中国传统行政文化与现代行政文化的特征及其冲突

湖北大学行政管理系 洪威雷* 上海理工大学商学院 万燕花** 湖北大学行政管理系 朱娇妮*** 葛高枫****

摘 要：行政文化是客观的行政过程在社会成员心理反映上的积淀，是人们学习和从政得来的关于行政心理、态度、行为、思想、信念、道德和价值观念的总和。本文对中国传统行政文化和现代行政文化的九大特征进行了系统的分析，发现两者既相互渗透影响，又彼此在法治与人治、功利主义与伦理至上主义、平等观与等级观、开放与封闭、竞争与中庸等五个方面的冲突。

关键词：行政文化；传统；现代；特征；冲突

中国几千年的传统行政文化对中国现代行政管理具有很重要的影响。传统行政文化无时无刻不在影响着人的行政思想、行政价值观、行政心理和行政行为。中国传统行政文化中有许多可以继承利用的现代资源，但也有许多与时代不相适应的方面。特别是我国加入WTO后，我们的社会经济环境发生了很大的变化，虽然是以市场经济为导向的行政文化逐渐占主导地位，但传统行政文化对现代行政产生的影响仍一时难以消除，而且传统行政文化与现代行政文化二者之间既相互影响、相互渗透，又彼此冲突。为了找出存在的问题并加以合理的解决，有必要对我国的行政文化进行动态的考察、梳理，并对传统行政文化与现代行政文化的特征进行深入的比较，发现其冲突，为继承优秀的行政文化，剔除陈腐的行政文化，提供可选择的基础。

一、中国传统行政文化的特点

中国传统行政文化有着丰富的资源，其中既有对现代行政产生积极影响的方面，又有不利于现代行政发展的消极方面。

（一）中国传统行政文化消极方面的特点

1.“吸收同化”的排异性民族特征

在世界文化史上几乎任何一种民族文化都具排异性，只不过中国传统行政文化表现得尤为突出。虽然封闭性的文化并不等同于不吸收外来文化，但是中国文化在吸收外来文化的同时，其基本形态并没有发生改变，被吸收的外来文化反而被完全同化，并在某种程度上加固了中国传统行政文化的固有形态。在封闭状态下形成的中国行政文化，有其独特的文化范式，在这种文化范式的系统内，任何属于其它范式的文化都无法在中国本土扎根。古代的援佛入儒形成了宋明理学，其结果是使中国的传统行政文化更加封闭，即使是随着坚船利炮而来的近代西方文化，也没有触动这一封闭系统的稳固性。

2.“经学方法”的封闭性思维特征

中国传统行政文化的主流是儒学，而经学又是传统儒学的至高点，人们在主观上认定儒家经典是一切科学与知识之源，因此任何革新都不能超出经学的范围。经学的方法，简言之，就是注解、阐发经传的方法。虽然在不同的时期，经学的思维方式不尽相同，但有两点是共同的：第一，把自己的思维视野囿于儒家经典之内；第二，把圣人之言、经传所云视为人的行政行为的规范和政府管理的准则。在思想上，儒家经传是甄别正误的唯一检尺，后人的思想只能作为圣人之言的诠注。在实践中，历代改革家若想改革政府管理体制，几乎都从经典中寻求根据，像王莽改制，王安石变法，戊戌变法等都是如此。经学的思维方式对于中国的传统行政文化来说，一方面使传统得到最大程度的保留，但另一方面却使传统行政文化缺少文化变革的机制，从而丧失变革的动力。

3.“人治主义”的贤人政治特征

中国传统行政文化最显著的特征是人治主义。人治主义并不排斥法制，但它强调一切法律都由人来制订、执行和遵守，以证明人高于法律。这个“人”不是普通的民众而是帝王和贤人，所谓“君权神授”是也。在中国传统社会中，行政组织是以君主为至高无上顶点的人治的金字塔。虽然历代王朝均有无数刑律条款和诉讼程序，但却一直处在人治主义的总体制约之中，法制仅仅是君主统治的工具和手段，而社会则一直是一个人治的法制社会。人治依靠的是圣人、帝王，圣人、帝王是理想的人格、理性的象征、真理的化身、情感和信仰的寄托。由于行政组织中君主是最高首长，所以君主也就是最大的圣人，他所依赖的官僚集团则是由一批贤人组成的，贤人担负着治理国家和教化民众的职责，这就是人治主义在现实社会中得以实现的“贤人政治”。在圣王权威之下，人们形成了普遍的臣民意识，主观上自觉认同君主专制制度，学理上主动追求圣人理想，心理上期待圣王明君专制制度，崇圣观念和臣民意识导致了民众独立人格和民主意识的沦丧，从而导致了人存政举、人亡政息的贤人政治，最终使人治主义成为整个民族的心理定势和文化传统。

