优化我国财政支出结构的探讨

时间： 2008-06-11来源：节选《科技创业》2005年第11期作者：崔惠民 周春元编辑：Hlh

摘要：我国现存的财政支出结构与市场经济体制下的各项社会共同需要之间存在诸多不协调，分析了我国现阶段财政支出结构中“越位”与“缺位”并存现象等突出问题，结合我国经济发展实践，有针对性的提出优化我国财政支出结构的原则和路径选择。

关键词：财政支出 越位 缺位 结构优化

1.财政支出结构优化的内涵

财政支出结构优化是指在一定时期内，在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的，且各构成要素占财政支出总量的比例协调合理的状态。具体内涵如下:

(1）财政支出宏观适度。财政支出宏观适度是指财政与市场在社会资源总量配置上的比例适度。在西方理论界已取得基本共识，那就是以市场失灵为界，财政支出应首先集中用于私人市场不会提供或提供很少的产品和服务，而不应该仅仅去替代或只是有限的改进私人市场活动。

(2)财政支出比例合理。财政资源支出的合理比例是指在正确界定财政供给范围的前提下，合理安排各类职能之间的供给力度。财政分配应保证使有限的资源满足各方面的最基本需要之后，再用于发展需要，而且要突出重点，将财政资源拨给供给力度最薄弱、而又最为急需加快发展的环节。

(3)财政支出耗用有效。财政支出耗用的有效性是指一定量的财政资源耗费要尽可能的满足社会公共需要，在实际经济运行中，财政支出制度的规范化和法制化是保证财政支出耗用有效性的必要因素。

2.我国现行财政支出结构的突出问题及其分析

我国财政支出结构已开始向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转化，但依然没有跳出传统的计划经济财政支出结构和基本框架，财政支出职能结构的“越位”与“缺位”的现象，依然没有从根本上解决与建设有中国特色的公共财政模式相距甚远。

（一）财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出.造成了我国财政职能的“越位”

(l)经济建设费所占比重超过市场经济国家(市场经济国家直接用于经济建设支出均未达到30%)，虽有一定合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。2000一2002年财政拨付挖潜改造和科技三项费用865.24亿元、991.56亿元和968.38亿元，占同期财政支出的5.45%、5.25%和4.39%。有些企业本应由市场调节的挖潜改造资金、流动资金等由公共财政负担，造成了财政支出的“越位”。

(2)各种价格补贴依然存在。2O00-2002年分别为1042.28亿元、74151亿元和654.10亿元，分别占同期财政支出的656%、3.92%和292%。

(3)各类事业费庞杂。一些学会、协会，由于种种原因也安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对国家应予以保证的支出难以实施更加有效的保障。

（二）由于财政资源分配的不合理，使得政府未能完全承担起应由政府来承担的事务，造成了财政职能的严重“缺位”

(l)对社会保障支出支持不足1.41%：2002年为372.97亿元，占财政支出的1.69%，远远低于市场经济国家。社会保障支出偏低，不利于我国企业制度改革，影响了经济的市场化进程。

(2)科教事业的投人严重不足，不能满足“科教兴国”战略的需要。我国1999年政府财政投入研究与开发经费占GNP的比重仅为0.66%，低于发达国家3%左右的水平，也低于发展中国家印度的0.73%(1994年)、巴西的0.84%(1995年)。

(3)农业支出增长缓慢。农业支出占财政支出比重从1996年的8.82%上升到1998年的10.69%，仅增加1.87个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。农业投人不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。

(4)财政环保和财政基础设施投入力度不足。“九五”期间，环保投人占GDP比重首次达到0.93%，尚未达到占GDP比重15%的目标，影响了可持续发展战略的实施。而根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为20%.占GDP比重平均为4%，明敏高于2002年我国的3%，这一比重偏低，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。

（三）财政支出管理和控制机制尚未健全

政府预算是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但是却存在着许多问题。一是预算执行中的随意性与长官意志太大，预算的约束化的状况相当严重;二是现行支出预算编制和分配方法还是沿用“基数加增长”的办法，这己被实践证明是不科学的，并存在许多弊端;三是财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”，法与法“打架”现象十分突出，则政无所适从，平衡压力加大，这实质上也是财政支出管理和控制机制不健全的一个突出表现。

