政府公共危机论文政府危机管理论文

略论我国县级政府公共危机管理

　　 摘 要： 面对社会中出现的种种危机事件，各级政府在危机事件的管理中起着主导作用，对于公共危机的管理，我国地方政府，尤其是县级政府，扮演着非常重要的角色，及时有效地处理公共危机已经成为我国县级政府面临的重大挑战。然而，我国在危机管理的理论和实践上都还不够成熟和完善，尤其县级政府在公共危机发生时缺乏可以迅速启动的政府危机管理协调机制和完善的危机管理绩效评估机制，而且各地政府官员和民众普遍缺乏危机意识，缺乏应对危机的预警机制和社会支持体系，由此，完善我国县级政府危机管理机制、体制，提高县级政府预防和处置突发公共危机的能力，对于全面履行政府职能，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

　　 关键词： 县级政府； 公共危机； 危机管理

　　 古希腊的一位先哲曾说过：“人类的一半活动是在危机当中度过的。”[1]自从有文字记载的历史以来，人类社会始终面临着各种各样的危机。中国人民在20世纪饱受战乱之苦、新中国成立后又历经文化革命浩劫，1976年7月28日一场大地震又带给京津唐地区巨大的灾难，继之又有1998年洪涝灾害、2002年至2003年的非典疫情、2008年汶川大地震灾害、南方冰雪灾害和问题奶粉、问题药品、问题疫苗以及频频发生的各种矿难等等。尽管，经过人们众志成城的努力，这些灾难终究会消散，可是它们给人们带来的无法估量的损失是难以磨灭的。县级政府是解决县域社会事务和维系县域社会秩序的核心力量，也是实施公共危机管理的关键性力量。因此，对县级政府公共危机管理展开研究也具有重大的理论意义和极强的现实意义。

　　 一、县级政府公共危机的表现及其特点

　　 所谓公共危机，是一个或连续多个突发性的、紧急性的、对社会造成巨大威胁和损害的灾难性事件。公共危机管理就是对这种突发性的灾难性事件的事前预防、事前应对准备、事中应对和事后恢复的管理[1]。公共危机从不同的角度可以分成不同的类别。具体到县一级公共危机的表现主要有以下几类：

　　 1.自然灾害。水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害生物灾害和森林草原火灾等。比如1998年洪灾、2008年汶川地震，南方雪灾以及青海玉树地震等。自然灾害在很大程度上是大自然对破坏环境的报复，造成了公共财产和人民生命安全的巨大损失。2008年5.12汶川地震造成直接经济损失达8451亿元人民币，69227人遇难，374640人受伤，17942人失踪[2]。

　　 2.事故灾难。工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。比如2005年11月13日松花江水污染事件；2009年河南省平顶山市新华区四矿特大瓦斯爆炸事件；2009年11月21日，黑龙江龙煤控股集团鹤岗分公司新兴煤矿瓦斯爆炸事故等。反观这些事故灾难，多是人为因素造成的。人祸是矿难之根。几十年来，中国煤矿伤亡事故频发和死亡人数惊人之多，是世界独一无二的。以2003年为例，当年世界煤炭产量约50亿吨，而当年中国产煤约占全世界总量的35%，事故死亡人数则占到80%。无数矿老板的财富背后是多少矿工家庭的血和泪。

　　 3.公共卫生事件。传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。如2002至2003年的非典、2005年6月安徽省泗县大庄镇甲肝疫苗事件、2008年问题奶粉事件、致命医药品事件等等。公共卫生事件的发生，造成的直接经济损失可能是有限的，但是，间接的经济失却是巨大的。据定量分析，“非典”导致我国农产品出口减少约53.8亿元、农村居民纯收入减少约96.9亿元。高致病性禽流感爆发期间，不仅宰杀了大批家禽，而且规定疫区在一定时间内不能继续饲养，给家禽养殖业带来致命性打击。1998年以来，全国共发生36种重大动物疫病，按照国家动物流行病学研究中心的病害经济损失评估模型估算，我国动物疫病造成的直接经济损失达843.17亿元[3]。