4.“君主专制”与“大一统”的独裁思想

古代天人合一理论与崇圣观念对社会的影响，导致了君主专制理论和大一统理论的产生。人自然化和自然人化的思维方式，把一切个体都视为恢恢天网中的一个结。个体在关系网中只有相对的地位，君主是人间最尊贵的独一无二的。但君主也只是关系网中的一环，他只有顺天、从人，才能保障自己的安全和尊贵。在天、地、人大一统中，君主具有承上启下、圆通万物的作用。这种思想的导向处处是君主专制。传统行政文化中的各家学说几乎一致认为君主在国家治乱中具有决定性的作用，尤其是法家以君为圣的倾向，在后世成为一条行政铁律。围绕着君主专制，诸子百家从行政学、政治学、哲学、伦理学等角度提出了君主一人独裁和拥有天下论，内圣外王强化君权论等理论，从而在理论上不断巩固君主专制制度。

中国古代的思想家们对君主专制理论的构造，首先是大一统与集权理论。传统行政文化认为一个国家，只能有一个政治中心和权力中心。孔子说：“天下有道，礼乐征伐自天子出。”慎子说：“两则争，杂则相伤。”荀子进一步涉及到：“农分田而耕，贾分货而贩，百工分事而劝，大夫分职而听，建国诸侯之君分土而守，三公总方而议，则天子共己而已矣。”

法家着眼于君主权力的极端强化，提出君主法、术、势兼用和驾驭臣下、统治民众的设想。他们对于专制君主应该享有无上的政治权力这一点与儒家是相同的。在大一统的理论中，中央与地方的关系是重点，传统行政文化认为中央对地方实行牢固控制对于稳定统治秩序是至关重要的。由此提出了本大末小，强干弱枝的思想。《左传》桓公二年载师服说：“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固”。所谓本大末小，即君主直接管辖的地区应该具有绝对的政治、经济、军事权力，由此实现对国家所辖各地的牢固统治。中国古代统一的中央集权国家始终是循着这一理论发展的。这种理论设计是小农经济基础的反映，其本质是高度膨胀的行政权力支配一切，行政权力必须干预社会经济生活，必须干预思想文化领域。墨子首倡“一同天下之义”，必须规范社会道德。大一统的集权理论产生的后果，就是使整个社会高度政治化。政府的终极权力归属于君主，政府模式集立法、行政、司法为一体，国家的统一稳定必须建立在高度的中央集权上。这种基础上形成的行政文化，当然是君主专制文化。

5.“求官”、“保官”、“以官牟利”的官本位特征

“官本位”观念以不择手段地求官、保官为目的，以官牟利、以官构名为归宿。“官本位”观念衍化出丑陋的“等级”观念，所谓“官有九品、人有九等”，官贵而民贱，内生出丑恶的“特权”观念，认为官吏可以享有特权，可以得到一般人不能得到的特殊利益。这些观念阻碍了行政人员的分流：一旦某些行政人员被划入分流的范围，在本人和他人看来，就必然是权力、利益和地位的丧失。这样，他们就会通过种种手段，运用种种关系来维护自身的利益，腐败问题极易产生。这也是传统行政文化的丑陋之一。

（二）中国传统行政文化积极方面的特点

1．“得民心者得天下，失民心者失天下”的民本思想

中国的传统行政文化中民本思想有着丰富的内容。早在殷周之际，就出现了民本思想的萌芽。随着民众地位的提高，孔子较早提出了重民富民的思想。《论语》记载：“子曰：‘庶矣哉!’冉有曰：‘既庶矣又何加焉?’曰‘富之’”，“所重：民、食、丧、祭。”孟子认为：“民为贵，社稷次之，君为轻。”荀子提出了富民思想，他说：“足国之道，节用裕民，而善臧其余节。用以礼，裕民以政。彼裕民故多余，裕民则民富，”“下贫则上贫，下富则上富。”

