“一把手”的监督难点及对策

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“一把手”的监督难点及对策
作者：石学峰
来源：《党政干部论坛》 2018年第5期

历史和现实经验证明，能否成功解决对“一把手”的监督问题，是事关反腐败斗争能否真正深入并取得明显成效的重大问题，也是新时代贯彻全面从严治党方针的重大课题。当前，我们对“一把手”的监督工作，尽管力度不断加大，并取得了很大成绩，但仍然存在较大的实际困难和亟待解决的问题，亟需提出有效对策。

一、对“一把手”监督的难点

目前，我们对“一把手”的监督工作，虽然成绩斐然，但依然存在监督难问题，突出表现为对“一把手”的决策难监督、用人难监督以及使用资源难监督。这主要是由以下几个原因造成的。

（一）“一把手”地位特殊，赋权过重过多

“一把手”在整个领导班子中位居首位，处于“班长”位置，是整个领导班子中的“帅”。上级部门在让“一把手”负总责的同时，也往往强化了“一把手”的权力，授予了其更重与更多的权力。在很多地区、很多单位、很多部门，党政“一把手”大都由同一人担任，有的“一把手”甚至身兼多职，许多重大事项，“一把手”既是决策者，又是执行者，还是监督者。最为重要的人权、事权、财权、物权往往都揽在“一把手”个人手中。这种对“一把手”赋权过重过多的问题，直接致使许多重大事项和重要工作都对“一把手”产生依赖，由此造成唯“一把手”意见是从。

（二）监督结构不平衡，监督失之于宽、失之于软、失之于松

一是自上而下监督太远，往往是“雾里看花”，不能精准监督“一把手”。自上而下的监督在具体实践中存在着主观与客观两个层面都难以克服和逾越的障碍。一方面，从主观层面来看，由于私心使然，有的上级往往不愿监督下级“一把手”。比如，有的上级与下级“一把手”之间已经形成利益共同体和订立“攻守同盟”，一旦“拔出萝卜”将会“带出泥”，因而对下级“一把手”的监督往往流于形式，而且还千方百计和想方设法阻碍对下级“一把手”进行监督。另一方面，从客观层面来讲，上级与下级“一把手”之间的层级越多、距离越远、分工越细，就越鞭长莫及和越难全面深入掌握下级“一把手”情况，监督力度就越薄弱。

二是同级相互监督太软，往往“有名无实”，不能发力监督“一把手”。邓小平曾说：“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，而同级的领导成员彼此是最熟悉的。对领导人最重要的监督来自党委会本身。” 然而，从实际情况来看，同级监督“一把手”效果令人堪忧，并不理想。这是因为，同级相互监督太软，往往“有名无实”，不能发力监督“一把手”，从而致使监督最终流于形式。一些人认为，“一把手”掌握着人权、财权、事权以及话语权，根本无法监督，想监督也监督不了。

三是自下而上监督太难，往往“纸上谈兵”，根本无力监督“一把手”。这一方面是由于等级授权的缺陷所致，由等级授权产生的领导干部，往往只会对上级特别是上级“一把手”负责、逢迎、表忠心；另一方面又在于下级监督上级结果运用不甚理想，一些人认为，监督“一把手”是自找苦吃，会受到“一把手”的报复，因而不敢监督。

（三）监督制度体系整合率低，缺乏实施细则，落实不到位


客观而言，目前我国的监督制度，无论就数量还是涉及面，其建设成果都比较显著。但是，当前真正对“一把手”产生约束力的监督制度却实在有限。从根本上讲，就是监督制度还存在缺陷, 不够系统和规范, 实践中缺乏制度约束和执行制度不力。

一是监督制度建设缺乏系统性，制度体系整合率低。从监督制度的制定来看，往往哪里“起火”、哪里“冒烟”，就哪里“灭火”、哪里“灭烟”，监督制度建设缺乏全局意识和系统思想。这样制定的监督制度虽有较强的针对性，但确实存在“头痛医头脚痛医脚”问题，且制度与制度各成体系、关联不够，制度体系整合率低，难以形成综合效应。

