村规民约

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四、村规民约规范化及实现村集体成员的同等对待
由于延续几千年的传统观念的影响、地方保护主义的作用以及狭隘的利己主义思想的作祟等各方面因素，村规民约中除遵循以往教化乡民等公序良俗的教义外，也保留了歧视妇女、歧视外来户等与现代法治社会格格不入的内容。为了解决这一冲突，笔者认为具体应做好如下几个方面的工作：
（一）落实村务公开制度，让村规民约也晒一晒
随着农村群众法律意识的增强、民主意识的深入人心，我国沿海较发达地区的不少农村都已经实行村务公开。但据笔者了解，各村所谓的村务公开其实只是村级基本财务的公开，至于财务细账是不允许村民们随便查阅的。笔者联系了当地一些村干部，说到本村的村规民约关于征地补偿费用如何分配有无具体规定时，很多人直言没有成文规定，但是真到需要用的时候，大家都心知肚明，遵循以往惯例。究其原因，有人一语道破：现在征地补偿纠纷太多，如果把具体的分配方案公示出来，那会让一些没享受到权益的村民抓住把柄，成为他（她）诉讼、上访的证据。联想起前段时间来法院咨询的一位村妇，她说村里面发了一笔三千块的钱，别人都发到手了，但就是村里少数几个“农嫁女”没分，所以咨询一下能不能到法院起诉。当法院工作人员问她，村里发的这笔钱是什么性质的、有没有相关的分配方案时，她都说不上来，也拿不出相关的资料。由此看来，该村在分配该笔钱的时候，可谓是“偷偷摸摸”，“村务公开”在该村也只是一个宣传口号。
村务不公开、不透明，村民们没有知情权，乡村社会民主缺失，使得村民的合法权益得不到保障，对村委会的监督更无从谈起，这与我国社会主义新农村建设的精神是相背离的。
笔者主张要落实好村务公开制度，并强烈呼吁各村将本村的村规民约都拿出来晒一晒，形式可以是张贴出来，本村村民集体参与讨论、修改，也可以是公布在互联网上，集思广益，接受社会公众的监督。同时，各级乡镇政府应充分认识村务公开在村民实现自治中过程的重要作用，加大法制宣传和教育力度，认真组织广大村干部和村民学习法律知识。努力促使农村干部掌握法律知识，提高自身素质，增强法制意识，运用法律知识指导和管理村务。村民们能够正确认识自己作为本村村民所享有的权利和应履行的义务，实现真正意义上的村民自治。
（二）依照法定程序制定和修改村规民约
我国的《村民委员会组织法》规定了村规民约的制定和修改，须按照法定的程序。同时，村规民约因其带有强烈的契约的性质，故在制定和修改时应充分发扬民主，广泛征求集体成员的意见，才能真正反映全体成员的共同利益和原因，也才真正体现“民约”的实质。笔者认为，具体可以从如下几个方面规范：第一，制定前做好宣传动员工作。由于农村司法资源比较匮乏，制定本村的村规民约前，应首先做好普法宣传工作，让村民们知道自己所享有的权利和应履行的义务，树立起主人翁意识。村规民约的内容和本村村民的日常生产生活是息息相关的，对于社会治安、消防
安全、邻里关系、自然资源利用等问题做出分类，广泛征求意见。第二，发挥民主集中制原则，整理形成草案。针对提出的问题和事项，发动村民广泛参与讨论，将各集体成员意见和建议集中到村民委员会。再根据所提意见，邀请较为专业的人员比如政府法制科人员参与整理、拟定出本村村规民约草案。第三，提交村民会议审议。村民会议在对草案的内容进行进一步修改和完善时，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数同意。第四，公布条文。对于已经审议通过的村规民约，应当以适当的方式“晒一晒”。可以张贴在村委公告栏里，可以做成传单发到各家各户，条件允许的地方，也可以建立本村村委网站，发到网站主页上。第五，备案。按照法律规定，村规民约审议通过后还应到所在乡镇人民政府备案。
（三）实现对村规民约的有效监督
村规民约在各个村集体经济组织充当了一定的“法”的地位，那么应由谁来对其实施监督，保障其在国家宪法、法律和法规的范围内活动而不逾越呢？虽《村民委员会组织》第二十条规定：村民会议可以制定村规民约，并报乡、民族乡、镇政府备案。但乡镇人民政府对于村规民约仅有备案权，对其内容没有进行实质审查的权力。而在我国，也并未建立司法审查制度，对于制定法尚不能通过司法程序来审查其是否违宪，又如何来处理违反宪法法律的村规民约？建立对村规民约的合法审查机制，是与相关部门
和制度相配套的，可以说在现时环境下，尚不具备这样的条件。那么如何实现对村规民约的有效监督呢？笔者认为可以从两个方面考虑：一是加强村规民约在所在乡镇政府的备案工作，如果发现制定程序和实体内容明显违法的情形，应及时反馈给村委会，要求其提交村民会议重新讨论通过，再予以备案。二是法院在审理涉及村规民约效力的案件中，应发挥具体个案的宣传教育作用。在不违背国家法律的前提下，法院应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。对于村规民约内容存在违法情形的，法院虽不宜直接宣布其违法或无效，但可以通过个案做好判后答疑工作，并给予该村适当的司法建议。法院公正审理案件，其一是守好正义的最后一道防线，使权益受侵害的个体得到赔偿或补偿，其二也可以起到宣传教育作用。村规民约的内容应经得起法律的考验，在其不合时宜或与法治精神相违背时，应及时予以修改。 （大源法庭 陈琴霞）


[1]见张广修《村规民约的历史演变》，发表于“洛阳工学院学报(社会科学版”（2000年02期） [2]见叶素萍《从农村妇女土地权利的救济看我国国家法与民间法的对抗》，发表于“中国集体经济（经济与法）”（2010年01期下）

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