　　 4.群体性突发事件。主要有请愿、上访、集会、游行、集众械斗、堵塞交通、冲击党政机关等。比如2006年贵州瓮安6·28事件等。据有关部门统计，各地群众集体上访增势迅猛，约占信访总量的2/3以上，且集体上访的批次和人数逐年上升。许多地方政府和部门由于时常受到这类事件的干扰和连累，导致自身的一些日常工作无法正常完成。根据专家对我国群体性突发事件的特点和经济形式发展的分析，预计今后群体性突发事件还将在量上有继续上升的趋势。

　　 二、县级政府公共危机发生的原因

　　 全球化在带领人类进入一个全新时代的同时，也使人类社会进入了一个“风险社会”。同时，根据世界发展进程的一般规律，一个国家或地区人均GDP处于500～3000美元的发展阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最为严重的时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素。而中国现在及未来数十年内恰好处于这样一个“非稳定状态”的中等发展阶段。从县级公共危机频发来说，究其县级政府自身的原因，主要有以下几点：

　　 1.法制层面：县级政府缺乏应对公共危机的法制保障

　　 我国先后制定了一些处理公共紧急状态的法律，例如对付社会动乱的《戒严法》，处理重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》《中华人民共和国突发事件应对法》等。这是国家层面上应对突发事件的五项法律，具体到各个行业、各个部门还制定了相应的应对性法律，如《国家安全法》、《公安法》、《交通法》、《民政事务法》等，为地方政府危机管理提供了一定的依据，然而目前我国这方面的法制建设还很不完备。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》为各级政府进行公共危机管理提供了法律支撑，但是在具体操作过程中，还是存在着一些漏洞和空白：缺乏对各级政府在紧急状态下的特殊行政规范，对于政府紧急权力的范围、行使这些权力的条件与程序规范不明晰，容易造成政府自由裁量权过大，从而忽略甚至威胁民众的生命权、财产权、人格尊严等等基本权利。

　　 2.意识层面：政府和国民普遍缺乏公共危机意识

　　 从近些年频频发生的矿难及公共卫生事件来看，正是因为中国政府缺乏危机意识，缺乏对公共危机的感知能力和应对能力，在危机隐伏期未采取措施从源头上加以阻断，往往导致公共危机从地方蔓延到全国，甚至全世界。03年的非典事件就是很好的例证。县级政府辖区下的广大农村危机教育与公民意识更为欠缺。在农村社会突发事件处置过程中，已经暴露出整个社会警觉性较差，农民缺乏自救、救护的防灾意识和能力，这也是我国农村社会突发事件管理存在的一个重要问题。

　　 3.机制层面：县级政府缺乏应对公共危机的预警机制

　　 公共危机预警就是相关部门在公共危机爆发前所采取的危机管理措施。当前的公共危机管理中，各县级政府应对和处理的观念明显存在着“轻危机前预防，重危机后处理”的错位。以四川“5·12”汶川大地震为例，在地震发生前没有任何相关政府部门进行预警，在可能减少地震的危害的环节表现被动。危机的发生都是有先兆的，许多危机的发生，看起来带有偶然性，但实际上都有一个从量变到质变的发展过程。而在公共危机发生后，各级地方政府危机总是习惯于只仅仅重视危机处理，主要侧重危机爆发后的应付，缺少对危机事件发生前可能性阶段的预防性管理，缺乏对危机的预测预防预警，致使政府在危机来临时处于被动的撞击式反应，而不是主动积极出击。

　　 4.体系层面：县级政府缺乏应对公共危机的社会支持体系

　　 县级政府对社会资源整合不足，导致社会支持体系不强。在公共危机管理中政府孤军奋战难以取得全面胜利，政府必须寻求同其它社会组织和机构的合作，企业、社区组织、民间志愿者组织都是政府可供选择的重要合作伙伴。然而，我国县级政府在整合社会资源方面还有很多不足之处；在公共危机处理的过程中，县级政府常常习惯于孤军奋战，而不善于甚至不愿意让社会力量介入公共危机管理，这不利于县级政府有效消除危机状态。