二是监督制度缺乏实施细则，可操作性不强。一些监督制度过于笼统和原则，缺乏实质性的与之相配套的具体实施细则和实施办法，从而导致监督制度的实施受阻；有些监督制度完全依赖于“一把手”的自我监督和自我约束，严重忽视了监督制度应有的异体监督和外在约束；有的监督制度则内容抽象且严重滞后，缺乏前瞻性和预见性，制度之间契合度也不高，所以经常出现几十个制度也管不住“一把手”的问题。

三是实施监督制度的保障机制不健全，监督制度落实不到位，极大地妨碍了监督制度对“一把手”的规范和约束。

二、有效解决“一把手”监督难的对策

如何破解对“一把手”的监督难点？当前，亟需做到以下几点。

（一）明确“一把手”权力的界限

要明确界定“一把手”权限。建立“一把手”不直接分管人事、财务、基建等工作制度规定，对重大事项的决定权和重大项目、大额度资金的审批权、重要人事任免权等作出明确具体的界定，并通过法规制度予以确立，逐步实行决策权、执行权和监督权分离，明确各权力层次、权力主体的职责权限，防止越位、缺位、错位。

（二）建立上级领导对下级“一把手”监督责任制度

上级党组织和行政主管部门要经常研究分析干部考察考核、民主评议和信息信访等渠道所反映的下级“一把手”存在的问题，及时采取针对性措施，下级“一把手”监督失控出现严重问题，要追究有关上级领导人的连带责任。

（三）实行严格的经济和财务制度

“一把手”犯罪绝大多数与钱财有关，为了有效防止“一把手”经济犯罪，要建立起严格的经济和财务制度，实行财务“两公开一监督”制度(财务制度公开、财务结果公开、接受群众监督，并实行储蓄实名制，公开收入状况，接受社会和群众的监督。

（四）实行严格的经济责任审计制度

加强审计监督，完善领导干部经济责任审计工作制度，有计划、有重点地对“一把手”进行任期内和离任前的经济责任审计，并向社会公开审计结，将会对“一把手”经济权力的使用起到很好的监督作用。但我国目前在对领导干部的经济责任审计方面以离任前审计为主，任期内的同步审计工作还未跟上。在离任前很短的时间内对“一把手”进行经济责任审计，本身就具有较大的难度，且有的经济犯罪错综复杂，事前又作了较多的“准备工作”。所以加强“一把手”任期内的经济责任审计就显得非常迫切。任期内的经济责任审计工作，可以监督“一把
手”日常的经济活动，及时发现问题。总之，把经济监督贯于“一把手”任职的全过程，能起到较好地防止经济犯罪的作用。

（五）加强对“一把手”八小时以外的监督

加强对“一把手”八小时以外的监督，也要有规范的制度安排。八小时以外的监督，要遵守合法性原则，即不能侵犯“一把手”的隐私权。在这一原则之下，应该对监督重点、监督方法等作出制度规定。如对于监督重点，应着重监督“一把手”的岗位变动、职务升迁以及家庭婚丧嫁娶、乔迁新居等容易导致违法违纪的事情，应着重监督换届选举、重大人事安排、逢年过节、生病住院或“一把手”负责重大建设项目等时期，通过正确的方法了解“一把手”的权力使用情况。

（六）建立和实施决策失误追究制度

历来我们的决策权集中于“一把手”，责任和监督却未及于“一把手”，权力与责任不相配套，仅享有权力而不承担相应的责任，必然导致“一把手”在决策问题上不谨慎。建立起决策失误追究制度，一方面可以防止草率决定，另一方面还可以防止“一把手”的不作为。这一制度的实施将对科学决策起到一定的推动作用。

（七）构建“一把手”监督制度化的保障性举措

首先，机构保障，即专门监督保障各项监督制度正常运行的机构，一旦监督制度遭到破坏，其就发挥保障功能，修复监督制度；其次，公开保障，即把各项监督制度公开化，使广大党员和群众人人熟悉，一旦其遭到破坏，广大党员和群众就会自发起来抵制，修复监督制度；再次，制约保障，即以监督制度制约监督制度，一旦某个监督制度遭到破坏，相关联的监督制度就会发挥作用，批判破坏因素。

（作者系天津市委党校副教授、博士）

（责任编辑楚朴）


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