生产性开支。

4.2积极创新林场发展模式

国有林场的管理体制，牵涉到政府、主管部门和林场三方面的利害关系，只要统一在科学发展观指导思想下，就能找准体制改革的切入点，林场机体才能得以健康发展。同时，为解决采伐指标下调、林场经济危机和职工生活困难的问题，可借鉴自营经济的做法。自营经营是指林区职工自己投资、自主经营、自谋发展的一种经济形式。在有条件的林区，允许职工开展种植业、养殖业、加工业及资源培育等多种经营。政府给扶助政策，公司出优惠措施，激发职工创造力，使市场经济快速进入林区，以实现林场和职工双赢，形成林业循环经济。

4.3严格控制占用国有林场林地，保持国有林场经营范围的长期稳定

政府要继续抓好国有林场林权登记发证工作,依法及时为国有林场林地换发或补发林权证。未经政府批准,不得以城镇建设规划和行政区划调整、建立风景名胜区等为由,随意肢解分割国有林场,改变林地用途,改变隶属关系,下放管理权限。国有林场要按照有关规定,抓紧编制森林经营方案,建立、完善森林资源和各类林地管理档案,不断提高各类土地资源的使用效率,提高森林资源经营管理水平。严格控制占用国有林场林地对各类建设项目确需征占用国有林场经营范围内土地的,必须按照法定权限,严格依法办理有关征占用手续, 坚决杜绝化整为零、越权审批；国有林场在其经营范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的,必须经省林业主管部门审批。各级林业主管部门对各类建设项目申请征占用国有林场林地,凡不符合《占用征用林地审核审批管理规范》要求的,一律不得审核审批。各级林业主管部门要认真履行职责,依法严肃查处各种违法征占用国有林场土地的行为。

4.4 加强苗木多树种培育，加大管护力度

我们应通过加强培育，重点管护，不断增强林场发展后劲。国有林场发展除了依赖雄厚的资源基础，还有赖于加大资源培育和管护力度。一是加强培育，夯实资源基础。根据林业周期性长、政策性强的特点，在经营中不要过多追求短期效益最大化，要在培育过程中充分考虑生态保护措施。如国有林地更新，采取不炼山造林及不破坏土壤肥力结构的抚育方式，改单一针叶纯林为针阔混交林，促进地力有效恢复。创新造林模式，扩大造林面积。利用林场林业技术管理方面的优势，在新划山上推行联营造林或股份制造林，允许吸纳职工或社会资金投入造林。同时积极争取国家造林项目，不断扩大经营规模，以缓冲现有联营山场到期收回的压力。二是重点管护，筑牢风险防线。林场虽然积累了丰富的管护经验，但仍有待改进。要加强林业法律法规宣传，提高林区群众护林防火意识；要依法严管，重点查处破坏森林资源的行为，如林地损毁；要加强防火管理，建立政策性森林巨灾风险分散机制；同时要推行护林承包模式。

4.5营造林区文化，加强对林区职工的培训

目前我国国有林场文化建设尚处初始阶段，加强宣传和培训是企业文化建设的重要平台。一是加强林场文化宣传。从舆论方面影响政府和社会各界，便于政府帮扶和社会各界援助。同时可稳定职工思想，促使职工主动分担困难，减少林场后顾之忧。二是加强职工教育培训。在林场遭遇危机休养生息之际，开展职工教育培训，鼓励职工参加成人教育，大力开发本土人才，完善人才激励机制，逐步建立一支相对稳定，既有实践经验又有科学素质的人才队伍。同时有计划引进一些后备人才，解决人才断层问题，不断增强林场发展的动力。

4.6 加强对国有林场林地使用权流转的监管

国有林场林地是重要的国有资产,未经依法批准并办理相关出让手续,任何单位和个人无权擅自做出包括使用权流转在内的任何处置决定。国有林场以森林风景资源为条件进行合作开发的,必须依法进行森林风景资源的资产评估,不得将森林风景资源作为企业资本纳入市场流转,也不得以森林风景资源作抵押进行贷款担保或进行拍卖。在国家颁布统一的森林、林木、林地流转办法之前,对国有林场林地使用权的流转,要采取慎重的态度,严防以流转为名借机侵占林场经营的林地,破坏森林资源,造成国有资产的流失。严禁未经批准和不进行资产评估, 低价甚至无偿转让国有林地使用权。

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