浅谈城市防洪体系及减灾措施

摘要：为抵御和减轻洪水对城市造成灾害而采取的各种工程和非工程预防措施， 要从实际出发，因地制宜。工程防洪体系和非工程防洪体系是防洪体系的两个方面，两者功能各不相同，相互不能替代，只有把它们有机地结合起来，取长朴短，相得益彰，才能形成一个完整的防洪体系，才能真正有效地实现“人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展”的目的。因此，尽快建立适应新时代要求的现代防洪体系是十分必要和迫切的。

关键词：城市、防洪体系、防洪措施

1、我国防洪的现状

随着我国经济的快速发展,城市化的速度也显著提高,城市对经济发展的作用显得越来越重要。我国目前设有城市668座,1999年实现的工农业总产值占全国工农业总产值的70%,而之中有防洪任务的城市为639座,占城市总数的95%[1] 。因此,构建有效的城市防洪体系显得尤为重要。 为了保证城市安全,并为经济的进一步发展创造良好的投资环境,国家及各地方政府都在加大对城市防洪建设的投资力度以及重视程度。比如对海河流域来讲,位于京畿重地,国务院办公厅转发了水利部《关于加强海河流域近期防洪建设的若干意见》中确定了用10年的时间,基本建成以堤防为基础,以大型水库和蓄滞洪区为骨干,工程措施与非工程措施有机结合的综合城市防洪体系 [5] 。 但是,由于社会经济的发展,城市化进程的加快,城市人口的不断增加,尽管给予了一定的投入与重视,但城市防洪的任务依然非常艰巨,防洪建设的任务依然很重。1998年长江、松花江、嫩江、湘江、闽江等江河相继发生了特大洪水;九江堤防决口,武汉、哈尔滨等重要城市发生重大险情,威胁着城市安全与人民的生命财产。民政部发布2002年度灾情信息[2] :死亡1532人,损失67918亿元。民政部救灾救 济司统计4月份,全国受灾人口达229515万人,死亡(失踪)73人,因灾直接经济损失8011亿元。 因此,深入研究我国城市防洪体系,提出我国城市防洪的发展思路,对减少洪灾的发生,保护人民群众生命财产的安全,保证我国经济的可持续发展意义重大。

城市“傍水而建、随水而兴”，既享水之利，又受水之害。城市是我国社会经济建设的精华，也是防洪减灾的重点和难点。目前我国城镇常住人口7.3亿人，城镇化率已达53.7%，城市面积18.3万km2，建成区面积4.45万km2，城市在国家政治生活和经济建设中起着举足轻重的作用。据统计，目前我国有641座建制城市面临洪涝灾害威胁，每年有百余座城市不同程度发生暴雨洪涝灾害，2013年高达234座。

党和政府历来重视城市防洪排涝基础设施建设。据统计，全国已建城市堤防2.8万km，保护区域8.8万km2，建有排水管线43万km，为保障城市安全发挥了积极作用,但是发展并不平衡，目前仍有近半数城市的防洪能力没有达到国家防洪标准，大多数城市排涝能力不足，部分出现了“逢雨必淹”的现象。

近20年来，我国城镇化快速推进，城市面积不断扩大、城镇人口急剧增加、社会财富快速聚集、城市地面硬化率显著提高。大幅增加的城镇常住人口和流动人口，给城镇社会经济发展注入了活力，也加重了城市洪涝风险，给城市防洪工作带来了巨大挑战。城市洪涝灾害呈现出一些新特点：城市暴雨突发频发、强度骤增；城区雨洪汇流速度加快，大大超过城市排水能力，容易形成内涝灾害；城市空间的立体开发及对供水、供电、供气、交通、通信等生命线系统的依赖性增大，基础设施高度集中,关联度高，增大了城市面对暴雨洪涝的脆弱性；城市防洪排涝设施建设滞后于城市发展，城市洪涝灾害损失难以降低。2013年我国洪涝灾害直接经济损失3168亿元，其中城区直接经济损失、工业交通运输业损失、水毁基础设施损失等达到58%。 频繁的城市洪涝灾害引起国家和社会各界广泛关注。2013年9月，国务院印发了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），要求“完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，到2015年，重要防洪城市达到国家规定的防洪标准。全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系”。在我国快速推进城镇化建设的形势下，为保证城市防洪排涝安全，保障我国社会经济持续平稳发展，迫切需要加强城市防洪排涝基础设施建设、提高城市减灾能力。

