社会保险费改税

　　社会保险费改税

　　近日，中国健康养老集团董事长朱跃在《学习时报》刊文，建议"健全现代化养老机制，建立基础养老金费改税制度"，他提出借鉴国际上通行做法，结合我国目前养老保障、养老金的现状，开征社会保障税，并在此税目下设养老税，对纳入社会统筹基金的企业缴纳的基本养老保险费改征为社会保障税(养老税)。

　　确如朱跃所言，目前国际上不少国家实行社会保障税，而不是社会保险费。如在美国，社保税也叫"薪工税"，早期以税收筹集老年人的退休金，该税收由雇员和雇主各缴纳一半，实行比例课税，超过一定限额后的部分不再纳税。后来逐渐扩展成老年、遗属、伤残和医疗保险的资金来源。自营人员也可以参加。英国叫做国民保险税或社会保险税。雇主和雇员各负担一半，实行比例税制，但对不同额度的工资实行不同的税率。自营人员也可以参加，实行定额税。其他如德国、日本、法国也实行社保税。这些国家社保税税率一般不高，都不超过10%。瑞典属于典型的福利国家，社会保障税是社会福利的重要来源，社保税的税率很高。雇主缴纳的工薪税税率最高可达支付给雇员工资的30%，而雇员则按3.95%利率缴纳，且每年不超过1.0576万瑞典克朗。在澳大利亚，工薪税的纳税人是雇主，税率由各州自行决定。

　　到底应该征收社会保险税还是社会保险费，近些年人们一直在争论。有些人从税收与费用的本质区别着眼，进行论证，来支持自己的主张。税收是一种没有对价的强制而无偿的征收，而费用则是有对价的有偿的费用。因此，支持社会保险费的人们指出，这项收费实际上是专款专用，未来还要偿还个人，因而应该是一种有偿的收费，而不应该是无偿的税收。而支持社保税的人则认为，社会保险的收入，有强烈的再分配性质，对于个人来说，他自己以及用人单位缴纳的保险金将来并非全部如数返还个人，实际上被强烈地再分配了，它不是完全有偿的；再说社保也是强制参加的，费用也是强制征收的，所以它符合无偿和强制这两个税收特点，实际上是一种税收，应该实行社保税而不是社保费。

　　这样的争论各有道理，因为无论叫做社保税还是社保费，它确实具有一些特殊性，既不像典型的税，也不像典型的费，是一种介于税收和费用之间的过渡品种。它很像是一种费用，会根据供款人的实际出资，多缴多得，长缴多得，与个人和用人单位缴纳的总量挂钩，不能完全认为是无偿的，尤其中国社保的个人账户部分，未来退休时可以领取，本人去世后还可以由遗属继承。这些特点都是费的特点而不是税的特点。但是，社保是一种强制性的保险，不是自愿性的保险，而且，无论中国还是其他国家，统筹部分显然与个人未来的领取额度并不严格挂钩对等，具有强烈的再分配性质，虽然从国家的大盘子来说，这些资金是专款专用，不能用于其他非社保的项目，但是，在社保内部，这些资金完全是再分配性质的。一个参保人如果不幸早逝，他的雇主缴纳的费用就与他毫无关系了。所以，它又很像是一种税收。

　　我国是否像国际通行那样实行社会保险税，已经争论了好长时间。我国城镇职工社保实行统账结合制度，单位缴纳的进入社会统筹账户而个人缴纳的进入个人账户，这种制度也是现收现付与个人积累相结合的制度。因此，社保费改税必然涉及对个人缴纳部分和用人单位缴纳部分如何处理的问题。由此有的人提出将个人缴纳部分实行费改税，有人提出将统筹部分费改税，当然，也有人提出将个人和单位缴纳的一律实行费改税。这次朱跃的建议，是将单位缴纳的统筹部分实行费改税，个人账户部分仍然不变。

