中南民族大学

公共管理学院

课程论文(设计)

学院： 公共管理学院

学期：2011-2012学年第 二 学期

专业：劳动与社会保障年级：2010级

学生姓名：王章平学号：10122038

题目: 电子政务绩效评估的不足与对策

课程名称： 电子政务

任课教师姓名：邵志华老师

2012年06月05日

电子政务绩效评估的不足与对策

摘要：就现在电子政务在政府以及非政府组织之间的运用，目前仍然存在诸多问题或缺陷，鉴于此，本文通过前人对国内外电子政务绩效评估研究现状基础上提出了一些相应的对策完善我国电子政务在运用中的一些不足，为国家在制定相关政策提供一些借鉴意义。

关键词：电子政务 绩效评估 对策措施

引言：随着电子政务建设不断向纵深发展，电子政务的绩效问题日益得到各国政府和国际组织的密切关注。电子政务绩效评估成为衡量电子政务建设成效最为直接的手段。对于处在婴儿期的电子政务绩效评估，远未形成一套完整而有效的绩效评估体系，在电子政务运作过程中，未能及时发现并纠正错误，反而严重阻碍电子政务的健康发展。如何有效发挥电子政务绩效评估在电子政务建设中的促进导向作用是各国亟待解决的重大新课题。要推动电子政务的深度应用，迫切需要构建一套科学的、统一的、符合国情的电子政务绩效评估体系。

电子政务绩效评估含义：所谓电子政务绩效评估，是以建设服务型政府为目标，评估主体通过制定科学的评估指标体系和评估模型，运用特定的评估标准，按照严格的流程，在定量与定性相结合的基础上进行对比分析，对电子政务全生命周期的过程和结果，政府机构绩效目标的达成情况及可持续发展能力，做出客观、公正和准确的综合性评判 ，分析未达到目标的原因并提出改进建议，以发挥评估工作的导向性作用，构建电子政务可持续发展的长效机制。

