国际货币体系论文国际货币基金组织论文：国际货币体系变革中的组织机制重构

　　摘要：在全球金融危机的阴霾下，国际货币体系的变革问题备受关注。除了实体性的国际货币金融机制外，作为组织支撑的国际货币组织机制也亟需改革。国际货币基金组织(International Monetary Fund，以下简称IMF)作为最大的国际金融组织，近年来金融监管低效、危机防控失当，其组织机制重构势在必行。国际货币基金组织机制的重构，是更清晰地定位IMF、提高其运作效率、增强其危机防控能力的必然要求。是国际货币体系变革的重要一环。该重构直指IMF双重属性的实质、撼动美国金融霸权的地位，需要循序渐进，需要实力和战略的综合运用。

　　关键词：国际货币体系；组织机制；国际货币基金组织

　　在全球金融危机的阴霾下.国际货币体系的变革问题备受关注。除了实体性的国际货币金融机制外，作为组织支撑的国际货币组织机制也亟需改革。国际货币基金组织(International Monetary Fund，以下简称IMF)作为最大的国际金融组织。近年来金融监管低效、危机防控失当，其组织机制重构势在必行。

　　一、IMF组织机制之局限

　　1944年《国际货币基金协定》的出台，开启了机制化国际货币合作的序幕，奠定了以IMF为协调中心的、基于规则之上的多边合作格局。IMF的介入改变了过去国际货币合作监督与协调不足的状况。但IMF组织机制也存在种种局限。

　　(一)　IMF决策规则的不公平

　　IMF采用加权表决制。各成员国拥有的投票权由份额票和基本票两部分组成。但迄今为止，基金组织投票权的总蕾增加了37倍，而基础投票权被严重稀释——在总投票权中的比重从IMF成立之初的11.3％下降到2.1％。成员国的投票权主要由其所持基金份额的大小决定。另外，IMF需要有85％以上的多数票通过的事项不断增加，使成员国之间决策权的失衡进一步加剧。美国占有16.77％的投票权，这意味着它对重大决策享有一票否决权。实践中。十个主要发达国家形成“十国集团”集中投票，几乎可以垄断一切。1990年代以来，发展中国家总体经济实力不断增长，从1990年至2006年间，发展中国家占全球GDP的比重从15，9％上升到25％。但发展中国家在国际货币体系中的地位与实际贡献极不相称，中国的投票权甚至低于欧洲小国比利时。

　　(二)　IMF监管规则的“软法化”

　　IMF的监管职能往往通过IMF与成员国之间的磋商来实现，然而这方面规则呈“软法化”状态。严重削弱其法律效果。其一，磋商的法律效力不明确。磋商效果很大程度上取决于成员国的态度，即IMF协定中磋商义务是否具有拘束力、应否严格执行，以及在多大程度上执行，基本上都由成员国自行选择。其二，磋商的实施缺乏具体制度支持。进人磋商的条件、程序等规定的缺位。使磋商的实施基本上取决于执行董事会的意志。在具体实践中时常被各种因素干扰，影响其公平性和效率性。

　　(三)　IMF组织机构的不完善

　　IMF自成立以来，其组织架构没有进行过大幅调整和充实，存在种种僵化和缺陷。一方面。理事会的正式决策机构缺位。理事会作为IMF的最高权力机关。成员国代表众多，存在诸多掣肘，难以及时应对所有决策问题。有必要设立一个类似联合国安理会的正式决策机构。早在1978年《国际货币基金协定》第二次修改，就提出设立“行政委员会”作为决策机构，然而迄今未能建立：另一方面，执行董事会的权力过滥。从法律定位来看，执行董事会是IMF的日常事务机构。然而，目前除协定明确规定由理事会享有的少数权力外，其他几乎所有权力都为执行董事会垄断，加上基金协定的“软法化”和很多条款的概括性，使得实际上执行董事会权力极度泛化。

　　(四)　IMF的职责和权利不对等

　　根据IMF协定的规定。IMF承担监督成员国国际收支状况、协助逆差国调节国际收支的职责，但实践表明IMF相应权利却是缺失的：一方面，IMF在帮助成员国恢复国际收支失衡时，无权要求顺差国调整自身的经济政策，只能要求逆差国采取相应的调节措施：另一方面，IMF在化解国际金融或债务危机时常常受少数发达国家的左右，自主权严重不足。总之，IMF的权利缺位使它在防范和化解国际金融危机时表现软弱，备受诟病。

