分类号:F293.2 密级:无 单位代码: 学一号: 10335 20722061 加介次掌 硕士学位论文 中文论文题目: 英文论文题目: 征地拆迁利益冲突及调整机制 研究一一以杭州市萧山区为例 InterestConflictsandModulationsin Iand一AcQuisition— takinZXiaoshan DistrictofHangzhouCitVforE荞amPle 申请人姓名: 指导教师: 专业名称:行政管理 研究方向:土地与城市管理政策 所在学院:公共管理学院 论文提交日期论文作者签名: 指导教师签名: 飞l习钧 办奇;龟、未 论文评阅人1: 评阅人2: 评阅人3: 评阅人4: 评阅人5: 答辩委员会主席: 委员1: 委员2: 委员3: 委员4: 委员5: 答辩日期:独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得二星主叁崖上或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献 均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名:影计外签字日、川·年‘月肠 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解日鱼鱼大主有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权一鱼竺~叁，全-可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名:卷、约导师签名: 签字日期:协t。年‘月〕日签字日期: 学位论文作者毕业后去向: 工作单位:电话: 通讯地址:邮编浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得一逝兰垫乞或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名:签字日期:年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解-鱼生大生-有权保留并向国家有关部门或机 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权二吮兰人全 可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索和传播，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文 作者签名:导师签名: 签字日期:年月日签字日期:年月日浙江大学顿l一学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 致谢 光阴似箭，我的研究生学习生涯即将结束了。这几年来，经过导师的悉心培 养和自身的刻苦钻研，我感觉自身在专业方面上的长进还是非常大的，我已能结 合所学的专业知识及实际的工作岗位，独立撰写一篇实用性较强的数万字的学术 论文，这其中蕴涵了多少艰辛与喜悦真的是无法言表。 首先，我要感谢我的导师叶艳妹几年来在学业上给予我的悉心指导，同时也 要感谢公共管理学院各位老师精彩的授课，这对于构建我的专业知识结构以及逻 辑思维能力都有很大的助益。同时，我还要感谢一些师兄、师姐以及同学给予我 的专业启发，感谢他们在我撰写论文的全过程中所提供的帮助与良好建议。此外， 我还要感谢我的家人，感谢他们一如既往地在学业上对我的支持。浙江人学硕!一学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州雨萧山区为例 摘要 本文以征地拆迁中的利益冲突作为研究对象，首先论述了征地拆迁冲夹分析 的理论基础，包括产权理论、博弈理论及社会冲突理论，并在上述三种理论的基 础上，对我国征地拆迁利益冲突的发生进行理论论证。随后，研究对征地拆迁中 冲突的产生过程、主要原因及调整机制进行论述，其中包括对征地拆迁中的利益 相关者进行分析、利益冲突产生的主体、客体及产生的过程;征地拆迁利益冲突 发生的原因包括征地制度不完善、集体土地产权模糊、征地拆迁配套政策不完善、 农民的维权意识逐渐增强以及政府对冲突的管理缺乏系统成效等;对征地折迁的 调整机制包括进一步完善我国的土地征收制度、建立合理的征地补偿和利益分享 机制、完善征地拆迁的配套保障政策体系、建立集体经济组织的经营管理和利益 分配机制、建立有效应对冲突的管理体制。最后，本研究以典型的区域一一杭州 市萧山区的征地拆迁冲突案例进行实证研究，从研究结果中可发现在征地拆迁过 程中，其利益冲突和调整机制基本符合全国的普遍规律，并同时兼有区域性的特 点。 关键词:征地拆迁;利益冲突;调整;杭州萧山区浙江)、学硕】学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 Abstraet ThisPapertakestl:einteresteonflietsinland一 aequisitionasstudyobjeets.Firstl)、 itillustratesthetheoretiealbasisofinterestconfliets， ineludingtheProPertyright tlleory，gaznetheory’， andsoeialeonflietstheory.Basedonthethreetheoriesabove，the PaPeranalyzesthetheorybasisofhaPPeningofinter esteonflietsinland一aequisition. Then， thePaPerdiseussestheProdueingandtheeausingofinteresteonfliet， andthe modulationmeasures.ofwhiehmainlyineludinganal)zingthestakeholders.the subjeetsandobjeetsofinteresteonflicts.Thereasonsthateausetheinteresteonfliets inland一 aequisitionarestatedasfollowed:ineludingtheimPerfeetofland一aequisition system， thefuzzyofeolleetivelandProPertyrights， theimPerfeetofmatehingPolieies， theenhaneementofrightsProteetingoffamlers， andtheineffeetiveofmanagementof confliets.w亡 shouldtakesuehfollowingmodulationstorelievetheeonfiietdegreein land一 acquisition:Perfeetingtheland一 aequisitionsystem， establishixlgthereasonable systemofIandcomPensationandinterest一share， Perfeetingthematehings)stemof seeurity， establishingtheoPerationandmanagementofeolleetiveeeonomie organization， establishingeffeetiveeonflietmanagementsystem.Finally， thePaPer takesthetyPiealarea一 XiaosllanDistrietofHangZhouCityasexamPletomake eznPiriealstudy， theresultsshowtllatduringtheeonfliets111land一 aequisitionbasieally aeeordingwiththeregulationthroughouttheeountry， inthemeanwhile， italsohasits ownregionalellaraeteristies. Key、vords:land一 aequisition:interesteonfliets:modulations;Xiaoshandistrietof HangzhouCit}尸 1!!浙江大学硕卜学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 目次 致谢. 摘要. ABSTRACT. 士一口口竹， 选题背景和研究意义...…… 1选题背景. 2研究意义. 2相关概念的辨析.............................…… 2.1征用和征收.........…… 2.2公共利益...........…… 2.3拆迁.......·······…… 2.4利益冲突.......·..…… 3研究方法和技术路线.… 4研究的主要内容..…… 2文献综述 2.1国外征地拆迁利益冲突研究进展…… 2.2国内征地拆迁利益冲突研究进展…… 3我国征地拆迁利益冲突分析的理论基础及论证 3.1利益冲突分析的相关理论........…… 11 11 3.1.2 产权理论.…… 博弈论..…… 3.1.3社会冲突理论...................·········…… 3.2我国征地拆迁利益冲突的理论论证............…… 3.2.1征地拆迁中的产权关系框架，...............…… 3.2.2征地拆迁的利益博弈过程分析..............…… 3.2.3征地拆迁中的社会冲突.....……，..··.···…… 4我国征地拆迁利益冲突的产生、原因及调整机制 ....…… 4.1征地拆迁利益冲突的产生，..……，.，.……，…，… 11 12 13 13 13 15 16 17浙江大学倾卜学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 4.1.1征地拆迁利益相关者分析...............................……17 4.1.2征地拆迁利益冲突的主体及其行为分析.............……，..…17 4.1.3征地拆 迁利益冲突的客体分析............……，.…，.，.……18 4.1.4征地拆迁利益冲突的产生...............................……20 4.2征地拆迁利益冲突产生原因探讨............................……22 4.2.1土地征收制度不健全...................................……22 4.2.2集体土地产权模糊.....................................……23 4.2.3征地拆迁配套政策不完善...............................……24 4.2.4农民维权意识增强.....................................