道家的老子认为：“无常心、以百姓为心”“ 民之饥以其上食税之多，是以饥。”法家的韩非从提防民的威胁这一方面，论述了他的民本思想：“凡治天下，必因人情”“ 利之所在民归之”“徭役多则民苦”，“徭役少则民安”，他们这些思想为后世统治者及思想家所继承并发展，汉初的统治者制订了休养生息，无为而治的政策。贞观群臣以君舟民水论为基础把治理民众、安定民生列为君主政治的首要任务；朱熹认为“生民之本，足食为先……盖俗吾民衣食足而知荣辱。仓禀实而知礼节，以共趋于富庶仁寿之域。”王夫之提出“严以治吏，宽以养民”，“ 藏富于民”等思想。

总之，中国传统民本思想认为，任何统治都要以民为基础，得民心得天下，失民心则失天下，对这个问题认识和解决得如何，将决定一个王朝的兴衰治乱，顺民心、养民力，则国泰民安；逆民心、竭民力，则官逼民反，天下大乱。可以说，这种以民为本的思想在任何一个朝代都是非常需要的，对现代行政具有重要的现实意义。

2．“因民之所利而利之”的功利观念

儒、墨、法三家都讲功利，在义利之辩方面形成了具有积极意义的思想因素。义利之辩由儒家开其端，孔子最初提出：“君子喻于义，小人喻于利”，并“罕言利”。孟子提出：“何必曰利，而有仁义而已矣。”但同时，孔子又提倡“惠民”、“利民”、“足食、足兵，民信之矣”，“因民之所利而利之”。孟子主张要“制民之产”，使民有“恒产”，尽量做到黎民能暖饱，老者衣帛食肉。由于在二者之间，他们倾向于义而罕言利，他们的功利思想发展到程朱理学阶段竟成了“存天理，灭人欲”，对整个中华民族影响极深。

墨子是最早讲功利的人，他提倡兼爱，但以交相利为条件。兼爱是仁，仁必须与利结合，“仁之求者，必务求兴天下之利。……利人乎，即为；不利人乎，即止。”他认为义利是统一的。后来的陈亮、叶适等人都继承和发展了这一论点。陈亮说：“正人心以立国本，活民命以寿国脉”，“人心无所一，民命无所措，而欲论古今沿革之宜，究兵财出入之数，以求尽治乱安危之变，是无其地而求种艺之必生也，天下安有是理哉?”他主张适用和事功。叶适修正了重农思想，指出：“夫四民交致其用而后治化兴，抑末厚本非正论也。”认为“四民”，即农、工、商、学互为补充，不可偏废，应该本末并兴，从而为工商业的发展制造舆论。法家和道家杨朱一派在义利之间，坚定地站在了利这一边。如韩非子认为，要达到富国强兵的目的，就必须利用人们的好利之心，激发整个社会的竞争心理。他说：“利之所在民归之”，“以利之为心”，“以肠胃为根本，不食则不能活。是以不免于欲利之心”，“夫上所以陈良田大宅、设爵禄，所以易民死命也”，但是，由于他的理论是从性恶出发，以利来剖析社会关系，强调以利来治国治人，否定义对社会关系的协调作用，所以导致这样的结论：为了目的可以不择手段，不讲信义。这种思想对中国传统社会也影响极大。

总之，传统行政文化的功利性强调的是，在治理国家时，行政决策者应该具有务实、革新和进取精神，应该注重物质利益，并相应地采取各种政策和措施，使人民富裕、国家强盛，这一点对现代中国市场经济条件下行政文化的塑造具有一定积极的意义。

3．“过犹不及”，“与时皆行”的变易思想

中国传统行政文化中的变易思想内容比较丰富，本文略归为五点：

第一，天地革。《周易下经·圭》中说：“日中则仄，月盈则食，天地盈虚，与时消息”，《周易·革》中说：“天不能有昼而无夜，有寒而无暑”、“天地革而四时成”，告诉人们只有认识和尊重自然界运动变化的规律，才能确保人类的进步和发展。

第二，法与时转。商鞅认为：治国“当时而立法，因事而制礼。礼法依时而定，制令各顺其宜。” 韩非在此基础上提出：“世异则事异”，“事异则备变”，“法与时转则治，治与世宜则有功。” 世间没有万世不变的制度，它必定随着时代的变迁而变迁。法令为时代服务，国家才能治理得好；制度与时代相适宜，治国也才能取得好的效果。