2、我国的防洪体系

我国许多滨临江河，常受洪水威胁。因此，做好城市防洪总体规划是直接关系到城市安全，工程技术、经济是否合理的大事，必须予以足够的重视。我国是发展中的大国，特有的地理气候条件与社会经济特征，决定了水灾是对中华民族生存与发展影响最为显著的自然灾害，决定了防洪减灾任务的长期性、艰巨性与复杂性。20世纪的90年代中期，我国水灾损失呈现了明显上升的趋势。这种现象既与强降雨天气的频繁出现有关，同时，也暴露出在社会经济快速发展的情况下，我国现有防洪体系的不适应性。 

目前，我国江河和城市防洪整体水平偏低，主要江河和重要城市的防洪标准只有个别达到或超过百年一遇，一般只有几十年一遇，次要河流和小城镇的防洪标准更低，有的就根本没有设防。因此，仅利用工程措施还只能控制一般洪水，控制不了大洪水，一发大水就成大灾。 

由于我国多数江河的泄流能力上大下小，尾间渲泄不畅，再加上围垦使江河、湖泊的自然调蓄能力明显下降，河道淤积使洪水水位抬高，全国约有1/2的人口，1/3的耕地，2/3的工农业产值受到洪水的威胁，水患是我国的心腹大患。

3、我国防洪中的问题

1.工程方面存在的问题

城市防洪工程质量较差,日常管理与维护薄弱 建国50年来,我国在水利水电建设上取得了极

其巨大的成绩,共建造了8万多座水库,修筑堤防20多万km,蓄滞洪区近100个,有效的抵御了许多次洪涝灾害。但是,另一方面,1998年九江堤防决口,使沿岸的城市与人民生命和财产受到了不可计量的损失,这也充分反映了城市防洪工作仍有许多不足。比如:城市防洪工程质量较差;许多城市防洪工程在日常管理与维护环节上也较为薄弱,表现在,许多地方隐患众多,重点水库带病作业等等。这些都在很大程度上影响了我国城市防洪工作的有效进展。城市防洪工程投入不足 我国是一个洪涝灾害频繁的国家,因此,水利建设在国民经济建设中 占有极其重要的地位。合理的资金投入是城市防洪工作顺利进行的有效保障。据资料显示,从建国到1980年以前,水利事业投资占7%,最高时达15%。但从1981年以后,逐年下降至119%,由于1998年 的特大洪水,才上升为216%[3] 。由上述数据表明,城市防洪的投入力度与需求相差太远. 河道行洪障碍多 由于历史、观念、管理以及资金短缺等原因,造成与城市防洪相关的河道行洪 障碍很多。主要表现在由于近些年来城市化进程的加快,许多地方无规划的抢占河滩地,倾倒工程及生活废物,在河道内采石取沙,这些都严重影响了城市安全.蓄滞洪区启动难 由于防洪城市及其周边地区的经济多较为发达,而且人口较多。公用设施 如:高速公路、铁路等交通枢纽密布,使得分洪的影响及损失都很大,淹不起也不能淹。而且由于一些城市及流域较长时间内发生洪水的可能性较小,甚至一些蓄滞洪区从未运用过。因此,造成群众思想麻痹,人员撤离困难,导致蓄滞洪区启用困难。