国外对电子政务绩效评估研究现状：

联合国：综合性的国家电子政务评估框架
　　联合国从2002年开始每年发布以其成员国为评测对象的全球电子政务测评报告，其电子政务绩效评估的指标体系，主要包括三个方面：政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况，通过加权平均计算得出各国的“电子政务指数”。从2003年开始，其测评最终结果体现为两个指数：电子政务完备性指数（E-government Readiness Index）和电子政务参与指数（E-government Participation Index）。
欧盟：基于“eEurope”战略的评估框架
　　欧盟2000年制定了“eEurope2002”计划，2002年又制定了“eEurope 2005”计划，旨在建设信息社会。欧盟配合eEurope计划制定了相关的发展测评指标，它包含的多种指标涵盖了社会信息化的各个方面，最主要的就是SIBIS（Statistical Indicators Benchmarking the Information Society）。SIBIS主要针对在计划中所设定的目标来对应设计，最终用于评估政策的结果、有效性以及评估信息社会的发展水平。但欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法，因此有各种各样的量化和测评方法。
　　欧盟的测评数据除了来自于政府网站之外，还有许多是来自于对个人、企业等不同群体的主客观调研。另外，欧盟委托了第三方公司凯捷（Capgimini）进行常年测评。
美国：基于“绩效参考模型（PRM）”的评估框架
　　美国的电子政务绩效评估也是由法律催生，这些法令为电子政务绩效评估的实施打下了制度基础。2002年，美国政府推出了联邦企业架构（Federal Enterprise Architecture），包括了与政务活动相关的五大类参考模型：绩效参考模型、业务参考模型、服务组件模型、数据参考模型以及技术参考模型。
　　绩效参考模型旨在建立一个标准化的电子政务评估体系，是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准，也是预算管理部门评价项目绩效的基本依据，处于整个FEA体系的最顶层，是整个联邦企业架构中最为重要和根本的一个模型。它由输入、输出、结果3个部分组成，由评估领域、评估类别、评估组别和评估指标4个层次构成。输入包括人力资本、技术和其他固定资产，输出包括一系列业务流程及活动，结果包括任务和业务结果以及客户结果。
　　因此，美国的绩效评估主要由六大评估领域（Measurement Areas）构成：
　　（1）对任务和业务结果（Mission and Business Results）的评估；
　　（2）对用户结果（Customer Results）的评估；
　　（3）对业务流程及活动（Process and Activities）的评估；
　　（4）对人力资本（Human Capital）的评估；
　　（5）对技术（Technology）的评估；
　　（6）对其他固定资本（Other Fixed Capital）的评估。
　　2007年4月管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）推出了新的绩效评估体系。新的评估体系主要包括三个指标：参与度、使用度和用户满意度。评估方法是OMB采集数据用以建立绩效基准标杆，并向公众、政府部门等公布，经客观评估得出绩效评估结果。
加拿大：基于“结果”的评估框架
　　Accenture连续三年将加拿大电子政务建设评为全球第一，并认为其是惟一借助电子政务实现由管理型向服务型政府转变的国家。
　　在电子政务绩效评估方面，加拿大主要着眼于用户的满意度和政府服务品质的提升两方面，并认为不仅要评测网站服务的可用性，还应同时评估效益的提升和对公民传递的价值。加拿大财政部于2002年与埃森哲合作，共同制定出一个“基于结果（results-based）”的评估体系，该体系由便利性、可访问性、可信程度、服务成熟度、用户接受度、服务转型、用户满意度、安全性、个人隐私保护、效益回报、创新11个指标构成。
　印度：基于“电子政务评估框架（EAF）”的评估框架
　　印度制订了“电子政务评估框架（E-Governance Assessment Framework，EAF）”，该框架针对不同类型的电子政务项目分别提供了包括总评、细评在内的评价指标体系和计算模型，并为模型的应用提供了详细的说明。EAF的核心思想是将电子政务系统按照一定属性划分为四类，通过非常详细的指标体系进行打分和计算，得出评价总分，并根据评分确定预算的拨付。该模型对发展中国家电子政务项目建设中经常出现的投资效率低下、项目评价过于主观等问题给出了量化的评价指标和办法。

国内对电子政务绩效评估研究困境：

(一)评估指标体系设置的不够合理

无论进行电子政务的绩效评估、公众满意度评估还是价值评估,都是涉及众多内容的综合评估。当前国内外对电子政务的评估多集中于政府网站的绩效评估,如布朗大学对政府网站进行分类测评,TNS对全球电子政务门户网站的测评,以及中国信息化绩效评估中心对政府网站的测评,大多按“静态、单向、双向、交易、网络”五个层次描述政务服务的深度,强调以“公众”为核心,突出信息服务和交易服务,关注电子政务安全和隐私问题,重视公众参与、在线论坛及电子政务发展规划,列出多项指标进行细化测评,而这些以网站测评为主的指标并不能完全反映电子政务的发展状况。当前以政府网站评估为主的指标体系在促进政府网站的建设方面具有一定的积极作用,但对整个电子政务的评估来说有一定的局限性。除了基本的评估准则外,电子政务评估的内容不但应包含基础设施的技术指标,更应构建软硬件综合的指标体系,并构建关注全社会的网络绩效的指标体系。

(二)现有综合评估方法存在不足

目前在综合评估方面已经确立了经典综合评估法、数据包络分析(DEA)、模糊综合评估法及神经网络技术评估方法等很多方法,但是这些方法是否适用于电子政务评估需要讨论。经典综合评估法如家打分法、加权评分法及层次分析法(AHP)虽然相对简单明了,但在一些时候并不能反映复杂评估对象的实际情况。在电子政务系统评估中,因为很难在全部评估指标中找到少数几个能够代表所有变量的主要指标,所以使用主成分分析法有很大局限。同时,由于电子政务系统评估中既难以快速找到足够的数据又很难断定大量的指标可以用线性关系进行描述,导致在大量的实际样本的基础上按照线性关系寻找综合因子的探索性因子分析法也难以获得良好的效果。虽然目前已经有学者将DEA应用到企业信息系统绩效评估中,但是对于电子政务系统而言,一方面DEA是以投入产出两个对应概念为基础构建评估模型,而电子政务系统的各方面绩效指标并不容易明确的对应到这两个经济学概念上。另一方面使用该方法需要首先确定不同分数段的多个典型案例以作为有效边际,作者认为在目前我国的电子政务环境中还难以实现, 因此,DEA方法的应用有相当难度。