　　 三、加强县级政府公共危机管理的对策

　　 1.加强立法，构建县级政府应对公共危机的法律法规体系

　　 考虑到县级政府的管辖区70%的人居住在农村，因此，在法律制定的过程，要充分结合我国农村的现实情况，明确进入农村的财政转移支付资金优先用于建立突发事件应急机制，同时把它的建立作为考核一个地方发展水平的重要指标。为了做到有章可循，责任分明，对农村突发事件的预防、预警、控制和处理的相关环节单独加以规定，并明确县、乡、村三级在应对突发事件时的权限、职责和法律责任。实际上，由于当代影响经济社会发展的不确定因素增加，而且更新速度很快，一个法律文件所能体现的经验和所能达到的预见，不可能覆盖所有的未来危机，也不可能包括所有行政紧急措施。根据宪法和《突发公共事件应对法》建立、健全各类公共危机管理的专门法律，从不同的方面、在特定领域建立、健全公共危机管理法制体系，以实现公共危机管理法制的体系化和统一化。

　　 2.加强公共危机教育，增强干部群众的公共危机意识

　　 国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。韩国非常重视防灾宣传和教育，有关部门印制了宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。韩国政府还规定每年的5月25日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，提高应对灾害的能力。我国各级政府应加强这方面的举措，进行防灾宣传教育，提高国民的危机意识。

　　 3.建立公共危机预警机制

　　 孔子曾提出“凡事，预则立，不预则废”，又说：“事前定，则不困；行前定，则不疚；道前定，则不穷。[4]”讲的就是事先预备对各类事业的重要性，这其中当然也包括对公共危机的预备和防范。公共危机管理，关键在预防。作为公共危机管理的第一道防线，公共危机预警机制是全部公共危机管理过程的重要和首要组成部分。当建立公共危机预警体系以及时捕捉危机征兆及早发现问题，越早发现危机存在与爆发的威胁和可能，就越有利于预防与回应危机。主要是要建立高度灵敏、准确的危机监测系统，制定完善的应急处理预案，加强公共危机管理的教育和训练，增强整个县域社会特别是县级政府雇员公共危机管理的意识和技能。公共危机一旦发生，使全社会和县级政府能以较强的心理承受能力和应变能力来处理。

　　 4.完善社会支持系统

　　 政府是应对危机的主要力量，但是仅靠政府的力量应对危机存在很大的局限性。学者俞可平认为，“人类政治过程的重心正从统治走向管理，从善政走向善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征，就在于政府与公民对公共生活的合作管理”[5]。公共危机的管理，也不纯粹是公共部门的职责，而应当让全体社会成员积极参与到危机的预防和救治工作中来。由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，公共部门决策的可信度和可行度得到提高，降低了公共部门政策的制定和执行成本。同时，社会力量可以通过自有运作体系，提供力所能及的帮助。因此，必须组建一个完善的社会支持系统，在政府为主导的基础上，调动和整合整个社会力量和资源共同应对危机。这不仅能有效的提高政府危机管理的效果和效率，还能对社会进步产生深远的影响。

　　 各种突发公共危机事件对经济和社会造成了很大的负面影响，给人们的生命和财产造成巨大的损失，对生态和人类环境产生严重破坏，对正常的社会秩序和公共安全形成不良的影响等，乃至引发社会和政府的不稳定。尤其对于相对落后的农村地区来说，突发公共事件的影响更是巨大。毫无疑问，这种情况与我国建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的宏伟目标不相适应。因此，我们更应该努力提高县级政府应对公共危机的能力，充分整合各种应急要素和资源，建立由预防、准备、回应和恢复组成的综合性的一体化的应急管理体系，积极预防和有效地化解经济社会发展过程中面临的风险和危机，不仅在常态条件下搞好社会经济发展，更要在非常条件下妥善应对各类公共危机，切实保障人民群众的生命财产安全，维护改革发展稳定的大局。

　　 参考文献：

　　 [1] 罗伯特·希斯.危机管理[M].王成，译.北京：中信出版社，2004.

　　 [2] http://baike.baidu.com/view/1587399.htm

　　 [3] 刘琳琳.探析我国农村地区突发公共危机事件的应急管理[D].东北财经大学硕士论文，2007.

　　 [4] 中庸.转引自苗兴壮.突发事件——应急静态系统建构[M].北京：人民出版社，2006，16.

　　 [5] 俞可平．治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000，8.

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