……24 4.2.5政府对冲突管理缺乏成效...............................……25 4.3征地拆迁利益冲突的调整机制..............................……25 4.3.1进一步完善土地征收制度............................……，二25 4.3.2建立合理的征地补偿和利益分享机制.....................……26 4.3.3完善征地拆迁的配套政策体系...........................……26 4.3.4建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制.............……27 4.3.5建立有效应对冲突的管理体系...........................……28 5杭州市萧山区征地拆迁利益冲突分析及调整机制.................……29 5.1杭州市萧山区的区域背景..............................……、…29 5.2杭州市萧山区征地拆迁利益冲突的区域特点..................……29 5.2.1城市拆迁过程中的利益冲突.............................……29 5.2.2农村征地拆迁过程中的利益冲突....……，......……，……，30 5.3杭州市萧山区征地拆迁利益冲突的调整机制..................……31 5.3.1城市拆迁过程中对合法建筑面积确定不准确的调整机制.....……31 5.3.2农村征地拆迁过程中的利益冲突的调整机制...............……32 6研究结论、不足和展望.......................................……34 6.1研究的主要结论，...……，...............................……34 6.2研究的几点不足.............................……，......……34 6.3研究展望................................................……35 参考文献.....……，.........................................……36浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 1引言 1.1选题背景和研究意义 1.1.1选题背景 城市化是人类的生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表 现为农村人口转化为城市人口，农村地域转变为城市地域，城市不断发展完善的 过程。在此过程中，城市基础设施和公共服务设施不断提高，同时城市文化和城 市价值观念成为主体，并不断向农村扩散。随着这一扩散过程的不断推进，原有 的城市空间变得十分有限，城市要实现发展一方面可以通过对旧城的改造改善环 境，从而实现土地价值的增值，另一方面则是把周边的郊县、乡村纳入到它 的辐 射范围，实现城市在空间上的扩张。而这两方面都涉及到一个重要的内容一一土 地征收中的拆迁问题。 我国大多数区域已经进入城市化的加速发展阶段，在当前的土地所有制度 下，将农地转为非农建设用地成为补充国有建设用地数量的一种快速可行途径。 自20世纪90年代初开始便产生了大量的征地活动，或是出于公共基础设施建设 的需要，或是出于兴建工业园区，房地产开发等目的。这样大规模的征地运动使得 围绕其间的利益群体的冲突开始加剧，因为土地作为一种重要的生产资料在市场 经济不断成熟的今天其价值日益凸显。 在此背景下，通过对征地中利益冲突及其调整机制的研究，可对政府的角色 定位与政府职能转变产生进一步的认识。而政府行政的角色定位以及职能的转换 是深化我国行政管理体制改革的一个重要任务，具体在征地问题上，主要是如何 确保不使政府成为开发商的利益代理人，同时协调和被征迁户的关系，切实履行 自身职责，防止政府在其中越位、缺位和错位。 同时，对征地利益冲突的调整还可为建设我国和谐社会提供重要保障，特别 是关系到大量失地农民的问题，其从某种程度上是我国社会稳定的基础。当前， 我国征地过程中的拆迁工作及围绕其产生的一系列利益冲突也正在愈演愈烈，有 的地方甚至引起了集体上访或者暴力冲突，导致政府的工作无法展开，失地、被拆浙江人学硕_卜学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 迁农民的生活质量下降。目前大量发生的征地拆迁矛盾已危及农村社会的稳定和 经济发展，阻碍了社会主义和谐新农村的建设，形成了当前社会的热点和政府工 作的难点。而事实上，土地征收制度并非中国独有，无论是资本主义国家还是社 会主义国家，为了满足公共设施和公益事业的用地需要，都会依照法定程序征 收土地。然而在其他国家，特别是美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都 能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突。这说明土地征收与土地冲突之间并 不存在必然联系。那为何中国的土地征收工作为何带来如此频繁的冲突呢?笔者 试图给出答案。 综合上述内容，笔者选择对征地拆迁中的利益冲突进行研究，并对典型区域 (杭州市萧山区)的征地拆迁利益冲突群体进行分析，以期为当地政府在征地拆 迁问题上提供一定的政策参考。 1.1.2研究意义 随着我国经济的飞速发展，对土地的需求量日益增大，由此而产生了一系列 新的土地问题。土地问题不仅是个极为重要的经济问题，更是一个重大的政治问 题和社会问题 ，其涉及到人民群众，特别是广大农民的切身利益，涉及到国家的 粮食安全、经济安全，能否合理解决当前存在的土地方面的突出问题和矛盾，将 直接影响中国经济健康可持续发展，甚至影响中国社会的稳定。 而在所有土地问题中，因征地而产生的问题冲突数量日益加剧，成为伴随征 地过程的一个重要话题。笔者选择对此问题进行研究，一方面是希望从理论上明 确征地过程(特别是拆迁)中利益冲突产生的原因，另一方面是也为了能够从某 种程度上指导地方政府在征地拆迁中的实践操作，因为在我国征地过程主要是由 政府主导的，作为政府应如何发挥自身职能来积极应对和消解征地过程中产生的 冲突，成为政府工作的重要方面。同时，从我国土地管理制度的发展历程来看， 征地所涉及到的各方利益冲突的缓解依赖于土地管理制度的不断完善。通过对征 地产生的利益冲突进行研究，可为我国土地管理制度的不断改革和完善提供一定 的参考和建议。 此外，对典型区域内的征地拆迁利益冲突进行研究是对现实问题具体化的一 种研究，其能从实践中总结出理论的要素，并通过此来进一步地去指导实践工作，浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 具有十分重大的现实意义。 1.2相关概念的辨析 1.2.1征用和征收 征用是指国家因某种需要，在一定时段内使用个人或集体财产并给予相应补 偿的行政行为。征用后财产所有权性质不变。征收是指国家因某种需要，将个人 或集体财产收归国有并一次性给予补偿的行政行为。征收后财产所有权由个人或 集体所有变为国有，其本质区别在于所有权是否发生了转移。 土地征用亦称“征用土地，是指国家为了兴建厂矿、铁路、公路、港口、水 利、国防工程等建设的需要，依法将集体所有的土地收归国家使用的一项措施”。 我国土地管理法规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地 实行征用。”征用土地时，由用地单位向被征用单位支付土地补偿费和安置补助 费。土地征用的主要特征是:(1)具有强制性。(2)土地征用是土地所有权的转移， 即由集体的土地转变为国有土地。(3)征用土地时用地单位必须按规定向被征用 单位支付土地补偿费和安置补助费，妥善安置农民的生产和生活。 而当前，政府重新论释了土地征用的含义，将土地“征用”改为土地“征收”， 为进一步规范征地行为做出补充。 1.2.2公共利益 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并 给予补偿。”这一条款被写入宪法是国家 对公民财产权的肯定，但是公共利益的 概念却很模糊，但一般认为公共利益当满足以下几个条件: 其一，具有“公共性”。较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益， 受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点;同时这种利益的实现主要依赖以政 府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。 其二，具有合理性。由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人 利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则 (或者比例性原则):要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期浙江人学硕1学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 公共利益加以权衡;对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡;对 实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。 其三，具有正当性。公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其 是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界 定基于广泛的民意之上。 其四，体现公平性。公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利 益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。这种补偿 应当是一种得失相当的公平补偿和合理补偿，而不能只是象征性的“适当补偿” 或者弹性很大的“相应补偿”。 1.2.3拆迁 “拆”，是指将土地上原有的建筑物或其他必须拆除物拆除;“迁” 是指对原土地使用者的暂时或永久迁移。 房屋拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所 批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内 的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。 城市的发展是一个不断进行再建设的过程，随着我国经济体制改革的 顺利实施，社会主义市场经济的逐步建立，生产力得到空前的发展。为了 城市的整体规划，有时也为了国家专项工程建设的需要，有必要对原有建 筑房屋进行拆除、搬迁，达到整体的整齐划一或对日益紧张的国有土地资 源的合理利用。 