2.非工程方面的不足

城市防洪标准较低 我国许多城市防洪标准偏低,与城市发展很不相符。据初步统计,有防洪

任务的城市639座,其中仍有80%的城市不足50年一遇的防洪标准;有近60%的城市不足20年一遇的标准;还有一些中小城市至今还处于不设防状况。城市防洪信息系统不配套 “城市防洪信息系统”能为防洪指挥人员提供水文信息、气象信息、 工程信息、物资储备信息、通讯网络信息、交通状况信息、排水网络信息、重点保护对象信息、防洪组织信息等,从而使得防洪工作事半功倍。但由于目前我国经济现状及其对城市防洪工作的重视程度和投入的资金状况,大部分“城市防洪信息系统”尚不完备,有的地方甚至还没有。防洪意识淡薄 许多城市的防洪意识非常淡薄,主要表现在重视城市的开发建设,着重城市的 经济发展速度,居民的生活水平,往往忽略城市防洪工程的规划、投入、建设与管理。其实,城市防洪工作的经济效益是非常显著的。以武汉市为例,自建国以来,大量的防洪工作累计减免城市经济损失21018亿元,而防洪工程投入为3107亿元,劳工拆资为01068亿元,二者合计为31138亿元。由此不难算出减灾与投资的比例为6712倍.

4、建议措施

1.进一步加强城市防洪减灾组织领导

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要“完善城镇化健康发展体制机制。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。”为实现《决定》目标，必须进一步提高对城市防洪排涝减灾组织领导，坚持以人为本、人水和谐、统筹兼顾、科学防控、依法防控、群防群控，正确处理好城镇化建设与防洪排涝建设、城市防洪与流域防洪、近期建设与远期建设、工程措施与非工程措施、政府主导与社会参与、统一指挥与部门联动的关系，扎实推进城市综合防洪体系建设，全面提高城市防洪排涝减灾能力。

2.建立持续稳定的投资机制

从各地调查报告反映和实地调研座谈情况看，城市防洪排涝设施建设进展缓慢的主要原因是投资不足。《中华人民共和国防洪法》规定：“城市防洪工程设施的建设和维护所需投资，由城市人民政府承担”。很多城市都着眼于发展经济尽快取得效益，普遍存在“重开发、轻安全，重地上、轻地下”现象，一些城市大灾之后才大治，亡羊补牢式地组织建设防洪排涝设施，缺少长期持续稳定的资金投入。按照当前的投资强度，难以在2015年前如期完成国务院确定的城市防洪设施建设任务。建议研究出台持续稳定的城市防洪排涝投融资政策，并对中西部欠发达地区城市防洪排涝设施建设给予倾斜，保障城市防洪排涝设施建设需要，促进中西部地区城市防洪排涝设施与城市开发均衡发展。严格督促落实《水利建设基金筹集和使用管理办法》，“有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金，用于城市防洪和水源工程建设”。

3.加强城市防洪规划管理

科学合理适度超前的城市防洪排涝规划，对于指导城市开发和防洪减灾建设具有重要作用。水利部下发《关于加强城市防洪规划工作的指导意见的通知》后，各城市都在进行防洪规划编制修订工作，目前有6座重点防洪城市、20座重要防洪城市以及258座其他城市尚未完成城市防洪规划编制或修订工作。建议建立城市防洪规划工作督促机制，指导、促进规划的编制修订，妥善处理城市防洪规划与城市建设发展规划之间的关系，科学规划、合理布局，加强水利部门与住建部门沟通与协调，妥善处理城市排水、滞涝与防洪关系，做好城市排水管网、排涝河道与防洪河道衔接，形成科学合理防洪排涝体系，如期完成城市防洪规划任务，并尽快实施。