3.优化我国财政支出结构的原则

建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，财政体制的改革和完善也必须以这一目标为中心。适应社会主义市场经济体制要求的财政支出结构应符合以下原则:

(l)立足于公共需要的原则。在社会主义市场经济条件下，政府只应涉足于“市场办不了”的事务，即使是市场“办不好”的，也不一定就要政府来办，这得具体比较二者的效率。财政支出必须而且也只能立足于公共需要。

(2)依法支出的原则。会主义市场经济是法制的经济，作为国民经济活动重要内容之一的政府经济活动也必须纳人法制的轨道，即经济活动规则不仅仅适用于市场，而且也要适用于政府。只有将财政支出活动纳人法制轨道，才能防止政府(或官员)以损害社会公共福利为代价的利益最大化行为。

(3)效率原则。资源稀缺性和人类欲望的无限性决定了效率原则是一切经济活动都必须遵循的重要原则之一。财政支出效率原则虽然也考虑经济效益问题，但更主要的是考虑社会效益，其追求的是经济、社会综合效益的最大化。

(4)国情原则。由于我国特殊的国情，特别是在经济发展水平、市场发育程度、社会经济结构等方面与西方发达的市场经济国家之间存在较大差距，一些在较发达市场经济条件下能由市场解决的事在我国市场却无能为力，这就需要政府暂时担负起有关的职责(如兴办大型工程等)，随着市场的不断完善逐步将之完全推向市场。

4.优化我国财政支出结构的路径选择

（一）以市场为导向，加强财政公共性开支

国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重，增加国家财政性教育投人，确保现有预算口径的教育支出稳定增长。

社会保障是事关中国改革、发展和稳定的一个全局问题，需要纳人国家财政政策规划统筹考虑，要调整财政支出结构，把压缩行政经费和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的适当比例用于社会保障，提高社会保障支出水平，建立和完善社会保障制度。

（二）集中财政力量，突出重点，增加基础设施建设

财政资源分配应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面，改变与民争利的局面，实现财政职能的“归位”。

(l)支持社会公共基础设施建设。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动我国经济快速持续增长的主要动力。大

力发展基础设施建设仍是我国经济发展不可逾越的阶段，国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又有利于调整改善投资与经济结构，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。

(2)着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业和弱质产业，因而是政府着力扶持的重点。近几年水旱灾害对农业造成巨大损失，说明我国抗灾能力还不强，必须多渠道增加投入，尤其是增加财政投入，长期进行农业和农村基础设施建设，支持那些风险大、投资经济效益低，对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目。重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。

（三）改革整顿财政补贴制度，减轻财政负担

在总量上，应减少对部分行业“政策性亏损”的补贴和对居民个人的大量财政补贴及各种福利照顾；在结构上，应调整分配格局，建立合理分配机制。我国财政补贴的范围应控制在农产品生产和流通领域、固定资产投资领域、特殊行业的国有企业和公益事业，补贴方式应由价差性补贴改为调控性补贴，由普遍性补贴改为特殊性补贴，由混合补贴改为纯政策性补贴。

（四）增加环境保护的资金投入

环境保护支出是代表社会共同利益或长远利益的支出，也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容，国家财政应站在全局利益的角度，统筹规划，加大对环境保护的投人，扭转生态环境恶化的局面。

（五）完善我国财政支出管理制度改革，提高财政支出使用的有效性

我国财政支出的总量不足，阻碍了财政职能的有效发挥。解决问题的途经有两个:一是增加财政收入量，二是提高财政支出的使用效率。从我国的现实情况来看，目前我国的宏观税负已经很高，因此不存在很大的增税空间，所以目前最合适的途径就是向财政支出管理要效益，提高财政资金的使用效率。

总之，从我国经济体制发展和转轨面临的任务出发，我国财政支出结构优化的路径选择应是，一方面要抓住重点，解决“越位”与“缺位”现象，合理安排财政各项支出结构，平衡区域性财政支出结构；另一方面要强化财政的社会公共性支出和经济建设投资，以更好地发挥财政在国民经济中的调控作用，促进我国社会经济的协调发展。

地方财政支出结构在调整中趋于优化,公共保障能力明显增强,但与财政宏观调控功能相比仍存在一些亟待解决的问题.因此,如何优化财政支出结构已成为地方财政体制改革的必然选择.