第三，过犹不及。《论语》、《中庸》等提出的“适中”、“无过无不及”、“中正”要求人们做事把握分寸，适可而止。管仲在行政管理实践中提出了三条原则，即贫富有度、取民有度、赏罚有度。

第四，因地制宜。赵日华认为“走筑城廓，立仓库，因地制宜”。孟子也说过：“为事必因丘陵，为下必因川泽”。孙膑提出“水无常形，因地而制流”。因地制宜才能取胜。与因地制宜内涵一致的还有“因事制宜”，都强调具体问题具体分析。

第五，与时皆行。《易传》提出“损刚益柔有时，损益盈虚，与时皆行”。“时止则止，时行则行，动静不失其时，其道光明”。“时中”之说主张人们主动去认识和适应自然与社会的变动，在变动中把握事物的本质，从而正确地选择所要解决的问题。

4．“以天下之权，寄天下之人”的反专制性

中国传统反专制思想一直存在，在宋元明清时期，以邓牧、李贽、黄宗羲、顾炎武等人为代表，他们发挥了孟子“君为轻”的思想，吸收了魏晋时期鲍敬言的无君论和隋唐时期《无能子》的非君观念，在封建制度走向没落的历史背景下，进一步发展了反专制思想。

邓牧在批判元朝封建专制时指出：“天生民而立之君，非为君也；奈何以四海之广，足一夫之用邪?故凡为饮食之侈，衣服之备、宫食之美者，非尧舜也……为分而严、为位而尊、非尧舜也……今夺人之好，聚人之所夺，慢藏诲盗，冶容诲淫，欲长治久安，得乎!”揭露了在君主专制下，君主和官吏像盗贼禽兽一样成为人民的大害。

李贽反对权威和封建礼教，主张个性解放、思想自由，他说：“士贵为己，务自适。如不自适而适人之道，虽伯夷叔齐同为淫僻。不知为己，惟务为人，虽尧舜同为尘垢秕禾康。”“致一之理，庶人非下，侯王非高，在庶人可言贵，在侯王可言贼。” 黄宗曦关注民众的忧乐安危，痛斥封建君主的腐败，他说：“天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐”，“后世骄君自恣，不以天下万民为事。”他还认为，治理天下不能靠君主一人独裁，应该“分治之以群工”。其目的是削弱君主的权力。

顾炎武力陈封建君主个人专权的危害，提出了分权众治，保天下匹夫有责的思想。他说：“以天下之权，寄天下之人”，“人君于天下，不能以独治也，独治之而刑繁矣，众治之而刑措矣。”“保天下者，匹夫之贱，与有责焉耳矣，”他针对道学空谈心性，不顾国家安危的恶习，提出了经世致用的主张。提出“引古筹今”，“拨乱涤污，法古用夏”，用古代有益的东西，来拨正政治、经济、学术等方面的混乱，解决封建专制所造成的各种弊端。他们的思想促进了民主思想的产生，因而成为中国传统行政文化的一大亮色。

二、现代行政文化的特点

随着WTO的加入，我国的社会经济环境发生了变化——从过去的封闭到现在的开放，从国内到国际，从计划经济到市场经济。由于我国市场经济的发展还不完善，还很不健全，市场经济条件下的行政文化也必然还留有诸多传统行政文化的残余，且对现代行政产生很多负面的影响，但从总的方面来说，现阶段行政文化的主流是积极的，其特点主要有以下几个方面。

（一）市场经济的“规则秩序”表征了行政文化的法制性

市场经济是法制经济，市场经济对法制的需求是由市场经济自身的性质决定的。市场经济内在地需要规则和秩序，没有规则，便没有市场经济的正常运行，而使这些规则和经济规律获得相应的法律形式，通过法律的语言表达出来，并规范市场行为，正是法制经济的基本要求。作为社会生活的普遍原则，法制代表一种治理国家的方式，要求确立法在社会中的统治地位，严格依法办事。总之，在市场经济条件下行政文化是具有法制性的行政文化。

（二）市场经济的“优胜劣汰”赋予了行政文化的竞争性

竞争是市场经济的核心法则，亦是市场经济的规律。市场经济必然导致竞争关系。在市场经济中，资源的稀缺性导致竞争，竞争的目标就是获得利益。竞争的基本原则是优胜劣汰，适者生存。竞争培育了人们的危机感和紧迫感，同时也催人上进。竞争的结果是高效率，高效益。竞争使企业不断创新，改善经营管理，降低生产成本，提高产品质量。相应地，我们的行政文化在如此的社会经济背景下也必然具有竞争性。