由于原有的房屋及其他附属物凝聚了所有人或使用人的资金和劳动 力，并且房屋的拆除也影响了他们赖以栖身的物质场所，所以，根据我国 法律、法规，也符合社会道德，有必要对拆除房屋及其附属物的所有者、 使用者给予适当补偿和安置，维护他们正当、合理的利益。 1.2.4利益冲突 “利益冲突”涵盖“利益”、“冲突”两个概念，对其界定需分别进行。利 益是一个涉 及到人存在和发展的根本问题。而冲突则是一方致力于剥夺、控制、浙江大学硕1:学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 伤害或者消灭另一方的直接互动过程，是对立双方之间的矛盾继续趋于激烈所表 现出来的一种对抗性的互动过程。矛盾是冲突的起点，而行为对抗则是冲突进一 步展开的表现，是冲突的高级形式和最后形式。因此，利益冲突是指不同的利益 主体在实现自身利益的过程中彼此之间基于利益矛盾而产生的利益纠纷和利益 争夺过程，是利益双方的利益矛盾积累到一定程度所产生的一种激烈对抗的态 势。 而其中，征地利益冲突则是指在征地过程中不同的利益主体在争取利益的 过程中所产生的冲突，是人们在获取利益的过程中彼此间矛盾趋于激化所表现出 来的一种对抗性的互动过程。 1.3研究方法和技术路线 本研究主要采用文献综述法、社会学的问卷调查法和人类学的参与观察方 法，深入社区进行深度访谈，对征地拆迁中各个利益主体的冲突特征进行分析， 探寻征地拆迁中的冲突发生、发展、演变的特征和规律。 其次，在定性分析的基础上，结合一定的定量方法来进行冲突特征的分析， 特别是采用博弈论的分析方法，对征地拆迁中的利益冲突特征进行研究。具体的 技术路线见下图1.1。 征征地拆迁利益冲突的理论基础础 征征地拆迁利益冲突的产生生 征征地拆迁利益冲突的理论论证证 征征地拆迁利益冲突的调整整 典典型区域征地拆迁利益冲突调整机制探讨和评价价 图1.1研究技术路线图浙江大学硕十学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 1.4研究的主要内容 本研究的主要是对征地拆迁过程中的纵向冲突问题进行探讨，即在征地拆 迁过程中的参与利益分配的各方主体一一分别为:国家(中央或地方政府或其下 属职能部门土管局)、农民集体和农民间的冲突进行研究。而研究的重点是针对 上述三个不同层次的主体在利益实现过程中，彼此之间所发生的冲突，其实际涵 盖了利益的内在冲突与利益的不同形式之间的冲突，同时包括利益的内在冲突 (利益无法顺利实现的冲突)和不同形式利益之间的冲突(如经济利益与非经济 利益之间的冲突、眼前利益与长远利益之间的冲突)。 具体内容如下: 第一章是对本研究选题的背景、意义进行分析和说明，并明确本研究所采 用的研究方法，所遵循的技术路线。 第二章是对国内外相关的文献进行综述，明确已有的研究现状，寻求研究 的突破点。 第三章是对研究建立 的理论基础的阐述，具体包括社会冲突理论、博弈论 及农地产权理论，并基于理论的指导，对征地拆迁中的冲突进行理论论证，为本 研究提供参考依据。 第四章是对征地拆迁利益冲突的产生和调整机制进行研究，包括征地拆迁 所涉及到的各方利益主体，利益客体及冲突的产生过程、途径进行详细论述。在 此基础上，提出常用的几种调整和缓解冲突的方法。 第五章是以典型案例区域一一杭州市萧山区为研究对象，对其在征地拆迁 中所采用的冲突调整机制进行分析并做出评价，以期为其他类似区域提供一定的 建议参考。 第六章是本文的结论和讨论部分，总结全文的研究成果，并对下一步的研 究方向进行定位。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 2文献综述 2.1国外征地拆迁利益冲突研究进展 国外对冲突问题的研究由来已久，特别是关于社会冲突的理论论证，是各种 社会冲突研究的坚实基础。在这些丰硕的研究成果中，涉及到土地方面的冲突问 题研究是其中重要的一笔，包括对大型社会运动或改革中所引发的土地问题的冲 突，对可持续发展与土地冲突问题的协调，对城市发展边界引发的农地冲突问题 研究，对生物多样性与农业生产活动引发的冲突研究等。而其中，对征地拆迁问 题的研究成果并不多见。 Rute‘Caldeira(2008)对巴西征地拆迁过程中的社会冲突问题进行研究， 其中涉及到领导者、普通民众和社区内的利益分配问题。J。 SeAnt。ni。 PuPPimde 01iveira(2008)对东亚马逊流域的财产权利、土地冲突以及水土流失问题进行 研究。在环境政策、法律规则和土地财产权利的多重作用下，通常会产生各种社 会或者政治的冲突，由此导致了土地冲突和水土流失，研究指出在东亚马逊流域， 这种影响还表现为其他的形式。 pengjunZhao， BinLu， JohanWoltjer(2008)对城市增长过程中涉及到 的相关边界问题进行探讨，同时，对城市蔓延中的农地冲突问题进行研究，并认 为控制城市边界增长有利于缓解矛盾冲突。 ZhuQ1an(2008)对杭州市城市土地改革中的相关问题进行研究，特别关注 了改革过程中城市土地制度建设，其中对于农村土地权利以及其被侵害的问题进 行了深入讨论。KlausHenle， DidierAlard， JeremyClitherow.etal(2008) 综述了整个欧洲关于生物多样性保护和农业生产活动之间的冲突研究，从历史的 角度分析了生物多样性和农业景观发展演变之间的关系，并提出了相关的建议意 见。 LeroyWhitea， GregoryJohnLee(2009)对可持续发展问题从社会学的 角度进行研究，提出生物链中的冲突演变是可持续 发展过程中应该密切关注的问 题。 CynthiaSorrensen(2009)对巴西亚马逊流域关于燃料用地问题进行研究， 为了保护环境，巴西政府对燃料用地进行限制，由此产生了大规模的冲突事件，浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 在农村的发展过程中，需要考虑土地政策实施可能出现的尴尬境地。 综合而言，国外单独对土地相关的冲突研究少见，大多数是从整体的角度进 行社会冲突的研究，中间穿插对土地冲突的研究。对征地拆迁的冲突研究则更为 少见了，其特殊的土地制度决定了与中国拆迁问题的差异。 2.2国内征地拆迁利益冲突研究进展 随着国家经济建设的不断发展，广泛的农村土地大量被征收，由此产生了一 系列具有中国特色的问题，其中涉及到征地拆迁所产生的利益冲突问题方面，国 内的专家学者也进行过相对系统的研究。研究的内容主要包括征地(拆迁)中所 产生的利益冲突表现形式、行动选择、产生原因以及解决方案，有对具体个案的 研究，也有对该现象的总体概述。 陈铭(2005)对城市建设中的利益相关者、利益冲突、利益调整进行了系统 的研究。从征地所涉及的各利益群体的识别，到利益冲突产生原因分析，再提出 相关在短期内对土地补偿与安置、城市房屋拆迁补偿与安置政策进行调整，长期 上对土地市场运行规范、土地产权制度、政府改革的方向等做出改革的构想。姜 英(2005)从农地产权关系、征地利益关系和利益冲突的产生以及利益冲突根源 三方面论述城市建设征地利益冲突问题。郑天锋，刘琳丽(2005)从土地征用基 础出发，结合我国国情，重点分析了我国现行土地征用法律制度的缺陷和不足和 土地征用制度执行方面的种种不法行为表现及原因，指出任何国家都存在为满足 公共利益而必需的土地征用制度，都有必要建立与其社会制度相适应的土地征用 法律制度。 胡文靖(2006)从社会学冲突理论的视角出发，详细分析了征地纠纷中的利 益之争、信息垄断、组织问题、制度安排和调节机制等问题，并对解决该问题提 出了建议，如政府角色定位回归，征地制度改革，公民社会建立等。杨涛，施国庆 (2006)分析了我国现行土地使用制度的缺陷、行政部门操作的不规范和征地中相 关主体利益分配关系严重失衡，导致征地过程中利益冲突的加剧，影响到社会的 稳定和社会经济持续发展，应从制度和政策上加以保证和引导，推进我国构建和 谐社会。刘小华(2006)分析了高速公路建设中所伴随的征地、拆迁等问题引起的 农民与政府间的利益冲突，最常见的表现为农民因补偿 标准、补偿资金到位等问浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 题而上访、申诉，甚至引发群体性事件。姚从容(2006)分析了失地农民问题实际 暴露的是我国在土地制度、征地制度和社会保障制度方面存在重大缺陷。缺乏土 地的所有权、使用权、收益权和处王权，缺乏基本的社会保障以及征地过程的不 合理性和非市场化是造成失地农民处境艰难的制度原因。而政府或集体对失地农 民的征地补偿、就业安置和社会保障问题考虑不够是导致农民失地失业问题日益 严重的关键。失地农民并不仅仅是因为不合理的征地政策而成为社会边缘群体， 事实上在征地之前，现有的土地产权制度和社会保障制度就已经将农民边缘化 了。 焦卫平等(2007)从中国现行征地存在的一些法律冲突入手，引出法律冲突 所产生的问题，即公共利益范围的扩大化，并分析了现存的两种征地现象:公共利 益性质征地和非公共利益性质征地。最后针对公共利益范围的扩大化问题，提出 科学合理的界定公共利益这一相应策略。刘增禄(2007)通过对青岛市唠山区、 黄岛区有关情况的实地调查，对城市化进程中因新城区的不断拓展而产生的以征 地利益分割和失地农民社会保障为主要标志的社会矛盾进行具体分析，并提出了 解决问题的对策建议。课题组(2007)通过对青岛市唠山区、黄岛区有关情况的实 地调查，对城市化进程中因新城区的不断拓展而产生的以征地利益分割和失地农 民社会保障为主要标志的社会矛盾进行具体分析，并提出了解决问题的对策建 议。 陈铭，董铭，印亮(2008)从利益相关者理论出发，通过对城市建设征地拆 迁中的利益相关者进行识别和分析，并通过案例分析，找到利益冲突的关键要素 并针对利益冲突的特点，提出通过利益调整的办法解决城市征地拆迁中的利益冲 突问题。郎翠艳，张英魁(2008)对城市化过程中的征地冲突问题及其产生原因 进行探讨，分析了其间涉及各方的复杂的利益博弈，并对政府应如何发挥自身职 能来积极应对和消解此类冲突作了论述。谭术魁(2008)对中国频繁暴发征地冲 突的原因进行了深入剖析，主要包括:征收土地不遵循法定程序，非法强行征收 土地，土地征收补偿、安置问题突出，乡(镇)政府、村委会及少数干部行为失范， 农民开始当让不让甚至联合行动，地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效。 姜英，彭贤伟(2008)对城市建设征地过程中的利益格局进行了分析，其中政府 是强制性制度的供给者，在利益分配中处于主导地位，农民集体及农民居于被动浙江大学硕 士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 和从属的位置。篙婉妹等(2008)研究了农村征地过程中各阶层的意愿和行为选 择，为把握征地冲突根源，控制与整合阶层冲突提供建议和借鉴。土地征收(用) 是激发当前农村各阶层冲突的重要原因之一，征地过程中冲突难以避免。正确对 待、处理征地过程中的冲突可以释放、弱化农村各阶层积累的矛盾。