　　二、IMF组织机制局限之实质与根源

　　IMF组织机制局限的实质可以归纳为IMF作为金融中介者和金融监管者的角色混同与冲突，追根溯源，这与操控IMF机制设计与发展的金融霸权息息相关。

　　(一)　IMF组织机制局限之实质

　　《国际货币基金协定》赋予IMF金融中介者和金融监管者的双重属性。但设置同一套内部运作机制来行使这两种职能。这种混合状况导致国际货币合作的非对称性。一方面，IMF是一个金融中介机构，由成员国注资成立，提供融资服务。IMF资金量的充实和融资服务能力的提高，依赖于经济实力强大的债权国。为保障债权国的资金利益，IMF的组织机制设计并非以主权平等为原则，而是类似公司的保证股东利益原则。典型如加权表决制，就是按照出资额来分配不同“股东”的权利义务，相应地资金需求较大的债务国权利明显受限：另一方面，IMF是一个金融监管机构，承担金融监管的职能，掌握成员国有关国际货币义务的履行情况并作出评估，对成员国之间的货币事务进行协调。但相关监管机构和人员的产生、监管政策的出台以及实施。沿用同一套表决制度。这实际上使发达国家的优势地位延伸到金融监管领域，加剧了成员国权利义务不均衡的程度。可见，《国际货币基金协定》赋予IMF双重属性，而在内部运作上却统一适用类似商业公司的模式。这使得IMF成员国的决策权与经济实力挂钩，无法始终贯彻利益均衡的原则；使得IMF的监管受制于资本强国，磋商机制效率差强人意；使得IMF的组织机构权力运作失衡，实为发达国家所把持；使得IMF权利缺失，逐渐边缘化。以上种种，不可避免地给国际货币合作带来不稳定因素。

　　(二)　IMF组织机制局限之根源

　　二战以后，美国在政治、经济和军事上的强大实力，使其取代英国成为世界霸主，主导了1944年《国际货币基金协定》的出台，建立IMF，把持其决策机制，推动“双挂钩”的国际货币体系的发展。，使美元成为等同于黄金的世界货币。布雷顿森林体系的崩溃标志着美元霸权的相对衰落，但美元仍是主要的国际结算和储备货币，仍扮演着最重要的国际货币的角色。而且IMF协定机制的基本框架没有改变，IMF金融中介职能的强化以及监督磋商制度的扩容，反而更易为美国所操控。20世纪90年代以来，由于美国“新经济”的发展和欧、日发展的停滞，美元的货币霸权地位得到一定程度的恢复。美国凭借高度发达的金融市场，使美联储充当起世界中央银行的“过度特权”角色，向全世界提供低风险、低收益、高流动性的资产。另外，以美国为首的七国集团在事实上控制了IMF的决策，IMF组织运作的独立性和有效性越来越受质疑。正如苏珊·斯特兰奇和其他批评家所言，IMF机制“是反映美国利益的，并不如美国的体系理论鼓吹者所说的那样在政治上和经济上是中立的。”

　　总之，IMF机制是美国经济制度霸权的重要一环，二战以来美国的综合实力虽偶有波动，但对IMF的主导地位从没根本动摇，即通过主导IMF机制的制定、修订和实施，使不对称的国际货币合作现象“合法化”。

　　三、IMF组织机制重构之前景

　　虽然目前美国在国际货币体系中的地位略为下降。其他大国实力在增长，但是基于共同利益以及制度演进过程中“惯性”的作用，一定时期内其他国家仍然会接受美国的领导，IMF组织机制的重构必然是一个长期、缓慢的过程，需要一个从短期、中期到远期的进程设计。

　　(一)　IMF组织机制重构之短期进程

　　从短期进程来看，IMF组织机制之重构可从比较容易达成国际共识的方面着手，以提高IMF的决策平等与运作效率为目标，对已有机制进行修改和补充。

　　其一，重新审核IMF份额。增加发展中国家的份额投票比重，是推动IMF进行实质性改革的基础和前提。2008年4月，发达国家在IMF的发言权比例从59,5％降为57.9％，发展中国家则从40.5％上升为42.1％。加上前年新加坡会议通过的第一阶段改革成果，中国在IMF的份额增加到3.997％，发言权增加至3.807％，印度则分别为2.443％和2.338％。尽管如此。发展中国家的经济地位还是被低估。本次全球金融危机后,包括美国在内的发达国家对于IMF份额调整的态度有所松动，二十国集团伦敦峰会提出2011年1月之前将结束起草关于份额改革的方案，匹兹堡峰会决定新兴国家在IMF投票额度增加5％。可见IMF份额变革进程已经启动，发展中国家应该利用形势发展争取更有利的变革方案。