(三)未能有效反映电子政务发展的方向

移动通信网络的大力发展,如手机上网模式的出现,促使传统的以有线互联网为基础的电子政务向以移动通信网络和无线互联网络为基础的移动电子政务转化。截至2008年5月,工业和信息化部公布的数据显示,中国手机有效号码使用数已经达到5.92亿个,手机上网特有的便捷性得到很多网民的认可。截至2008年6月底,中国2.53亿网民中,使用手机上网的网民数已经达到7305万人,占全部网民数的28.9%。同时,使用手机上网的网民中青年群体所占比重相当大,18-30岁年龄段使用手机上网的网民数量占全部使用手机上网网民数量的74.4%。以当前的发展趋势看,未来一段时间内,使用手机上网的网民数量将逐年上升。同时,截止2007年9月,全球无线城市的数量已达600多个。继费城、新加坡、香港等全城覆盖无线宽带后,2008年6月底,采用WiMax+MESH WiFi技术的“北京无线城市”无线宽带网络一期已正式开始试运行,人们可以通过无线宽带上网,这对未来移动政务的发展起到了重要的推动作用。此外,上海和广州等也将建无线城市。宽带无线移动通信已经写入《2006-2015年国家科技中长期发展规划》。未来无线网络的大力发展将促进传统电子政务向移动电子政务发展,并促进相关政府服务的深入和完善,但同时也对政务安全提出了更高的要求,对相关移动电子政务的评估提出了更高的要求,而当前的电子政务评估并没有反映出这些重要变化。

改进我国电子政务绩效评估现状的对策：

(一)合理设置及量化评估指标

指标是指反映总体现象的特定概念和具体数值,它具有数量性、综合性、替代性、效用有限性和时效性等特性。电子政务评估指标体系需要将电子政务的评估目标及衡量其目标的指标按照电子政务内在的因果和隶属关系构成树状结构。在电子政务评估指标的构建过程中,除以目前国际主流评估体系的指标为基础,充分吸取国际先进经验外,要按照我国实际国情和实际调研情况进行有针对性的调整和修正。首先,应符合我国政府改革的整体方向和要求,围绕并反映政治体制改革中的“执政为民”、“构建和谐社会”、“加强行政能力”以及“以服务为中心”等整体目标。比如,将民众通过电子政务系统获取服务的便利性和得到服务的质量等作为重要评价指标。其次,应当突出电子政务的社会效益。从我国的社会环境和行政管理思路看,目前电子政务仍将以提供公共服务、提高社会效益为主要目标,相对而言经济效益的重要性并不突出,在设定成本效益类指标时也

要有所反映。另外,指标的设定应符合我国目前电子政务的整体规划和建设运营仍然是以政府为主导,而将具体建设工作和技术支持以委托开发以及技术托管的模式外包给专业企业负责的特点,并与我国己有的各类标准相符合。在电子政务评估指标的量化方面,应针对不同的定性与定量指标进行相应的合理量化。目前有超过一百种去量纲化的模型和方法。除可以对电子政务评估相关指标进行分区间计分外,还可以根据信息系统的特点及各种模型和方法的实际应用效果,选择模糊量化模型等方法对评估指标进行合理量化。在对电子政务社会效益及其对行政透明度的影响等定性指标进行量化时,除对专家打分及问卷调查进行量化外,可以针对不同指标采用COBIT模型所提出的“IT治理成熟度模型”,对每个评估指标分别设计六个成熟度级别加以量化。在对群众满意程度等具有一定的模糊性的指标的进行量化时,可以借助模糊数学中对模糊集隶属度确定的方法,借用已有的“客观”尺度,采用模糊统计法及带信任度的德尔菲法来得到较为满意的量化结果。