帅启梅(2008) 采取个案研究方法，从理性选择理论出发对土地征用过程中所引发的利益冲突进 行分析，提出利益各方在土地征用过程中所具有的行动策略选择，并详细分析利 益各方最终在利益冲突中采取的行动策略及其原因，阐述其行动策略结果。研究 发现，在土地的征用过程中，利益各方为了保障自己的利益，实现利益最大化，最 终都会选择体制外的行动策略，而缺乏有效保护机制的弱势群体在这一博弈过程 中往往成为利益受损者。吴云娜，刘国乾(2008)从理论层面对我国农村集体所 有土地自征自用方式的种类、产生原因及其所涉及的利益与价值冲突进行分析和 协调。温铁军(2008)对我国农村征地冲突问题进行论述，认为其主要源自于农 村治理的多级化。袁海花(2008)用策略的概念，利益的角度分析了农村社会征 地拆迁中各利益主体的利益需求以及行动逻辑，加上从结构主义视角分析外部原 因，以期从根本上解决问题，包括制度法规上的问题。张曙光(2008)对中央和地方 政府在农地转用和征地补偿问题方面的利益博弈进行分析，从土地政策目标的取 向来说，中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。 总的来说，国内对征地拆迁中利益冲突问题的研究已具备一定的基础，表现 在研究内容和方法日趋多样和成熟，不足之处在于大部分的研究都是进行笼统的 分析和说明，方法也是以定性的描述为主。在研究区域上，多是进行单区域的研 究，多区域典型案例对比研究的少见。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 3我国征地拆迁利益冲突分析的理论基础及论证 3.1利益冲突分析的相关理论 对社会冲突问题进行研究的主流理论是社会冲突理论和博弈论，其被证明能 较好地解释各种社会冲突问题。 3.1.1产权理论 产权理论是新制度经济学家所遵从的一种理论体系，它广泛地运用在社会生 活的方方面面。产权是一种权利和社会关系，是规定人们相互行为的一种规则， 是一个权利束，包括所有权、使用权、收益权和处置权等。当交易发生时，就发 生了两种权利的交换。而交易的前提是必须明确和清晰地界定产权的权属 。 在我国，实行的是公有制为主体、多种经济成分并存的社会经济体制，其中， 国有经济和集体经济形式渗透在社会生活的方方面面，包括产权的归属问题也遵 从这样的体制管理模式，包括以土地有偿使用为基础的房地产产权制度;国家依 法实行的国有土地有偿、有限期、有流动的使用制度;国有土地所有权和使用权 分离;准许土地使用权依法进入房地产市场流转;承认土地使用权、房地产开发 经营权、抵押权等权益的存在，并受到法律的保护。 而在农地产权方面，目前还存在着许多问题，具体表现在国家公权利逐渐侵 入农民所有权，并对农民产权的使用、收益和转让给予了一定的限制、管制和干 预，而所残余的所有权掌握在国家手里，成为国家获取税以外的农业剩余来源’。 这一现象成为当前各种农地冲突产生的基本源泉。 通常，完整的农地产权是有关农用土地这种资源性资产的一切权利的综合， 包括农地所有权、承包权、使用权、处置权、收益权、出租权、抵押权、如股权 等各种权利。而其中对农地产权的清晰界定是有效保证农地产权制度的基本前 提，没有清晰的产权界定和保护，农地产权便会经常受到侵害而无法保持稳定。 土地征收的补偿价格实际上是土地权益的价格，并非实体价格，因此，土地产权 是土地价格的基础，不同的产权设置对应不同的产权人，同时带来不同的收益， ，周其仁，2002，产权与制度变迁，社会科学出版社.浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 进而产生不同的价格。在征地过程中，各种复杂的产权状况，如共有、分割、兼 具抵押与租赁、产权纠纷、历史遗留等都对征地补偿价格具有复杂的影响。 3.1.2博弈论 博弈论是指某个个人或是组织，面对一定的环境条件，在一定的规则约束下， 依靠所掌握的信息，从各自选择的行为或是策略进行选择并加以实施，并从各自 取得相应结果或收益的过程，在经济学上博弈论是个非常重要的理论概念。博弈 论最初主要研究象棋、桥牌、赌博中的胜负问题，人们对博弈局势的把握只停留 在经验上，没有向理论化发展，正式发展成一门学科则是在20世纪初。 1928年冯·诺意曼证明了博弈论的基本原理，从而宣告了博弈论的正式诞 生。1944年:冯·诺意曼和摩根斯坦共著的划时代巨著《博弈论与经济行为》 将二人博弈推广到n人博弈结构并将博弈论系统的应用于经济领域，从而奠定了 这一学科的基础和理论体系。其中，纳什的开创性论文《n人博弈的均衡点》 (195叫，《非合作博弈》(1951)等等，给出了纳什 均衡的概念和均衡存在定理。 此外，塞尔顿、哈桑尼的研究也对博弈论发展起到推动作用。今天博弈论已发展 成一门较完善的的学科。在博弈过程中，有几大要素，分别如下: (1)局中人:在一场竞赛或博弈中，每一个有决策权的参与者成为一个局中 人。只有两个局中人的博弈现象称为“两人博弈”，而多于两个局中人的博弈称 为“多人博弈”。 (2)策略:一局博弈中，每个局中人都有选择实际可行的完整的行动方案， 即方案不是某阶段的行动方案，而是指导整个行动的一个方案，一个局中人的一 个可行的自始至终全局筹划的一个行动方案，称为这个局中人的一个策略。如果 在一个博弈中局中人都总共有有限策略，则称为“有限博弈”，否则称为“无限 博弈”。 (3)得失:一局博弈结局时的结果称为得失。每个局中人在一局博弈结束时 的得失，不仅与该局中人自身所选择的策略有关，而且与全局中人所取定的一组 策略有关。所以，一局博弈结束时每个局中人的“得失”是全体局中人所取定的 一组策略的函数，通常称为支付(pay。ff)函数。 (4)对于博弈参与者来说，存在着一个博弈结果。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 (5)博弈涉及到均衡:均衡是平衡的意思，在经济学中，均衡意即相关量处 于稳定值。在供求关系中，某一商品市场如果在某一价格下，想以此价格买此商 品的人均能买到，而想卖的人均能卖出，此时我们就说，该商品的供求达到了均 衡。所谓纳什均衡，它是一稳定的博弈结果。 3.1.3社会冲突理论 社会冲突理论发源于西方社会学界，不同的学者对冲突所持的观念不尽相 同:美国社会学家帕森斯认为社会冲突是社会的一种病态表现形式，社会的和谐 平衡才是社会运行的常态，必须预防社会冲突的发生;而德国社会学家齐美尔则 认为社会是一个有机的整体，冲突是社会日常互动的基本形式之一，冲突的存在 是普遍的和不可避免的，并从一定程度上有利于社会的和谐运行。 对社会冲突产生的原因、形式和后果进行深入研究的有代表的人物是的是美 国社会学家科塞的冲突理论，其重点研究社会冲突的起因、形式、制约因素及影 响，是作为对结构功能主义理论的反思和对立物提出的。 科塞提出冲突的五项正功能:既冲突对社会与群体具有内部整合的功能;冲 突对于社会与群体具有稳定的功能;冲突对新社会与群体的形成具有促进功能; 冲突对新规范和制度的建立具有激发功能;冲突是一个社会中重要的平衡机制。 其中弹性相对大和灵活的社会结构容易出现冲突，但对 社会不会产生根本性的破 坏作用，其它对社会的整合和稳定起着积极的作用。反之，僵硬的社会结构若采 取压制手段，不允许或压抑冲突，冲突一旦积累、爆发，其程度势必会更加严重， 将对社会结构产生破坏作用。由此科塞提出要建立完善的社会安全阀制度，这种 制度一方面可以发泄积累的敌对情绪，另一方面，可以使统治者得到社会信息， 体察民情，避免灾难性冲突的爆发，破坏社会整个结构。 3.2我国征地拆迁利益冲突的理论论证 3.2.1征地拆迁中的产权关系框架 依据征地的类型一一征用和征收的差异，在产权关系框架中，也分为两种不 同的类型，即农地产权框架和土地产权框架。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 首先，按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华 人民共和国农村土地承包法》等有关法律、法规规定，现阶段中国农村土地权利 设置分为土地所有权和土地使用权两项权能。《民法通则》第七十四条规定:“集 体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经 济组织或者农村民委员会经营、管理”，“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有 的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定， “城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国 家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所 有。”从现行有关法律条文规定中不难看出，农村集体拥有农村和城市郊区的土 地，是土地所有权人。农村村民拥有宅基地、承包地的土地使用权。对农村村民 的自留地、自留山的土地使用权没有明确界定。 中国农村土地集体所有、家庭承包经营，所有权与使用权分离，呈现所有权 不断弱化而使用权却不断增强的态势。当前的农村土地使用权由单纯的耕作权扩 张为包含了事实上的占有、使用、收益、(部分)处置权等四权统一的新的物权 一一承包权。承包经营权的这种四权统一并没有在全国成为普遍的事实，而且基 本上属于政策规定，还没有变成一种制度安排并在立法上予以充分体现。《民法 通则》在第五章规定了土地承包经营权，而该节通常被认为是对物权制度做出的 规定。但是《民法通则》对农村土地承包经营权所赋予的物权性质在具体法律制 度中体现的极不充分，在现实法律关系中的实现更是不普遍。 因此，当土地征收行为发生时，时常会因为这样的土地权利状况而发生各种 矛盾。为了更清晰地了 解征地过程中的利益分配过程，特将一般土地征收的基本 流程表示如下，见图2。 集集体土地地 地用地单位位 土土地原所有和使使 用 用人 人 图3.1土地征收流程分配图(农地征收)浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 从图2的组织形式上看，在当前的土地权利制度下，征地过程的利益实现是 以政府全面控制一级市场为前提的，征地过程中集体作为产权人和政府有关补偿 进行谈判，并于此过程完成集体、个人权利的实现。 其次，从土地产权框架来看，土地征用过程中所涉及到的利益及其冲突的产 生主要是在国有土地使用者之间，其流程见下图3所示。 而土地征用和征收中的参与者都将成为利益冲突的相关者，具体将在后文的 研究中进行具体的论述。 国国有土地使用权 .....国有土地使用权’’ ’国有土地使用权权 ，，城市政府 府 府.用地单位 位 土地出让金 图3.2土地征用流程分配图(城市房屋拆迁) 3.2.2征地拆迁的利益博弃过程分析 征地的过程是利益重新分配的过程，实际上也是利益博弈的过程，进行土地 征用的征地方和被征地方，都会依据自己的经济利益采取相应的行动，在已经完 成的征地行为中，征收的土地资产和被征收的土地资产总量是一样多的，一方行 为的获利是以另一方行为的最终付出为基础的，即零和博弈。在零和博弈中，征 地双方都按自利行为原则行事。但事实是在现实中由于信息的不对称，经常使得 征地行为决策不对称。 