　　其二。改善IMF的治理。斯蒂格利兹曾批评IMF：“使人恼怒的……在于所有的事情都是关起门来操作的”。增加IMF的透明度，便于成员国监督IMF从而最大限度地消减IMF组织机制的负面效应。其一,增强IMF决策过程的透明度。IMF主持下的磋商和IMF内部的合议往往不予公开，这容易导致“黑箱作业”从而影响IMF决策的公信力。当然，此改革须适当平衡国际货币合作与各成员国的金融主权。其二，增强IMF资金使用的透明度。从法理上讲，IMF处理融资事务是基于成员国授权。各成员国理应对IMF的活动过程及范围有知情权，IMF应规定一套严格的信息披露程序，保证IMF及时、全面地向成员国说明资金使用方向、使用效果等。其三，增强IMF人事选拨机制的透明度。最近欧盟宣布放弃其独享的IMF总裁提名权，这对于改变IMF总裁选举的不透明和政治化具有积极意义，未来IMF各个部门和层级的人事选拨都应进一步增强透明度，保证地区和专业背景的多样性。

　　其三,加强IMF与其他国际经济组织的合作。加强IMF和其它国际经济组织的合作与交流，取得国际经济市场监督的有机协调。是弥补IMF组织机制内在局限的有效手段。一方面，与全球性国际经济组织，例如世界银行、国际清算银行、巴塞尔委员会、WTO等开展合作。合作的重点可以考虑放在推广通用标准、监督标准的使用以及信息资源共享等方面。另一方面，与各种区域性国际经济组织开展合作，提高风险防范的及时性和有效性，尤其是着力促进发展中国家的体制改革和结构调整，提高其在国际货币体系中的地位。

　　(二)　IMF组织机制重构之中期进程

　　从中期进程来看，IMF组织机制之重构应该针对那些对国际货币体系具有重大影响的制度，通过较深层次的调整。使IMF在国际货币体系中发挥更行之有效的组织作用。

　　在IMF的决策机制方面，应以公平合理为目标，努力推进三方面的变革：一是在一定程度上扩大以国家主权为依据的基础投票权，增强IMF表决机制的平等性；二是缩减特别多数票表决事项的范围。改变IMF协定中特别多数票通过事项不断增加的趋势，尤其要严格控制85％以上特别多数票通过事项的范围。限制美国“一票否决权”的使用。三是进一步完善份额制和加权投票制。IMF独立评估机构(IEO)进行的自我审视性文件也谈到：“所有的IMF改革……最关键的是改革份额制和加权投票制，这直接关系到IMF的未来。”

　　在IMF的组织机构方面。应从两方面提高其治理绩效。一是加强理事会的决策机制。设立行政委员会作为理事会的决策机构，并确保该委员会人员组成的广泛代表性，避免由几个主要发达国家成员国控制。二是严格控制执行董事会的权限。使之符合日常事务处理者的身份。首先，董事的构成应更具广泛性和代表性，降低指派董事的比例；其次，进一步规范执行董事会的议事规则和工作程序；最后，强化理事会对执行董事会的监督，包括对执行董事会报告的质询，对执行董事会决定的否决，等等。

　　(三)　IMF组织机制重构之远期进程

　　在《国际货币基金协定》的六大宗旨中，第一条就是“通过设立一个就国际货币问题进行磋商和合作的常设机构，促进国际货币合作”。可见IMF实际上是一个国际货币问题的磋商与合作平台。要建立一个长期、稳定及富有成效的磋商与合作机制。一个必要前提是当事各方在地位上应该是平等的。然而，在IMF框架下，发达国家和发展中国家的权力分配明显不均，IMF组织低效，职能异化。

　　从长远来看，IMF应在条件成熟时，把金融职能剥离开，转移到世界银行；IMF成为货币金融领域的“联合国”，或者说“联合国国际央行”，负责制定国际金融运行的规则，并承担国际金融市场的监督工作，稳定世界经济，协调各国利益。在决策上实行一国一票制，成员国主权平等原则得到高度贯彻。

　　笔者预期，IMF的根本重构须建立在区域金融合作高度发展，以及几个主要货币区的良好协调基础上，唯有如此，才可能建立世界中央银行、实行单一货币、更新IMF职能。可以预见，这种组织机制重构从根本上改变国际货币体系的版图，触动多方的经济和政治利益，必将面临重重障碍，注定是个长期而曲折的过程。各个国家。尤其是发展中国家，应抓住各种历史机遇，推动IMF组织机制重构的进程。例如，此次金融危机重创了美国的经济和金融体系，向来霸气十足的美国也不得不求助更多国家共同应对，这也就是布什总统赞同的“扩大发展中国家在国际货币基金组织和世界银行的投票权和代表性”的重要原因，而且以美国为首的几个国家主宰世界的格局越来越难以维持了，七国集团向二十国集团的过渡，对美国霸权也是一种打击。在这些形势下，发展中国家和新兴国家有可能在现有力量条件下，采取恰当的战略。争取更多话语权，谋求推动国际货币机制的改革。

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