4.健全城市防洪应急预案管理

城市防洪预案是城市防洪减灾应急管理的基础，目前各城市都编制了防洪应急预案，但不同程度地存在覆盖面不全、可操作性不强等问题。建议尽快出台《城市防洪应急预案管理办法》，规范预案的编制、审批、发布、备案、修订、演练、培训和宣传等环节，增强城市防洪应急预案的科学性、适用性、实效性和可操作性。组织各地深入开展城市防洪应急预案的编制与修订工作，完善城市应对各类各级洪涝灾害处置方案，健全街道、社区、重要企事业单位、物业管理单位等基层防汛组织，全面提升城市防汛组织保障和应急响应能力，提高城市防洪应急管理水平。

5.尽快提高城市排涝能力

各地城市应按照国务院办公厅《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发[2013]23号）要求，尽快完成城市排水治涝规划。建议组织相关部门加大科研力度，研究适应城市需求的区域治涝标准，尽快出台《城市治涝标准》等技术规范，规范指导。

6.依法加强城市防洪排涝设施管理

城市河湖管网是防洪排涝基础设施，《中华人民共和国防洪法》第三十四条明确规定：“城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤”。应督促各地城市水行政主管部门依法行使监督权，维护城市自然水系防洪排涝功能。城市扩建过程中涉及洪泛区、蓄滞洪区的，要按照《中华人民共和国防洪法》和水利部《关于加强洪水影响评价管理工作的通知》的要求做好建设项目洪水影响评价管理，防止将重要城市基础设施布设到洪水威胁区和低洼积水地带，保障设施的防洪排涝安全。加强城市建设项目施工管理，坚决制止城市建筑废弃物侵占河湖洼淀，防止施工不当而发生阻碍行洪、堵塞排水管网的行为，制止单位和个人向河道弃置工业和生活垃圾，维护河道、排水管网通畅。

7.继续加强城市防汛指挥现代化建设

城市防灾减灾工作的复杂性决定了城市防洪排涝减灾必须要有现代化的指挥系统。各地城市要结合国家防汛抗旱指挥系统工程、山洪灾害非工程措施项目以及中小河流治理项目等建设成果，进一步加强城区内信息采集、通信和网络、防洪排涝预警预报系统的建设，建立城市防汛指挥统一信息平台，促进水文、气象、交通等部门沟通协作、信息资源共享，因地制宜建设和改造城市防洪排涝减灾指挥系统。

8.大力开展城市防洪减灾宣传教育

利用“世界水日”、“中国水周”等主题活动日以及报刊、电视、网站等媒介开展防洪减灾宣传教育，普及水法规及防灾避险知识，促进社会组织、单位和个人知法守法，共同管理维护好城市防洪排涝设施。编辑出版《城市防洪减灾教育手册》等科普书籍，提高公众防灾意识，培养公众避险自救能力。利用专题网站、电视、广播、微博等，建立公众参与的城市防灾互动平台，调动社会积极性，共同做好城市防灾减灾工作。

5、总结

自建国以来,我国城市防洪建设较为有效的抵御了数次洪水灾害,取得了显著的成就。但同时也暴露了很多不足。1998年九江堤防决口就是其中的一个典型事例。实践表明,只有完善的城市防洪体系,才能有效的抵御洪水灾害,使人们最大限度的摆脱被动应付洪水的局面,保护人民生命财产的安全。城市防洪是一个系统工程,只有协调各方面之间的相互关系,才能使社会实现可持续发展。

参考文献：

[1] 谷兆祺.加强城市防洪工作[J].城市道桥与防洪,2000,(3):27-30.

[2] 民政部发布今年夏季灾情信息[N].天津日报,2002209205(3).

[3] 李云岭.构建完善的城市防洪体系[J].水利科技与经济,2001,(3):27-29.

[4] 王府义.对城市防洪编制中几个问题的看法[J].江西水利科技,1999,(12):217-221.

[5] 天津防洪标准200年一遇[N].今晚报,2002208220(4).

[6] 刘树坤.国外防洪减灾发展趋势分析[J].水利水电科技进展,2000,(2):2-9.

班级：建筑学8班 姓名：赵杰 学号：12151769

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