在征地过程中，为谋求各自利益，政府和农民集体双方进行着讨价还价的博 弈活动，由于国家身份的双重性，使得其更容易倾向土地国有土地所有者，相对 于集体土地所有者而言。在讨价还价过程中，双方进行多次谈判，会使得各自的 利益都要打一个折扣6(0<6<1)，这个6为消耗系数。 第一次谈判博弈过程中，令g(5)代表参与者的目标函数来对标准化的和求最浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 大:u，一乓(l一5)艺6‘、，(a，(h‘)) 上等式中，凡代表以策略组合6生成的分布来取的期望值，这个分布定义 在无穷的历史上;标准化因子(1一己)是以统一的单位测度阶段博弈收益，每期 的单位效用都标准化为l;贴现因子6可以代表对时间的偏好:6一e一r刁;也可 以代表博弈在每一期期末结束的可能性。 而农民集体土地所有者在和政府的谈判过程中，所要求的期望收益若过高会 遭到拒绝，因此通常会选择降低自己的份额而获利，因为这比这更低的份额会被 接 受，提出更高的份额就会被拒绝。 此外，在征地过程中因受到信息不对称的影响，国家利用行政权利，使集体 处于相对弱势的地位，由此而产生利益上的“公共领域”，在该领域内，土地的 价值是共享的，取决于谁愿意付出多大的代价去获取。同时，信息不对称造成的 信任问题，使得占有信息较少的一方对风险了解较少，产生一系列改变决策的行 为，如集体上访或其他对抗征地的活动，典型表现为对征地拆迁中的各种抵抗行 为，使得征地的情况发生变化。 3.2.3征地拆迁中的社会冲突 在我国，征地拆迁中社会冲突的产生主要源自于相关利益群体对于利益分配 的不均。由于各方利益主体在博弈过程中无法达到均衡的目标，使得某个博弈方 采取改变决策行为的方式，产生偏离均衡博弈结果的行为一一即冲突的产生，具 体表现形式为各种各样的抵抗拆迁的行为。而这种抵抗征地拆迁的行为，从某种 程度上来说，其是被征地方宣泄不满的安全阀，以科塞的社会冲突理论作为基础 来进行分析发现，我国的社会机制属于相对稳定的类型，对于冲突基本采取的是 疏导和调整的方法，充分尊重人权。但由于国家本身非常庞大，各种政策的执行 力水平都不相同，在很多时候，冲突会被压抑，而一旦碰到合适的宣泄口，便会 发生。当冲突发生时，若仍不采取积极的手段，可能会导致更大的社会问题，这 就是为什么国家重视“三农”问题的原因。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 4我国征地拆迁利益冲突的产生、原因及调整机制 4.1征地拆迁利益冲突的产生 4.1.1征地拆迁利益相关者分析 在征地拆迁过程中，涉及到的利益相关者非常多，所有和土地相关的环节人 员都可能成为其直接或间接的利益相关者，包括管理者、使用者和与之相关的一 切服务性机构等。按照土地管理的环节，可以分为土地需求方、土地供给方、管 理部门与中介结构、其他机构与组织。其中，土地需求方包括中央政府、地方政 府、企业和其他间接利益相关者(如政策性或商业性的银行、金融性公司、国际 金融机构、国外政府贷款或其他外资提供者);土地供给方，在我国主要分为国 有土地所有者使用者和集体土地所有者使用者;管理部门与中介机构主要是对土 地进行管理和服务的部门，包括行政主管部门(国土主管部门、房屋拆迁部门、 公证部门、法院等)和中介机构(律师，房地产评估机构等);其他机构和组织 包括审计、监测、规划设计及非政府机构等。 这些利益相关者在征地过程中，都可能成为其利益冲突的主 体，各方无论是 为了公共利益，还是私人利益，都会涉及到土地的利益分配。 4.1.2征地拆迁利益冲突的主体及其行为分析 依据征地的类型和对象可将其利益冲突者分为:政府(中央或地方政府或其 下属职能部门土管局)、被拆迁人(主要指城市拆迁户)/失地农民、用地单位(主 要指房地产开发商)，表现在他们之间的利益失衡，造成了利益的冲突。而了解 这些利益冲突的主体行为，是分析其利益冲突产生的基础。 首先，政府是当前征地过程中唯一的计划者和决策者，其利益的产生是对受 让土地的使用收益与土地征用补偿费用的差额。在当前的法律制度下，存在着大 量土地征用后再直接出让的情况，此时的土地所有权受让方的收益表现为国有土 地使用权出让收益与土地开发成本、土地征用费的差，无论是无形收益还是有形 收益，收益的所有者应该为国家，由中央政府代为管理。在当前的分权制和利益 分享制下，中央政府代为管理为这一土地征用收益再在地方政府和中央政府之间浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 进行二次分配。政府征地不可避免地要做出一些它认为出于公共利益考虑的决 定。 其次，当征地行为发生时，拥有集体土地所有权的农民集体经济组织有权参 与农地征用收益的分配，这是土地产权的一种经济效益表现。农民集体对于土地 的收益是其获得的土地征用补偿与土地原来用途收益(机会成本)的差，其在征 地过程中常处于被动、从属的地位，追求被征土地利益的唯一方式是迎合征地或 采取抵制的态度。迎合时接受国家提出征地补偿，抵制时则通过讨价还价要求比 国家(提出)更高的补偿费，以期分享土地用途转换而产生的巨额收益。其中， 作为村集体领导的村干部在城市建设征地过程中有一定的决策权，并负责土地补 偿费的分配。从某种程度上来说，农村基层干部作为集体的代理人事实上在农民 和政府之间具有了政府代表和农民代表的双重身份，由此而成为一个有相对独立 的利益群体，其在负责土地补偿费的分配时，有追求其利益最大化的倾向，因此， 极有可能借农地产权界定不清之便攫取农民个体财产权利之嫌。 最后，作为农村集体成员的农民拥有集体土地使用权，他们享有农用地的经 营权和收益权，但常处于参与主体的最低层，其征地收益通过集体收益的二次分 配来实现。征地对农民具有双重的影响，他们会考虑进城成本和进城收益，冲突 的产生也是因为他们进城成本和进城收益的现实或预期的巨大反差，从而导致的 失衡。一方面农民可以 通过城市建设征地获得相应的利益补偿(但制度设计不尽 合理)，改变现有的生产和生活方式;另一方面，农民失去了赖以生存的土地并 丧生了依附于土地的相关权益，如土地收益权、土地处置权等，同时打破了他们 对熟悉环境的依赖，他们的社会关系也会受到影响或打破，生存成本增加。从农 民的角度看，由于受其自身视野的局限，对于进城收益往往不能全面观察和考虑， 而对于失地引起的成本却看得很清楚，这使得农民在征地过程中就自觉地产生了 一种抵触情绪，滋生了冲突。 4.1.3征地拆迁利益冲突的客体分析 征地拆迁之所以有利益冲突的产生，究其根源还是在于存在利益的收入，若 无利益产生，便不会有冲突的发生，只有在进行利益重新分配的时候才可能造成 冲突。而征地行为中，利益的来源主要是土地，作为这样一个特殊的实体，其因浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 总量的确定不变使得其具有稀缺性，进而产生价值，具体来说，便是地租和地价 了，其中，地价的产生又是以地租为基础的。 (1)地租 在我国，土地级差地租的存在有着特定的客观物质条件，包括土地肥沃程度 和位置差异以及连续投资劳动生产率的差异产生的级差地租。其次，级差地租的 社会经济条件仍然存在，即所有权和经营权分离，尤其在农村，土地由租赁的个 人或农民经营，土地使用者都是相对独立的商品生产者或经营者，有各自相对独 立的经济利益，形成经营上的垄断。而当这种经营垄断与土地的差异结合在一起 时，级差土地收入就必然转化为级差地租。 而中国目前的土地所有制形式又成为绝对地租产生的原因，即土地所有权垄 断。此外，土地所有权和使用权的分离是绝对地租产生的前提。中国国有土地和 农村集体土地都存在两权的分离:从国有土地来看，土地所有权归国家，使用权 由公民、法人或其他组织行使。从集体土地来看，农村普遍实行联产承包经营责 任制后，土地所有权归集体，使用权则随土地经营方式的变化，转移到了承包者 手中，从而在中国农村出现了大范围的土地所有权与使用权的分离现象。社会主 义地租反映的是社会主义经济条件下国家、集体和个人对土地收益的分配关系。 在土地集体所有制的条件下，级差地租I主要应归土地所有者一一集体经济组 织。级差地租n，是由于实行集约经营、追加投资而形成的，因此，主要应由土 地经营者所得，在集体土地由承包户经营的条件下，主要由农民所得。然而，无 论是级差地租I或是级差地租11，在其形成中国家 都给予了一定的投资或进行了 各项建设(如兴建水利工程、改良土壤、植树造林、修建铁路、公路等)，从而 提高土地质量。方便了交通，改善了土地环境等。所以，级差地租I、n一部分 应归国家所有。在社会主义制度下，国家可以采用诸如价格、税收、信贷等多种 形式分配和调节级差地租。 (2)地价 按照马克思主义政治经济学的基本原理，价格是价值存在的前提。而土地特 殊的使用价值在一定的劳动条件下能为人类永续地提供产品和服务，即产生地 租。有了地租作为基础，自然能产生土地价格。因此，土地只能通过它的利用产 生收益一一地租，才产生土地价格。土地价格是出租土地的资本化的收入土地的浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 交易其实质是土地权利的交易。而土地权利主要是指土地所有权和使用权。因此， 土地价格是指土地的购买价格，它包括土地所有权价格和土地使用权价格。土地 所有权价格是人们为购买土地所有权而支付的代价。它是土地所有者获得的无限 年期的收益;而土地使用权价格是人们为取得土地使用权而支付的一定经济代 价，其实质是地租。因为在两权分离的情况下，土地使用权人和土地所有权人的 经济联系是地租。在两权分离的状态下，土地使用权取得年限可长可短，向土地 所有权人缴纳地租的形式来支付。 4.1.4征地拆迁利益冲突的产生 征地拆迁过程中，各方利益主体和客体的行为偏离均衡决策时，便会产生冲 突。 (1)国家与农民集体利益博弈 当征地方案达成时，国家利益的代表一一政府与农民集体利益的代表一一农 村基层干部围绕征用土地补偿方案展开博弈的过程，双方博弈的行为以讨价还价 为基础，以最终的缔约为结束标志。然而，在政府和农民集体双方进行讨价还价 的这一博弈过程中，由于政府和农民集体两者地位不平等，国家身兼两职，即以 “参与者”(经济人)和“管理者”(行政人)双重身份进行交易，决定土地的征 与不征，由政府说了算。农民集体只有参与或阻挠施工。在这一过程中，由于政 府代表的是国家利益，国家利益至高无上的原则使其拥有的征用权具有明显的强 制性，这种强制性使集体的博弈空间限制在对土地征用补偿标准的博弈上，而且 这一补偿费用标准也严格限制在国家法律规定的一个范围内，对于农民集体而言 既无自由的进入权也无退出权，当双方无法就土地征用补偿费用标准达成一致 时，冲突将可能产生。致使农民信访、集体群访，甚至越级上访，且信访总量居 高不下。 (2)农民集体与农 民 国家与农民集体以缔约形式告结征地利益初次分配，接下来土地所有权持有 方一一农民集体和土地使用权持有者一一农民进行征地收益的二次分配博弈过 程。在对农地所有权流转集体收益的争夺中，农民由于其利益的诉求相对一致成 为了一个利益集团，而农村基层干部作为集体代理人事实上在农民和政府之间具浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 有了政府代表和农民代表的双重身份，成为一个有相对独立的利益的群体，成为 了另一利益集团。