　　从中国社保的实际情况看，朱跃的建议比较符合中国的实际。我国的统账结合的养老保险制度下，用人单位缴纳的统筹部分用于再分配，现收现付，这部分本来和税收非常接近，将它改为税收，不存在太大的理论上的障碍。而个人账户要调动个人缴费积极性，就不宜搞再分配，而应该根据个人缴纳和积累的多少，由个人最终使用，这就不宜实行费改税，应该继续保留费的特点。

　　那么，对用人单位负担的统筹部分实行费改税，有什么必要？有什么难点？

　　社保费改为社保税，其强制性必然会大为增强。虽然社保费本身是强制性的，但是作为一项费用，其征收的强制力度显然不能与税收相比。逃费可能违法，但不构成犯罪，而逃税就可能面临刑事犯罪的指控和处理。显然，实行费改税，强制性可能会带来参保覆盖面的扩大和收入的增加。另外，虽然社保税专款专用，但既然是一种税收，未来如出现支付缺口，国家财政就必然要最终兜底，国家的支付责任应更加强化。而费改税，全国统筹管理，则为建立全国统一的，覆盖城乡的基本养老制度提供某种契机。

　　改革的难点在于，既然是一项税收，那么，目前这种碎片化的管理方式肯定是不行的，只有全国统筹才能全国一盘棋地征收社保税。另外，社保税可能增加企业经营压力，必然受到反弹。目前我国单位负担的养老保险费的费率已经从20%下调到16%，但与国际上大多数国家相比，这个费率仍然是相当高的。如果实行费改税，随着征管力度的加强和征管技术的提高，征收率将会大为提高，逃税将会更为困难。今年年初，本来按照规划，社保费由税务部门征收，一些地方的税务部门决定按照名义费率重新核定用人单位的社保缴费额度，并追缴企业的社保欠费，这些打算引起极大恐慌，最后不得不搁置。实行费改税，如果不继续下调企业的税率，那么，在严监管之下，很多企业可能仍然是不堪重负的。

　　在目前情况下，是否有必要进行这样的改革，可以进行讨论，广泛听取相关方面的意见建议。如确有必要，则可以按照税收法定的原则，启动立法程序，以法律形式确立它。

　　社会保险费改税

　　一、社会保险的特征

　　特征1：社会保险的客观基础，是劳动领域中存在的风险，保险的标的是劳动者的人身；

　　特征2：社会保险的主体是特定的。包括劳动者（含其亲属）与用人单位；

　　特征3：社会保险属于强制性保险；

　　特征4：社会保险的目的是维持劳动力的再生产；

　　特征5：保险基金来源于用人单位和劳动者的缴费及财政的支持。保险对象范围限于职工，不包括其他社会成员。保险内容范围限于劳动风险中的各种风险，不包括此外的财产、经济等风险。

　　二、社保费改税是什么意思

　　1.社会保障筹资的具体方式，归纳起来主要有三种：1.社会保障统筹缴费。即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，政府财政部门不直接参与社会保障基金的管理和运营，而是由政府或政府指定的专门机构负责管理和运营，所以它不直接构成政府的财政收人，但不足部分由财政补助。（目前我国就采取的是收费）

　　2.建立预算基金账户制。即将社会保障金融化，是一种强制储蓄的形式。

　　3.开征社会保障税。这是世界上多数国家普遍采用的一种筹资形式。开征社会保障税的国家，不仅保障项目简单明了，而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法，社会保障税直接构成政府的财政收人，成为政府预算的重要组成部分。开征社会保障税与保障统筹缴费、预算基金账户制比较，更符合效率原则，具有更强的法律约束机制，更能体现公平原则，更具适应性。到目前为止，建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家开征了社会保障税，在一些发达国家，社会保障税甚至已经成为主体税种。我国社保费改税也就是从第一种改到第三种。

　　三、社保与税收的区别

　　1.社保是收费，说到底这个钱最终还是会回到我们自己手里。收费一般都是专款专用，是有条件的。社保虽然是强制缴纳，但是我们基本上可以看成国家替我们暂时看管的一笔钱，最终还是要返还的。