关键词: 地方财政, 财政支出, 优化, | 全部关键词

新农村建设中西部农村公共产品供给的财政行为研究

杨倩

【摘要】：建设社会主义新农村是我们的重大历史任务。我国是一个农业大国,农村经济的发展、农民生活水平的提高都离不开公共产品的供给。因为理论和实践证明,良好的农村公共产品供给是农村经济增长的重要源泉,又是农民生活水平提高的重要保障。然而,农村公共产品供给却长期困扰着我国农村尤其是西部欠发达地区的发展。 从某种意义上来说,农村公共产品的供给可以归集于财政范畴。财政作为国家强制性实施资源配置的一种制度安排,其分配制度和分配政策对农村公共产品的影响深远。在现行的制度环境下,需要政府间财政行为的合理调整,从而促进新农村建设和实现全面建设小康社会的战略目标。 本文正是在新农村建设的背景下,通过对西部地区农村公共产品供给存在的问题以及原因的分析,结合西部地区的财政状况,在政策优化方面以陕西省榆林市为例,根据榆林市的农业资源特点和农业发展现实对政府在公共产品投资方面的优先序做定性分析,从而为新农村建设中西部地区解决农村公共产品供给问题在政府如何实行良好财政行为方面提出建议。

榆林市是一个典型的资源型城市。1998年7月，榆林被设立为国家级能源化工基地，拉开了能源开发建设的帷幕。10年来，榆林经济快速增长，GDP增速连续7年保持两位数以上，经济总量稳居陕西省第二位。为了更好地促进榆林的发展，榆林市委实施科教引领、创新转型战略，发展能源、城市、生态、区域四大经济，推进国家能源化工基地、现代特色农业基地、陕甘宁蒙晋区域中心城市三大建设，努力构建魅力、和谐、强盛新榆林。

今年1至9月，全市财政一般预算收入完成896．8亿元，预计全年财政收入有1113亿元，比2005年的466．5亿元多出一倍多。而笔者进一步了解到：“十一五”期间，在我市财政收入连续五年保持两位数增长的基础上，市委、市政府科学决策，既促进全市经济平稳较快发展，又着眼于保障改善民生，使人民群众真正得到实惠。

2006年至2009年，我市一般预算支出分别完成292．7亿元、371．0亿元、439．4亿元、506．1亿元，2010年预计支出在600亿元以上，同样保持两位数增长。其中全市一般预算支出于2009年就完成了“十一五”既定目标。

“十一五”时期，我市实施积极的财政政策，坚持保重点、保民生，进一步优化财政支出结构，积极处理好促进经济平稳较快发展与保障改善民生的关系。面对复杂多变的宏观经济形势，认真落实减税轻费各项政策，与企业共克时艰，其中2008年、2009年分别为企业和群众减负60多亿元、140多亿元。此外，在严格控制“人、车、会、招待”等一般性支出的基础上，加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生投入，支持完善社会保障体系、医药卫生体制改革等社会事业发展。“十一五”时期，农林水支出、教育支出、社会保障和就业支出由2005年的14．1亿元、34．1亿元、10亿元增加到2009年的35．5亿元、77．1亿元、29亿元，年均增长26％、22．6％、30．5％。