在征用发生的过程中，出于其个人利益的考虑，农村基层干部 向上可能接受使农民集体利益受损程度更大的土地征用补偿方案;向下他们借用 其权利直接截留征用补偿款，侵占农民个体利益。在双方的利益博弈中，由于农 村基层干部利益集团所代表的是农民集体的利益，在集体利益优先原则的影响 下，加之他们拥有信息欺瞒的优势(由于土地征用过程是他们代表农民集体与政 府谈判的)，并且更容易取得上级管理者的支持和帮助，他们在博弈中容易取得 优势，而农民利益集团虽然在人数上占优势，但其在博弈的最后结果通常是农民 的利益被侵占。征地补偿分配混乱，村级留用管理不规范。现在中国的征地补偿 中土地补偿占大头，由集体统一支配;其他补偿占小头，归农民个人。土地集体 支配，乡村权势阶层在集体土地流转中侵害农民利益。当前农村土地承包关系中 的主要矛盾是集体所有权对农民土地使用权的侵害。村组干部在土地支配上的权 力空间过大，土地调整具有很大的随意性，通过土地支配权攫取农民利益、侵害 农民利益的现象相当普遍。 土地征用和征用款使用过程中公众参与程度不高，缺乏透明度。《土地管理 法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告， 并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民 在征地过程中的参与程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而 不是农民个体;农民个体不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只是集体，而实际 上的集体常常不过是几个乡村权力人物;能不能完成征地任务，是乡村权力人物 能不能继续居于权力位置的条件。补给失地农民的钱，一部分是作为消费基金， 分给农民;还有一部分是征地款，作为生产资料留在村委会，由集体掌管，以实 现保值和增值，防止农民坐吃山空。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范 围都不明确，作为利益主体的农民无法参与征地款使用方式的决策，甚至有很 多 农民根本不知道这部分钱的去向，村集体不当的使用又给农民造成了更大的损 失。在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，农民始终被排除在 通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外，而在整个过程中又缺乏畅通 的申诉渠道，无法保障其财产权利。因而，以农民个体利益受损为由状告农村集 体干部，或者因此而上访时有发生，特别是近几年对城市建设用地需求的增加，浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 农民与基层干部之间的矛盾冲突变得明显和激烈。 总之，相对于农民集体及其农民来说，国家在农地征用中处于主动地位，农 地是否需要被征收由国家说了算。农民集体及其农民在征地中处于被动、从属的 地位创门是国家土地征用权的承受者，在卖与不卖问题上没有选择。再加上农村 基层干部利用其职权对农民集体所得收益的侵犯与截留现象的存在，在农地征用 过程中致使利益分配主体一一国家、集体、农民对征地收益进行了争夺。在征地 过程中，国家、集体、农民三个主体的地位是不平等的，他们获得收益的机会也 是不均等的。每个主体都追求自身利益的最大化却缺乏一套公平的规则，于是政 府通过寻租的手段、集体中的权势阶层通过对集体地权的把持达到自身的目标， 农民却由于没有一条利益诉求渠道而成为最大的利益受损群体。 4.2征地拆迁利益冲突产生原因探讨 4.2.1土地征收制度不健全 我国的土地征收制度在20世纪50年代起便开始立法，80年代开始逐渐完 善起来，但总体上我国的土地征收制度还不够健全，具体表现在: (1)对于征收目的的法律制度不完善。 我国《宪法》第 L10条第3款规定:“国家为了公共利益需要，可以依照法 律规定对土地实行征用”。但规范土地征收目的的具体法律制度仍存在缺陷或规 范不周，尤其是对土地征用缺乏明确的标准，致使现行土地法律制度存在相当大 的法律漏洞。从实践中来看，我国的土地征收工作存在着的突出问题就是土地征 用权的滥用和非法行使，其大部分都超出了公共利益需要的范围，形成原因就是 现行法律对“公共利益”的规定十分概括，具有极大的弹性，有着可随意解释的 法律漏洞。 (2)土地征收补偿制度不规范。 我国土地征收采取的是补偿制度而非赔偿制度，其补偿价格远远低于土地的 市场价格。现行的土地征收适当补偿原则基于上是派生于计划经济时代的产物。 难以适应当今市场经济的要求，特别是当土地征收用于房地产开发等营利性用 地，基于土地本身往往会产生超额 垄断利润，由此可能导致各方无法分享利益而浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 产生冲突。 同时，土地征收中不规范的操作行为也是产生冲突的重要原因。《土地管理 法》第48条要求，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并 听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。市、县人民政府土地行政主管部 门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征 用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和 农民的意见。然而，一些地方并不依照法定的程序行事，只要有用地需要提出， 不管土地征收方案是否经过批准、是否经过公告程序，也不管土地征收补偿、安 置方案是否获得批准、是否经过公告程序、是否为被征土地的利益相关者 (stakeh。lders)所接受，就擅自征收土地。 (3)土地征收权的滥用与走私。 在实践中常常出现土地征收权的滥用和“走私”，最突出的问题存在如下两 个方面:第一，越级批地，批多报少。现行《土地管理法》已经改变了过去的用 地分级限额审批制度，确立了新的土地用途管理制度，但许多地方政府，尤其是 县一级地方政府，从本地区短期经济利益最大化或为当权者一己私利出发，滥用 职权，越级批地，批多报少，以达到多批多占土地的目的，结果导致耕地大量流 失，农民利益严重受损国有资产大量流失。贪污受贿等腐败现象屡禁不止。第二， 征而不用，多征少用，早征晚用，由此造成了国有资产的流失和农民利益的受损。 4.2.2集体土地产权模糊 产权的存在常通过其交易来实现，在征地拆迁过程中，特别是征收土地的拆 迁工作中，经常涉及到的便是集体产权的模糊问题，这一因素使得无论是在征收 中权属的确定还是征地补偿标准上，都会出现不明确的情况。而这样的不明确便 是导致各种冲突产生的根源。 按照我国的宪法规定，集体土地产权是由农村经济组织作为代理人，而这一 代理人的缺失和模糊不清，使得在执行代理权的过程中发生各种寻租行为，特别 是代理人群体之一一一村干部，极易出现为自身谋利益的情形。在当前爆发的各 种征地拆迁冲突中，反映出来的大部分情况都是针对村干部行为失范而发生的。 因此，集体土地产权的模糊以及其产生的一系列连带影响是当前征地拆迁冲突的浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 重要因素之一。 4.2.3征地拆迁配套政策不完善 征地拆迁的配套政策具体包括征地补偿体系 、失地农民的社会保障体系、再 就业教育培训体系等，这一系列体系的不完善使得当前农民失去土地后，其生活 发生了巨大变化，而这种变化在某种程度上又无法达到他们的预期，再加上许多 外界因素的影响，使得抵抗征地行为或者爆发冲突。 其中，征地补偿体系包括补偿标准的确定和安置政策的具体实施。国土资源 部调查数据显示2002年上半年，群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待 部门受理总量的73%。在这些上访人中间，4叭诉说的是征地纠纷，其中87%反映 的是征地补偿安置问题。在这些上访事件的背后，其产生原因包括如下内容:(1) 征地方不听取利益相关者的意见，按照自身的需求单方面决定征地补偿和安置方 案;(2)当前有管征地补偿和安置标准的制定本身不能令人满意，再加上实际 操作时走样，便更有可能产生强烈的抵抗行为甚至冲突;(3)政府机关、征地 机构、开发建设单位挪用、截留、拖欠土地征收补偿款现象普遍，使得土地补偿 款都不能及时、足额到位，由此侵害了失地农民的利益。 其次，失地农民的社会保障体系不完善也使得农民既丧失了原先赖以生存的 土地，又无法重新获得新的社会依靠，其心理落差骤然变大，对未来极易产生恐 惧、不安，从而造成抵制征地的行为或产生各种冲突。 最后，失地农民再就业教育培训体系不完善使得农民无法迅速适应新的生活 方式，原先拥有的技能无法在新的环境中实施，而新的技能又没有完全学会，在 这样的尴尬境地中，许多失地农民选择闲置在家，靠政府的补偿金生活，完全丧 失了人生目标和方向，这样的情况会导致其在消耗掉征地所获得补偿后，重新向 政府寻求“帮助”，以各种形式要求追加或者提高补偿标准，或以其他形式和政 府对抗，这是某些区域征地拆迁后在若干年仍能爆发大规模冲突的原因之一。 4.2.4农民维权意识增强 中国农民自古以来受到儒家传统思想的影响，都是非常忠厚、实在，政府说 什么就是什么，因此，在土地征收的初期阶段，对于失去土地后即使得到了只是浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 微薄的补偿金，农民仍能满足，并听从政府的安排，即使心有怨言，但都是相信 政府，并完全服从政府的领导，其维权意识还没有真正形成。但随着我国社会经 济的不断发展，农民的维权意识开始逐渐增强，并不断维护自己的权利，遇事开 始抗争，甚至据理不让，从而引发土地征收环节的众多冲突，甚至还向前追溯， 重提一些久拖未决或者已经平息的土地纠纷，进而发展成严重 的冲突。同时，农 民开始走向联合，现在经常会发生农民联合上场、群体出动的事件，在捍卫农民 权利的同时，也使原本可能避免的冲突最终暴发，并显著扩大了冲突的影响和后 果。哪怕是通过法律途径解决征地纠纷，农民们也往往走联合之路。这从一方面 说明了社会进步对农民这一保守群体的影响，同时也说明政府在对待农民的问题 上，要更加慎重，不仅要严格按照法律法规来征地，还要在执行力方面，不能仅 仅考虑政府自身或与之相联系的利益群体，还要充分考虑失地农民的利益。 4.2.5政府对冲突管理缺乏成效 《土地管理法实施条例》规定县级以上地方人民政府负责协调有关补偿标准 的争议，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。其明确了化解征地纠 纷、避免征地冲突的责任在县级以上地方人民政府。然而，有些地方政府特别是 一些领导干部，对业已暴露的征地矛盾并未给予足够的重视，对群众反映的征地 矛盾、纠纷也不积极处理，采取消极态度，互相推诱，致使原本可以化解的矛盾、 纠纷最终演化为冲突。 