(二)以新思路构建电子政务评估模型

鉴于使用现有的综合评估方法评估电子政务存在的不足,作者认为可以利用组合评估的思路建立新的电子政务评估模型。根据电子政务评估目的的不同,采用定量定性结合、分步骤的采用多种评估手段将是一个较好的选择。徐维祥、杨肇夏在《信息系统项目四元评价模型及其准确度研究》中提出的四元集成算法模型,将改进后的德尔斐法、层次分析法、灰色关联度法、模糊评判法作为四个基本元素综合集成,用来确立信息系统项目评估指标体系并完成从定性到定量的综合评估运算就给我们提供了很好的参考。另外,侯经川、田良2005年分别在《基于博弈论的国家竞争力评价体系研究》、《提高环境影响评价有效性的博弈分析》中进行了博弈论应用于评估的研究为我们提供了一个新的思路。政府进行电子政务的建设与规划、相关参与建设方的利益考虑、不同政府部门之间、不同地区发展之间及公众对电子政务的参与和期望将构成一个博弈的大群体,运用博弈论对政府主管部门、电子政务网络建设参与方及民众等相关各方的利益及满意度等进行分析,对电子政务的远近规划平衡、地区发展平衡及政府与民众的和谐互动等有重要现实作用。

(三)构建新型移动电子政务评估方法

伴随着3G时代的来临,每部手机都是一台简易电脑,在进行信息发布、信息采集以及信息交互方面具有独到优势,这也是未来移动政务的一个主要方向。电信运营商可以在手机菜单中嵌入移动政务的程序,以更加方便民众使用,同时,短信息系统可以避免热线电话占线,有效解决堵塞这一难题。另外,流媒体等新的网络内容也增加了政务宣传服务的效能。显然,以移动通信网络和无线宽带为基础的新型移动电子政务对现有的以政府网站为主的传统电子政务评估模式提出了新的挑战,需要构建新型移动电子政务评估模型对其进行评估。在构建移动电子政务评估模型的过程中,不仅要从硬件、技术方面进行评估,更应重视移动电子政务的公共性和社会性研究,重视社会公众及政府的参与度,着重从移动电子政务的成本—效益及满意度等方面来分析。在指标设计方面,可以从移动政务系统的管理人员及大众易于理解的角度,对系统各个层面进行描述,包含移动政务特有的一些问题,如“空间灵活性”等,使评估覆盖到服务、技术、可持续性、成本效益和可复用性等方面。当然,新型移动电子政务对行政改革的影响也是未来构建评估模型的重要方面。

(四)注重评估模型与新技术结合

电子政务评估新模型的建立应在原有的评估系统基础上进行数据挖掘,在未来可能引入的智能计算模型及建立信息采集、遴选、分析、决策、学习为一体的专家系统方面,电子计算机将给电子政务评估以有效的支持。同时,政府部门决策分析的科学化和信息化也将突破以往电子政务仅仅局限于办公自动化和政府上网等操作层面而走向政务智能化的阶段,这也要求新的电子政务评估模型要应用先进信息技术派生出的新决策分析功能。电子政务与先进计算机技术的融合将能提升政府服务的能力,同时也可丰富电子政务理论研究成果。

参考文献：

1,李晓君,关忠良,范磊.当前电子政务评估中存在的问题及对策[J]北京交通大学学报，2009

2,盛南.中国电子政务绩效评估的现状与对策分析[J]技术经济,2006

3,丁志, 王洪志.基于绩效评估的政府网站缺陷及对策研究[J]信息管理与信息学,2010

4,徐晓琳,杨兰蓉.电子政务[D]科学出版社,2010

5,黄志平，向红梅.公民与服务型电子政务绩效评估管理体系的研究[J]专题研究,2011

6，政府绩效管理研究网,http//www .ppirc.org/html/20/n-2820.

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电子政务绩效评估的不足与对策