　　2.税收就不同了。凡是略有财税知识的人都知道，税收是国家以国家强制力为保证，无偿获得的为了实现国家公共管理目标而筹集的资金。因此，税收具有无偿性、强制性。

　　3.按照这个定义的话，社保如果“费改税”，那么就不存在个人账户，也不存在结余可以继承的问题了。而且由于社保缴纳基数的问题，和其他税收最大的不同就是收入低的缴纳比例高，而收入高的反而缴纳比例低。在其他税收都是差额累进的时候，社保反而累退。这更加加深了收入的不公平，显然背离税收调解收入差距的初衷。

　　社会保险费改税

　　近日，全国社会保障基金理事会原副理事长王忠民在“2019中国财富论坛”上建议，通过将职工基本养老保险中个人承担的8%“费改税”，将这部分资金放在“个人养老账户”去做投资并享受税延优惠，将有利于解决养老金枯竭问题，也有利于鼓励投资者以生命周期做好长期的养老投资，并形成投资市场新的生态体系。

　　王忠民的建议引起反响。7月9日有媒体刊发经济学者李长安的文章《社保“费改税”能解决养老金可持续难题吗？》，针对王忠民的建议评论说，实行社保“费改税”，税收的强制性将有利于扩大征缴覆盖面，有利于充分发挥社保基金的共济性和共享性，有利于社保基金的保值增值。作者还说，我国已经基本具备了社保“费改税”的实践条件，在“费改税”方面积累了较为丰富的经验，已在成品油、环保两个领域正式进行了“费改税”的实践，还有一项水资源“费改税”在试点阶段。从具体实施情况来看，之前的几次“费改税”都基本实现了预期目标。因而，社保领域的“费改税”未来效果可期。

　　但笔者对王忠民的建议进行了认真的阅读和分析，认为李长安的评论是对王忠民建议彻头彻尾的误读，完全是自说自话，没有弄清楚王忠民到底建议了什么，望文生义，做出了不符合王忠民本意的解读，对社保“费改税”提出不切实际的错误建议。

　　王忠民认为，由于我国个人账户与统筹账户混在一起，目前社保基金5万亿元的结余不少来自个人账户。这些结余的投资收益很低，实际上在贬值。为了解决这个问题，他建议把这5万亿元结余从统筹账户中抽出来，还给个人账户；而且从现在起，个人缴纳的8%那部分社保金，不再与统筹账户混在一起，也应该明确地放在个人账户上。个人账户的这部分资金，由税务部门监管，暂免征收个税，且必须委托相关运营机构进行投资，以获得更高的收益率。当这部分投资在未来支取的时候，再考虑征收个税。从社保基金中抽出5万亿元回归个人账户，社保基金必然面临支付缺口，王忠民建议，可以通过大量划转国有资本充实社保基金的办法予以解决。

　　细看王忠民“费改税”建议，实际上并不是以往人们所说的或者从字面上可以理解的“费改税”。它实际上是在税收递延状况下做实个人账户且对此资金强制进行委托经营的办法。我们知道，我国城镇职工养老保险实行统账结合的制度，一方面是单位负担工资的16%部分，进入统筹账户，实行现收现付，另一方面是个人负担工资的8%部分，进入个人账户，形成积累，退休后分月支取。统筹账户资金实行再分配，个人账户资金则实行个人积累制。这样的目的，是既通过统筹账户发挥社保基金互助共济的功能，也通过个人账户的积累，调动个人积极性。但现实中，由于改革之初的转型成本巨大且一直没有支付，因此不得不将个人账户的资金挪用于统筹账户。这样造成个人账户的巨大亏空，也就是说，个人账户是空账，有名无实，并无积累。