整体上来讲，当前我国对于冲突管理的体制建设还不够完善，许多冲突在萌 芽阶段没有进行疏导，致使后来愈演愈烈。而对于征地过程中的冲突问题的管理 应当属于所有管理体系中的一个重要内容。 4.3征地拆迁利益冲突的调整机制 4.3.1进一步完善土地征收制度 土地征收制度的完善对于缓解和调整其间所可能发生的冲突能起到本质性 的改善作用。很多时候，农民和农村集体经济组织、地方政府之间发生冲突都是 由于利益的分配无法达成一致造成的，即无法达到利益的均衡分配。而土地征收浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 制度的完善，不仅包括对征收过程中公共利益的确定和规范，还包括补偿制度的 规范、拆迁管理的规范等等。 4.3.2建立合理的征地补偿和利益分享机制 征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最 重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用 地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是 解决失地农民问题的关键。 一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿应该以农民征地补偿费全 部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，提高现行补偿标准。政 府要适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是在 统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展 总体 规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合 理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是研究实施分类征占补 偿办法，兼顾国家、市场征占主体和农民利益，针对不同性质的用地采用不同的 方法。四是为集体经济组织保留部分财产，在征地过程中应划出或置换部分土地、 资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济， 解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。 五是加快“城中村”农民建房制度的配套改革。 4.3.3完善征地拆迁的配套政策体系 完善征地拆迁的配套政策体系有利于解决农民的后顾之忧，从而将一些纠 纷、冲突扼杀在萌芽状态，这将有利于解决当前各种因征地(拆迁)引发的各类 问题。其具体包括，完善医疗、养老等社会保障体系，完善再就业培训保障体系 等内容。 (1)完善医疗、养老社会保障体系 国家最新出台了关于医疗、社保等一系列政策，其从很大程度上关注了失地 农民的利益。建立和完善医疗、养老社会保障体系可通过与城镇社保体系相衔接 的操作方式来进行，先养老保险，后进行医疗保险和失业保险，在资金筹措方面浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。首先覆盖失地 农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保的标准应等同城镇居民;其次， 建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效;依托集体经济 组织或社区，建立完善互助的医疗合作制度。 建立失地农民养老和医疗保险制度，其政府应规范明确各类征地主体无论是 进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保 障资金，并专户储存、专门机构管理;鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存 在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险; 有条件的集体经济组织出资补贴一点;政府从经营土地收益中拿出一点。 (2)完善再就业教育培训保障体系 缓解和解决因农民无法再就业而发生冲突的有效途经之一是建立和完善教 育培训保障机制，因为顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活 方式转变的重要保证。要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思 想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓 励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗 人员自谋职业 的有关税费优惠政策。鼓励征(用)地单位和其他工商企业尽量消化失地农民， 对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。建立以 市、县两级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服 务网络。打破城乡“藩篱”和所有制界限，取消对土地被征用劳动力在城镇就业 的种种不合理限制，变“户籍门槛”为“素质门槛”。 4.3.4建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制 当前的土地纠纷中，很多都由集体经济组织的代理人对于利益的经营管理和 利益独占而引起的，应建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制，其中应包 括监督机制的同步建设。具体内容包括: (1)对村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用， 优先用于办理村民的养老保险等社会保障。对于土地已基本征完或全部征完的 “城中村”，在撤村建居时可按村集体资产的多少进行分类改革，按照资产总量 的大小分类管理;适时组建转型的社区合作经济组织。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 (2)社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许 其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等 方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生 活保障。 (3)完善社区合作经济组织的运作机制，明确社区合作经济组织的地位， 制定规范的章程范本，加快产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资 产的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益 以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，再筹措部分资金，建立股份合 作经济组织。并通过在村外建立特色农产品生产基地，在村内发展二、三产业， 安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民(股民)紧密地联在一起;或 以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济;以及实行“街辖村”的“托管” 过渡等做法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值， 保证集体经济持续发展给失地农民提供的就业和生活保障。此外，在征地过程中， 对集体经济资产不能搞平调， 4.3.5建立有效应对冲突的管理体系 对于征地(拆迁)过程中许多简单的纠纷演变成大规模冲突的现象警示着我 们，在当前的管理体系中，一定要建立一种有效应对冲突的管理体系。我国的《土 地管理法》规定县级以上政府要对冲突的产生负责，而现实却总是在冲突的萌 芽 阶段没有进行有效的疏导。建立这样的冲突管理体系，首先可以从最底层的管理 阶层做起，包括在农村集体经济组织处设立一个专门的部门，在冲突发生时能迅 速将信息传达给上一级的领导，对冲突的应急反应要非常迅速和灵敏。而当冲突 还是处于萌芽阶段时，该部门要进行合理的引导和调解，采用各种可控制的手段 来进行调节。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 5杭州市萧山区征地拆迁利益冲突分析及调整机制 5.1杭州市萧山区的区域背景 萧山地处钱塘江南岸，为杭州南大门，东接历史文化名城绍兴。全区总面积 1420.22平方公里，2008年末总户籍人口1202249人，其中非农业人口400929 人。辖有22个建制镇，4个街道。4个街道总人口269964人。 萧山区位优势较为明显，地处浙江南北要冲，临江近海，地理位置优越，水 陆交通便利。钱江一桥、二桥、三桥、五桥和六桥飞架钱塘江南北。浙赣、萧 雨铁路，沪杭雨高速公路、1洲国道、省道杭金公路和杭金街高速公路穿境而过， 杭‘角运河和钱塘江、富春江、浦阳江也在境内汇流。2008年，萧山国际机场旅 客吞吐量达到1267.32万人次;货邮吞吐量达21.此万吨，两项排名均列全国第 8位，航班架次为11.86万架次，比上年增长3.洲;机场规模在华东地区列上海 的浦东机场和虹桥机场之后。 改革开放以来，萧山经济和社会取得长足发展，国内生产总值以年均超过 15%的速度增长。2008年，萧山实现国内生产总值986.50亿元，按现价计算， 比上年增长16.0%。三次产业增加值结构比重达到4.1:64.1:31.8。人均生产总 值达到81567元，增长巧.16%，按当年汇率折算，达到11907美元。完成财政 总收入126.80亿元，其中地方财政收入63.18亿元，分别增长13.6%和17.3%(原 口径)。国内生产总值、工业总产值等主要经济指标实绩均保持全省县(市、区) 级首位。 对于萧山这样一个人口密度较大的城市，近几年的大建设必然会有大征迁， 钱江世纪新城的开工建设，临江工业园区的划定，江南新城的扩张，湘湖的保护 性开发建设，杭州萧山国际机场二期的建设等拆迁项目等，在这些项目的拆迁过 程中也产生了诸多的矛盾，其中拆迁利益冲突是其中矛盾最为集中的。 5.2杭州市萧山区征地拆迁利益冲突的区域特点 5.2.1城市拆迁过程中的利益冲突浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 城市拆迁过程中的利益冲突主要体现在对合法建筑面积的确定不准确。在 拆迁过程中合法建筑面积的确认是一项很复杂的工作，有的城市老房因建造年代 久远或未曾办理建房手续或建房手续遗失，有些房子少批多建，为拆迁的合法建 筑面积确认带来了一定难度。合法建筑面积确定的不准确不光存在于城市拆迁中 (特别是城中村拆迁和改造中)，农村拆迁过程中也普遍存在。