改善民生，既是实现发展成果由人民共享的迫切要求，也是扩内需、调结构、解开经济发展诸多难题的钥匙。随着宁波经济总量的攀升，财政收入的增加，我市把越来越多的财力用于改善与人民生活息息相关的教育、医疗、社会保障，以及提高低收入群体收入等领域，越来越多困难群众的生活状况因此而得到很大的改善。2009年，面对国际金融危机带来的严峻挑战，在我市财政收支矛盾突出的情况下，财政仍坚持把新增财力的大部分用于保障和改善民生。到2009年底，我市已在养老、医疗等方面实现了制度上的全覆盖。全市参加城镇居民基本医疗保险超过67．2万人，参保率达90．9％；参加新型农村合作医疗334．24万人，参保率达97．05％。2009年，全市城乡最低生活保障资金投入1．63亿元，比2006年的0．75亿元增长一倍有余。

(6)财政收入快速增长，支出结构更趋合理
　　1－9月份，全市财政总收入106.87亿元，完成年度预算的66.79%，同比增长31.2%；地方财政收入33.95亿元，完成年度预算的68.1%，同比增长29.2%，完成省上下达任务的75.44%。其中市本级地方财政收入17.34亿元，增长24%，县区级地方财政收入16.60亿元，增长35.2%。全市财政支出49.39亿元，比上年增长51.4%；财政支出结构更趋合理，继续加大对“三农”、科技教育和社会事业投入，其中农林水气事业费、医疗卫生、教育支出分别增长24.9%、63.7%、65.6%，与群众生活和社会稳定密切相关的重点支出得到有力保障。
　

(7)榆林经济发展迅猛，2008年人均GDP超过了4000美元

镇巴县调整财政支出结构，加大民生投入，在群众居住的舒适度、生活的保障度和教育的优质度、就业的充分度等方面下功夫，提高了人民群众的幸福指数。

　　镇巴县总投资1．2亿元实施16项县城建设，投资1008万元建设省级重点集镇渔渡镇，启动了示范镇及其他建制镇的规范化建设。完成2900平方米的民生小区廉租房1号楼建设；一期6400平方米的经济适用房正在建设中；安排城镇低收入家庭廉租住房保障资金59．78万元，保障对象254户；干部个人住房公积金贷款有序发放；筹资1．12亿元推进扶贫重点村、千村移民示范村建设及贫困村的连片开发治理；稳步推进农村危旧房屋改造，投资千万元实施农村清洁工程。

　　镇巴县对城乡低保严把“三关”、规范管理、一卡通发放。上半年，共保障城乡低保户3026户3627人，发放保障资金1154万元；对农村五保户实行“动态管理、应保尽保”，将供养标准从1656元／年提高到1920元／年，为3740名五保对象发放供养金359万元。积极稳妥开展城乡医疗救助，全县享受救助的困难群众7068人（次），累计发放医疗救助资金159万元，缓解了群众无钱治病、因病返贫等困难。

　　镇巴县把教育放在优先发展的位置，2009年教育支出达到1．4亿元，占全县财政支出的25％，同比增长48％；今年上半年，教育支出达到9600万元，农村义务教育阶段公用经费得到保障。“两免一补”、“蛋奶工程”及职业中学困难学生补助落实到位。整合教育资金，改善办学条件，集中财力办人民满意的教育。

(8)二）优化支出结构，确保重点支出。要把保障和改善民生放在更加突出的地位；要建立城乡居民收入稳定增长的长效机制，使之与全市经济发展水平相适应；要继续加大对“三农”、重大社会事业项目和城市功能建设方面的支持力度，保证民生八大工程、节能减排等重点支出需要；要研究制定财政资金整合方案，统筹安排，做到捆绑使用，提高财政资金使用效益。要严格控制一般性支出，压缩不合理开支，努力降低行二）优化支出结构，确保重点支出。要把保障和改善民生放在更加突出的地位；要建立城乡居民收入稳定增长的长效机制，使之与全市经济发展水平相适应；要继续加大对“三农”、重大社会事业项目和城市功能建设方面的支持力度，保证民生八大工程、节能减排等重点支出需要；要研究制定财政资金整合方案，统筹安排，做到捆绑使用，提高财政资金使用效益。要严格控制一般性支出，压缩不合理开支，努力降低行政成本，坚持勤俭办事，反对铺张浪费。政成本，坚持勤俭办事，反对铺张浪费。

优化我国财政支出结构的探讨