　　个人账户空账运行，形成国家对个人的巨大负债。前些年，国家就进行了做实个人账户的努力，一些省份也进行了试点，但是效果非常不理想。问题有二：一是个人账户空额过多，一时无力充实；二是一些地方个人账户虽然充实，但是缺少成功的投资运营，结果个人账户资金收益率比不过通货膨胀。也就是说，如果真的做实了个人账户，却不能有效投资运营，则巨额资金存在巨大的贬值风险。由于以上两个原因，现在不再追求做实个人账户，而是对个人账户实行记账制管理，也就是说，虽然个人账户的钱被挪用于统筹使用，发给了别人，不存在积累和增值，但是国家认可这笔账，给一个记账利率，到时候按照这个利率给个人还本付息。这些年记账利率基本上高于国债或银行存款利率。总的来讲，如果记账制得到科学有效的管理，也不失为做实个人账户的一种更有效的替代办法。

　　王忠民的“费改税”建议，实际上是回到重新做实个人账户，且将此账户放到税务部门的监管下，实行税收递延，强制投资运营。这种设想有点像西方国家对个人自愿建立的养老账户管理方式，不过我们这8%是强制性的。比如美国的401（K）计划。该计划下，养老金资产记在员工的个人账户名下，由养老基金管理机构管理。在资本运营前，养老基金管理机构先行选择一系列的投资机构和投资产品，然后将一份列有这些机构、产品连同相应风险收益的清单交由员工，再由员工个人决定具体的投资去向。根据员工的投资意愿，管理机构作为信托人将养老金委托给专业的投资机构进行市场运作。与此同时，企业需将其养老金方案及信托方案报备给劳工部，经劳工部获准后方可获得入市资格；还需经税务局批准，以获得相应的税收优惠政策。相比之下，国内在这方面的做法还不成熟，没有相应的制度，缺少可信赖的投资机构和产品，监管也几近空白。如果我的个人账户充实了，谁决定它的投资？是某个管理机构吗？它投资谁，要不要取得我的同意？需不需要我的知情？如果我自行决定投资，那么，我找谁投资呢？机构可信赖吗？产品可靠吗？有严格的监管和风险提示吗？这一切都没有保障。所以，做实养老金个人账户，是要伤筋动骨的，面临的风险、阻力和困难必定很大。当然，如果改革成功，则对社会养老保险制度的完善是很有帮助的。从这个角度看，王忠民的“费改税”建议是有积极意义的，可以进行充分的论证和探讨。

　　但王忠民的“费改税”建议，实际上是名实不符，所以引起误读。这里有必要看一下，如果真的像李长安解读的那样，个人缴纳的部分变成税，不再是费，将会带来什么后果。

　　我们知道，费和税最大的区别之一是，费是等价有偿的，税是无价无偿的。个人缴纳的养老保险费，本质上仍然是个人财产，只是在退休前不得使用，在退休的时候，会分月返还给缴纳者；如果你中途由于特殊原因退保，这部分积累也可以退还；如果你去世时还未用尽个人账户的钱，其家属还可以继承。但如果这种保险费变成了税，那么，就与个人无关了。一旦缴纳，就进入了国库，成为国家财产，不再是个人财产。无论你中途有什么原因中断参保，无论你什么时候去世，都不会将余额退给你或你的家属。如李长安认为社保“费改税”会有利于充分发挥社保基金的共济性和共享性，这种看法似是而非。本来，我国社会养老保险制度实行统账结合，一方面，单位负担的统筹部分属于类似税收的再分配征收，另一方面，个人账户为了鼓励个人积极缴纳，形成积累。如果个人缴纳部分也完全变成再分配性质的税收，那么，参保者个人面临的是缴多缴少一个样，贡献大小一个样，反正都与自己的未来收益没有直接关系。社保变成了大锅饭，参保者的积极性将会面临较大的打击。同时，统账结合的社保制度也失去平衡性。

　　另外，如果将个人缴纳部分改为税收，那么，这种税收将是极不公平的，因为它严重累退。个人所得税下，有一个免征额，所得达不到某种门槛的可以免征，达到更高门槛的还实行超额累进，使用更高的税率。而养老保险个人缴纳部分即工资的8%变成税收，那么，无论收入高低，都要负担8%的养老税，这对于低收入者极为不利，将严重加大其负担。西方某些国家实行工薪税（就是社保税），其累退性长期饱受诟病。他们的弊病值得我们引以为戒。

社会保险费改税

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