城市房屋拆迁补 偿的基础是被拆迁所有人房屋的合法建筑面积，而在拆迁过程中，很多被拆迁人 存在少批多建的现象，在实际的拆迁中拆迁主体只能作出让步，将违法多建部分 合法化处理。 5.2.2农村征地拆迁过程中的利益冲突 (1)农村征地拆迁补偿标准不一，地区差异性大 萧山的地理位置和交通现状决定了经济发展的不均衡性，中部、北部经济 发达。东部较发达，西南部经济相对较弱。随之决定了土地产出的高低差距很大， 例如北部的宁围镇2008年较好地段的住宅用地拍卖价都在5叨万/亩以上，而像 东部中心镇瓜沥镇2008年最好地段的住宅用地也只能拍到100万/亩左右。由于 全区没有一个统一的拆迁补偿标准，各乡镇基本上都是自行操作，各区块乡镇在 拆迁过程中为加快拆迁进度，不切实际的提高拆迁标准，一方面致使一些经济较 发达和欠发达乡镇拆迁成本高于土地产出，另一方面也使得拆迁补偿标准差异性 更大。 (2)农村征地拆迁违法建筑普遍导致拆迁成本上升 改革开放以来，私营经济对萧山经济的发展功不可没，不仅增加了财政收入、 带动了三产的发展，同时也提供了大量就业岗位。但是近年来其发展的无序性和 分散性，尤其是在农村地区，大量劳动力的流入，为农村及城郊结合部产生大量 违法建筑提供了市场。在我区其表现形式为经济越发达地区，违法建筑问题越突 出，拆迁过程中矛盾越多，拆迁难度也更大。 (3)失地农民的就业问题将成为农村拆迁的后遗症 我区一些大项目的拆迁，如临江工业园区、钱江世纪新城、机场二期扩建项 目等，往往是将农民赖以生存的土地全部征用，将农民集中异地迁建安置。这样 一来，一些祖祖辈辈以农为生的农民，在失去土地以后，在没有一技之长的情况浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 下，对拆迁会产生恐惧心理，加大拆迁难度，同时对政府而言，失地农民就业问 题的解决不仅能消除这部分农民的心理顾虑，同时也是保证社会和谐稳定的要 求。 /(4)农村征地拆迁安置缺少科学合理规划 现在我区农村征地拆迁安置有两种形式，一种是统一进乡镇规划的多层、 小高层安置。另一种形式是两户联建的新农村安置形式。从区域经济发展的梯度 性来看，两种形式并存是有其必要性的。城市周边乡镇和经济较 发达乡镇采取多 层小高层安置形式，既有利于城市化的推进，又有利于集约合理利用土地，同时 也能满足部分拆迁户的需求，应该说是推进城市化的必由之路。对于经济欠发达 乡镇和地区则更多会选择两户联建安置，在安置过程中的随意性导致了浪费耕 地，甚至是造成了重复拆迁，对土地和社会资源产生了严重浪费。如有些乡镇有 十几个新农村安置点，零星且规模小，而且多数安置点都选址于耕地上;宁围镇 金二村在萧山经济技术开发区拆迁过程中采用两户联建安置，现在的两户联建安 置点又被划入钱江世纪新城的拆迁范围，将面临二次拆迁。 5.3杭州市萧山区征地拆迁利益冲突的调整机制 5.3.1城市拆迁过程中对合法建筑面积确定不准确的调整机制 针对上述问题笔者认为，在城市和农村拆迁过程中，被拆迁房屋合法建筑面 积的确认因从以下以下方面考虑。 (1)有房地产权证的，一般以房地产权证记载的建筑面积为准。 (2)无房地产权证的，以相关批准文件记载的建筑面积为准，实际建筑面 积小于相关批准文件记载的建筑面积的，以实际建筑面积为准。相关批准文件未 记载建筑面积的，或者虽无批准文件但在《城市规划法》实施以前已经建造用于 居住的房屋，以有资质的房地产测绘机构实地丈量的建筑面积为准。房屋所在地 在《城市规划法》实施以前对此作出明确规定的，必须服从规定。 (3)有房地产权证的，但存在少批多建的，以房地产权证记载的建筑面积 为准。超面积部分违章建筑考虑到实际已经建成，根据评估价格适当进行补偿。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 (4)房屋建筑面积争议的处理，发生房屋建筑面积争议的，当事人之间协 商一致的按协商结果认定。当事人协商不一致的，以房产测绘机构按国家规定测 绘的结果为据。 5.3.2农村征地拆迁过程中的利益冲突的调整机制 (1)针对农村征地拆迁补偿标准不一，地区差异性大的调整机制 现在我区的农村集体土地征地拆迁补偿，分两部分进行补偿，集体土地征 地补偿和地上建筑物(附着物)补偿。集体土地征地补偿严格按《区委办公室区 政府办公室关于调整征地拆迁补偿区片综合价的通知》萧委办【2007】10号文 件精神执行。地上建筑物(附着物)辛卜偿乡镇之间补偿差异性较大。 地上建筑物(附着物)补偿项目基本上都是分三部分进行补偿，一是房屋 补偿，二是装修补偿，三是奖励(按面积和人口基数奖励)。房屋的补偿标准全 区都是按现行的评估标准委托评估公司评估，基本上没差异。地区的差异性主要 体现 在装修补偿和奖励两项中。 基于上述现状，笔者认为应该在拆迁补偿标准地区有差异的基础上，来寻 求一种相对的平衡性。 首先，根据我区经济发展的梯度来划定若干个经济区域(与全区的不同地 区的区片综合价类似)o 其次，再将引起拆迁补偿差异性的装修补偿和奖励按梯度确定不同区域的 补偿标准，再来确定各个经济区域的拆迁补偿标准。 第三，各个经济区域的拆迁补偿标准应根据实际情况适时调整。 (2)农村征地拆迁违法建筑普遍导致拆迁成本上升的调整机制 农村征地拆迁中，违法违章建筑的产生导致拆迁成本不断上升，其调整机制 如下: 第一，堵疏结合，努力为村民排忧解难。有关部门要针对群众迫切需要解决 的实际问题，努力为群众排忧解难，要及时落实建房批复，切实解决村民住房困 难，并积极做好疏导工作。 第二，打好预防针，把违章建筑控制在初始阶段。一是建立村、组土地监察 信息网络，由村组监督员加强对建房户的监督;二是村、镇土管规划工作人员要浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 经常深入农户，对建房户建房初始阶段进行现场督查，及时解决苗头性问题。 第三，加大宣传力度，提高村民法制意识。有关职能部门要加大宣传力度， 增强广大村民的法制观念。一方面要大力宣传土地法律法规，营造依法建房的良 好氛围;另一方面要加大对违章建筑的曝光力度，加强警示教育。 最后，加强思想教育，落实责任追究制度。严格执行有关政策，加强处罚力 度。一是对违章建筑当事人要加强教育，严肃查处其违章行为;二是对带头违反 建房规定的机关干部，要实行责任追究;三是对失职读职、受礼受贿等违纪违法 行为，要严肃查处。 (3)失地农民的就业问题将成为农村拆迁的后遗症的调整机制 农民失去土地以后，作为政府部门必须多渠道解决失地农民的就业问题。 首先，开展就业培训，劳动就业部门应加强对被征迁失地农民就业培训， 以提高被征迁失地农民市场竞争就业能力。 其次，政府部门应该支持失地农民自主创业，落实失地无业农民经商办厂、 办企业，搞经营活动的小额无息贷款、税费减免等优惠政策。 最后，举办专场招聘，劳动就业部门每年都能为失地农民举办专场招聘。 (4)农村征地拆迁安置缺少科学合理规划的调整机制 经济的发展和规划的滞后是一对相互制约的矛盾，经济要持续的发展必须 要有科学合理且适当超前的规划作为保证。拆迁安置也必须编制科学合理的规 划，但现在很多乡镇在拆迁安置过程中都是想当然的随意安 置，今后一旦与上级 部门或本区域总体规划相冲突，只能二次拆迁。针对上述问题，笔者认为应该从 以下三方面加以完善。 第一、严把审批关。安置点的选址必须与本地区总体规划和上级部门总体规 划保持一致，不得先建后批。 第二、资源共享，提高安置点利用率。对于拆迁户数不多的村由乡镇出面协 调，临近两个或多个村共享一个新农村安置点。 第三、规划适当超前。对于经济发达和较发达的乡镇和地区，安置形式应该 以多层、小高层安置形式为主。浙江大学硕士学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 6研究结论、不足和展望 6.1研究的主要结论 本研究以杭州市萧山区为对象，探讨了征地拆迁过程中的各种利益冲突及其 调整机制。特别是针对不同类型的拆迁冲突进行了深入探讨。其主要结论如下: (1)杭州市萧山区的征地拆迁利益冲突主要包括旧城改造过程中的征地拆 迁冲突和农地征收过程中的利益冲突。其中，城市拆迁过程中的利益冲突主要体 现在对合法建筑面积的确定不准确。对其的调整主要按照是否具有房产证来进 行。 (2)农地征收利益冲突表现在农村征地拆迁补偿标准地区差异性大，萧山 北部的宁围镇2008年较好地段的住宅用地拍卖价都在500万/亩以上，而东部中 心镇瓜沥镇2008年最好地段的住宅用地只能拍到1的万/亩左右。针对拆迁补偿 标准，笔者认为首先根据我区经济发展的梯度来划定若干个经济区域(与全区的 不同地区的区片综合价类似)。其次，再将引起拆迁补偿差异性的装修补偿和奖 励按梯度确定不同区域的补偿标准，再来确定各个经济区域的拆迁补偿标准。同 时，要适时调整各个经济区域的拆迁补偿标准。 (3)针对萧山区一些大项目的拆迁，如临江工业园区、钱江世纪新城、机 场二期扩建项目等，其采用的是将农民集中异地迁建安置，这样会因失地农民的 再就业问题引发各种利益冲突，其调整机制主要从解决失地农民就业途径入手， 包括开展就业培训、举办专场再就业招聘会以及支持失地农民自主创业，落实失 地无业农民经商办厂、办企业，搞经营活动的小额无息贷款、税费减免等优惠政 策。 (4)萧山区农村征地拆迁安置有两种形式，一种是统一进乡镇规划的多层、 小高层安置，另一种形式是两户联建的新农村安置形式。其中，两户联建安置因 缺乏规划易产生大量的浪费耕地和重复拆迁问题，并由此而引发各种利益冲突。 针对此种利益冲突的调整机制主要可从审批、规划和资源共享的角度来进行。 6.2研究的几点不足 本研究从理论和实证的角度对征 地拆迁中的利益冲突及调整机制进行了分浙江大学硕1:学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 析，但仍存在一定的不足之处，具体表现在如下方面: (1)对于特定的研究区域，缺乏典型案例和数据的深入分析和研究，有待 进一步加强; (2)相关的理论运用到解决实际问题时有所欠缺，理论对实证研究的指导 作用有待进一步的深入。 (3)应选择区域内的多个板块进行比较研究，以突显研究的深度，更能以 事实为依据来说明研究的现实意义。 6.3研究展望 下一步的研究可从如下方面来深入: (1)更进一步地从理论的角度来指导实践工作，通过博弈理论、产权理论 和社会冲突理论来充分解释当前研究区域内的利益冲突情况。 (2)选择典型案例区域进行点状研究，可使得研究更为透彻和科学。 (3)选择多个区域内的板块，进行调查研究，通过具体的实证研究数据来 说明利益冲突状况及其调整机制的应用效果等。浙江大学硕1:学位论文征地拆迁利益冲突及调整机制研究—以杭州市萧山区为例 参考文献 [1]CynthiaSorrensen， 2009.potentialhazardsoflandpoliey:Conservation，rural develoPmentandfireuseintheBrazilianAmazon.LandUsePoliey26，782一791. 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征地拆迁利益冲突及调整机制研究