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强县扩权的对策思考——以湖北为例

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【摘要】 自1983年市管县体制在全国范围内推行以来，市县经济利益的矛盾日益凸显，改革市管县体制，放权扩权，强县固本，缩小日益扩大的城乡差距势在必行。1992年起，浙江开始实行强县扩权，2002年以来，湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也相继开始了强县扩权的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。论文以湖北省为例，在肯定该省效仿浙江推行强县扩权过程取得成绩的同时，也分析了其中存在的问题，并针对这些问题，提出了相应的对策建议。

【关键词】 市县矛盾；强县扩权；湖北

一、强县扩权的概念

强县扩权是指将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县（市），以推进县域经济的发展。就目前强县扩权实行的情况来看，改革基本上是围绕以下思路展开的：一是赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权直接下放到县；二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，从而增加县级政府的收入；三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等县和贫困县。

强县扩权是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，它突破了现有的政府架构，部分实现了行政组织的扁平化，有利于加强省级政府的宏观调控能力，提高强县的行政管理效能。强县扩权改革的目标是进一步精简机构、减少行政层级，以达到提高行政效能、降低行政运行成本的目的，同时提升社会经济生活的统筹协调水平；其性质是市县经济关系的调整和变革；其核心在于富民强省，留利于县，激发县域活力。

二、湖北省强县扩权改革进程简述

湖北省位于我国中部地区的中心，县域国土面积占全省面积的82%，县域经济占全省GDP的47%。2000年以来，四大国有商业银行撤销了湖北县域的1000多家金融机构，在一定程度上造成了地方金融“贫血”。此后，在招商引资的压力下，湖北县级经济管理权限不足的问题凸现出来。

2003年6月，湖北省决定扩大大冶、汉川、宜都等20个县市的经济和社会发展管理权限，以往市州一级掌握的大部分经济管理权限和社会管理权限下放到这些扩权县。为配合此次扩权，湖北省从2004年1月起改革现行省管市、市管县（市）的财政体制，在全省实行省管县（市）的财政管理体制。2004年5月，按照鄂政发[2004]20号文件《省人民政府关于实行省管县市财政体制改革的通知》，根据民族自治的有关法律，除恩施自治州所属的8个县（市）继续由恩施自治州管理外，对包括这20个县市在内的52个县市实行了财政直管。2005年7月，郧县、公安县、洪湖市等12个县市被湖北列为第2批扩权县市。2006年4月鄂政发[2006]26号文件新增阳新县、谷城县、远安县等10个县市为扩权县。2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长宣布除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限的权力。

湖北省扩权县（市）名单

第一批20个扩权县（市）名单（鄂办发[2003]35号）：

第二批12个扩权县（市）名单（鄂发[2005]11号）：

第三批10扩权县（市）名单（鄂发[2006]26号）：

扩权涉及20多个政府部门，包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等，几乎涵盖了经济管理权限的所有领域，扩权事项多达239项。这些权限涉及的事项主要分为两类：一类是除国家法律、法规有明确规定的以外，目前经地级市州审批或管理的，改由扩权县市自行审批、管理，报市州备案的事项；另一类是须经市州审核，报省审批的，改由扩权县市直接报省审批或审核，报市州备案。

湖北省县市扩权的事项及其分类

三、强县扩权的积极作用

（一）减少了行政审批、审核环节，提高了行政效率

部分行政审批权限下放后，县级政府的各部门拥有的自主权不断扩大，涉及本级范围内的大量经济和社会管理事务可以自行审核、审批，或者直接报省级主管部门审核、审批，不再经过地市级，很大程度上减少了行政审批、审核的中间环节，提高了行政效率，客观上也为申报当事人减轻了经济负担并节省了时间。

例如，2008年2月，天源化工在阳新县投资一个3亿元项目，该县一周内办妥相关审批手续，当月开工建设，7个月后顺利投产，如此速度让投资方十分惊讶。该项目负责人说：“以前项目层层上报审批，顺利的话也要两个多月才能搞定。市场经济瞬息万变，谁能经得起几个月的干耗？”

（二）促使县域经济发展提速

制约县域经济发展的根源在于事权和财权的不匹配，事权下移的同时县级政府并没有得到相应的财权。扩权将原来地级市掌控的权力直接赋予县级政府，使县级政府能够发挥优势，制定适合自身特点的经济发展规划，增强了县级经济的自主发展能力和发展活力。一系列优化县域经济环境的改革措施使湖北省县域经济连年提速，经济发展呈现出良好的态势，主要表现为：发展速度快，经济效益好，发展后劲足。

2006年，湖北省县域生产总值达到3800亿元，与2003年相比增加了近7亿元，农民人均纯收入高达3254.96元，比上年净增了300多元。据湖北省统计局统计，2009年上半年全省79个县（市、区）对湖北消费和GDP增长的贡献率都超过了60%，成为全省保增长、提高就业率的主力军。

（三）加强了县级财政，提高了县级政府驾驭经济管理的能力

扩权之前，县级政府发展经济有心无力，通常的做法是等上级政府的指示，按部就班地执行上级政府的计划安排。财政省直管县实行了信息直达、项目直达、资金直达、财政直管，省对县的资金直拨不会因地市层级的截留而被搁置，保证了扩权县市资金调控职能的实现，提高了资金运转效率，同时在自主发展的过程中，县级政府也逐步提高了自身驾驭经济管理的能力。

改革后，湖北财政厅对各县市实行资金留用比例制度，将税收返还等固定性资金调度项目统一纳入资金留用比例，由各县市地方国库按日自动留用。2004年至2006年，湖北省县市新增企业所得税等地方留成部分全部返还给县市，仅此一项，2004年湖北省、市两级向县市让出财力约1.8亿元，有效地缓解了县级财政困难，极大地增强和调动了县市理财增收的积极性。

四、强县扩权中存在的主要问题

（一）扩权中存在实权虚扩的现象

据汉川市有关部门调查，在239项扩权事项中，落实较好的有87项，占36%，如3000万美元以下的鼓励类外商投资项目等；未能落实的99项，占41.6%，如1000万元以下的技改项目等；缺乏可操作性的27项，占11.5%，如利用外国贷款项目等。

一方面，地市和县市都已经习惯于市管县的运作模式，所以即使权力已经被下放给了县市，但是县市还是习惯于地市的领导。另一方面，地市级政府出于自身利益的考虑，不愿意放手。湖北尝试省管县改革后，部分地级市开始想方设法把自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区，比如黄石“吃掉”下陆、咸宁“吃掉”了咸安。其三，地市对县市不信任，审批权放下去了，下面会不会违背政策法规乱搞？县市执法部门会不会放任自流？

（二）部分扩权事项与现行法规相冲突

在许多现行的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的体现和承认，尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确和认可，权力下放反而与现行法律、法规不符合，在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上缺乏法律、法规方面的支持。

例如，按照湖北省于2003年6月26日公布的第一批扩权事项目录，有些扩权事项难以和现行法律对接。比如《土地管理法》明确规定，县市的土地利用年度计划应是“逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准”，而根据中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅于2003年6月26日公布的第一批扩权事项目录中的规定，县市的土地利用年度计划可以由扩权县市自行编制审核、报省审批（审核）、报市州备案，明显地跨过了地市一级，与法律规定的“逐级”上报不符，明显违反了《土地管理法》的规定。

（三）对县级行政的监督和约束机制不健全

强县扩权之后，地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现短期的趋利化行为，只顾眼前利益，违背可持续发展的规律。另一方面，有些地市本就不愿意下放权力，因此放权后也不监督县级部门对权力的运用，加上缺乏完善的监督机制，对县级行政的约束成为亟待解决的问题。此外，强县扩权使得一些县转变为省级行政直管，但是省级行政由于管辖范围过大，但机构较小，在强化对县级行政的直管上显得力不从心，无法全部兼顾到，从而导致地级市和省级行政这两个上级行政对县的监督和约束力度不够，这种情况极可能造成县级政府滥用权力，其后果不堪设想。

五、强县扩权的对策建议

湖北存在的问题，在强县扩权的推行中其他省市也有可能或者已经遇到，具有一定的普遍性，下面就针对这些问题提出一些对策建议。

（一）加强对市、县两级的监督

市所下放的权力一定要在省一级备案，省要详细掌握下放权力的情况，并且要求市把相关的进度以及成效或者问题及时反馈到省，另一方面省也需要成立临时的监察小组，主动监督市下放权力的情况，有没有实权虚扩和实权截留的现象。如果存在，那么省级政府就要及时责令市整改。然后是市要接受人民群众的监督，公开政务，尽量透明化。总之，市应起到监督和服务的功能。

县应受到来自市和省两级的监督，同时接受省的指导。除了建立相关的规章制度，让县照章办事外，还必须强化县级政府的预算约束机制。县的财政支出预算除了由本级人大审查，还应上报省级人大审阅，对于不合理的地方要指出修正，并接受省人大常委会的监督。同时，本级财政部门要定期向本级人民政府和省级财政部门报告本级预算的执行情况。同样的，县级政府也应公开政务，并接受人民群众的意见和建议。此外，还要加强对强县扩权的监督性法律法规的立法工作。总之，县应承担与管理权限对等的责任。

（二）加强立法工作，为改革提供法律依据

加强立法工作，一方面可以激发县市实行扩权的积极性，不再怕得罪地市，使其切实地发挥出强县扩权的效用；另一方面，建立相关的法律制度使强县在扩权的过程中有法可依，从而增强其说服力和法律效力，避免一些权力地方虽然扩了，但是由县级审核的证照到另一个地方就没有效力的尴尬局面。

同时，需要对已经扩权的条款和即将扩权的内容与法律、法规的匹配方面加以认真地核对，避免出现与法律、法规相违背的情况出现。不仅如此，随着社会政治经济的发展及新的法律法规条文的颁布，还需要及时核对扩权的款项是否与新的政策、法律法规等相冲突，如果存在相违背的现象，应及时地修正。

（三）省级政府承担协调市、县发展的责任

建议省一级加强直接对县的宏观调控，同时兼顾市的发展。县在执行下放的权力的过程中，省应监督和指导，毕竟县在执行新权方面没有经验，若由市来指导就又变成“市压县”了，而省的指导还可以起到鼓励发展的作用。在此同时，省也绝不能放松对市的关注，也要照顾到市的经济利益。浙江的一个做法很值得参考，浙江在各县上交省的20%税收中拿出5个百分点给地级市，有效地缓和了市县之间的矛盾。

总之，省、市县政府应结合实际，突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任，特别是省和地市要增强公共服务的意识，形成全面衔接、合理分工的职能体系。省级政府及所属部门应该集中力量履行规划发展、政策指导和执法监督的职责；市县政府的重点职责是贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和加强公共服务体系的建设。同时，省、市县应保持积极的沟通和联系，共同为强省富县铺平道路，为县域经济的发展、新农村的建设和城乡差距的缩小创造良好的环境。

（四）因地制宜，采取不同的放权策略

由于各省的市县关系处于不同的发展阶段，省市财政水平和县域经济自身发展能力也不一样，因此，在扩权过程中，要充分考虑区域的特殊性，具体分析各县经济的生产力水平、历史沿革、特殊资源、交通条件、区域环境、发展潜力和产业结构等，区分不同类型的县域经济以及不同的主导产业，把握区域经济的整体情况，充分考虑发达县市、中等发达县市和欠发达县市等各个行政层级对扩权的要求和执行能力，制定出符合实际并切实可行的扩权强县措施。

具体来讲，对经济发展快、发展潜力大、产业特色鲜明、逐渐具备区域性中心城市的集聚和辐射功能的县市，可以试点省直管；对发展还比较落后，与强县存在较大差距的弱县，可在提升其自身管理能力的同时，有针对性地下放经济管理权限，为其加速发展、缩小差距创造条件，最终实现省域内的均衡协调发展。

六、结语

强县扩权是县域经济发展壮大的必经之路，对社会主义新农村的建设和整个社会稳定的维护具有积极的作用。然而，强县扩权不是一蹴而就的事，在试点和推行的过程中会遇到不少的困难和问题，但这并不代表强县扩权缺乏生命力和可行性，只有省政府和地方县市政府共同努力，直面困境，才能开辟出最佳的强县扩权之路。

参考文献：

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强县扩权的对策思考—以湖北为例