（三）“等价交换”的原则倡导了行政文化的自由平等性

市场经济要求人的自由平等。市场经济是以等价的商品交换关系为基础的，在这种社会关系中，人与人的关系表现为物与物的关系。货币作为一般等价物，成为人们之间发生联系的纽带，而商品和货币是天生的平等派，所谓货币面前人人平等，价值高低表现在货币数量的多少。在市场经济中，超经济的统治和奴役关系不再是经济的主导形式，传统文化中人的等级身份、血统背景等差别都被打破。人们在市场经济中只有一种身份，即物（商品、货币、资本、劳动力等）的所有者的身份起作用，人们只能在契约关系中实现交换，在等价关系中进行竞争。虽然在我国行政管理的实际运作中，可能一些不平等思想、不平等竞争的观念还大有市场，但总的趋势是向着平等的方向发展的，我们的目标是建立政府与公民真正平等的关系。随着市场经济的不断深入和发展，这一点会逐步得到发展和完善。

（四）“一体化”进程促进了行政文化的开放性

行政文化，从本质上说，是一种精神现象，但它并不是孤立存在的，它是由社会存在决定并渗透其中，是社会物质文明和精神文明的投射。随着世界经济一体化的加速发展和市场经济的快速发展，行政文化也随之向着开放性迈进。现代行政文化摈弃传统文化封闭性和排他性带来的本位主义和地方保护主义，是与市场经济相适应的，是一种开放的、兼容的文化。它是行政体系与其他体系交流，进行“玻璃屋”式的透明管理的文化，它可使行政主客体之间保持平等地位和正常对话。通过政务公开，确保公众对公共行政具有知情权与监督权。在瑞典，公开性的原则早在1766年就已被载入法律，后来又由宪法做出规定。为了促进自由意见交换，扩大信息来源，法律规定每个瑞典公民都可自由调阅各种官方文件，发表自己见解。法国所确定的“自由查阅行政资料的原则”使公众可以自由接触行政资料，获取行政信息。美国传统的民主精神与氛围使得行政过程具有极大的公开性，自1967年7月实施了《信息自由法》后，明确规定凡与公众有关的行政生活的各种文件，人人都可以接触，都可以查阅和复制，行政机构应当按照公开性的原则编制全部资料的索引。公开性原则的贯彻实施，为行政决策过程注入了必要的活力，对完善行政决策体制，体现行政决策的“公共性”与实现公共行政决策科学化提供了可靠的基础。

三、传统行政文化与现代行政文化的冲突

动态地考察当今中国的行政文化，我们可以看到，传统行政文化与现代行政文化同时并存，二者既相互影响、相互渗透，又彼此冲突。主要的冲突有以下几方面。

（一）民主法治与传统人治的冲突

法治和人治是两种根本不同的社会组织形式。法治是社会主义现代化建设的要求，它要求以立法的形式切实体现广大人民的意志，而中国传统社会中的行政则是人治。“普天之下，为皇帝一人之治”，并以皇帝为至高无上的顶点，形成了一个人治的金字塔。虽然历代社会均有无数刑律条款和诉讼程序，但却是在“君权神授”的宗法专制主义的总体制约之中，加上“刑不上大夫”，“君子口出法随”，因此，中国传统法治并未超出人治的巢臼，人治传统起着绝对权威作用。迄今，“人治”的残余影响仍然阻碍着现代化建设的进程。

与民主法治同传统人治的冲突相联系，现代民主制度与家长宗法观念之间也存在冲突。传统社会长期形成的专制主义的宗法家长制是民主政治的一个重要障碍。实现行政文化的现代化，必须清除这一障碍。

（二）功利主义与伦理至上主义的冲突

虽然儒、墨、法三家都讲功利，且在义利之辩方面形成了具有积极意义的思想因素，但是从总的方面来说，以儒家学说为主干的中国行政文化具有鲜明的伦理至上色彩，推行伦理至上主义，“重义轻利”，把对物质利益的追求看成是“纵欲”，是“小人”之所为。

社会主义市场经济的发展，强化着人们对物质利益的关注，激发着人们对利益的追求，利益的实现又是通过各市场经济主体以独立的身份参与市场竞争来实现的，因而人们追求物质利益和金钱， 便无可厚非。这使安贫乐道、重义轻利、重德轻才等传统观念面临着前所未有的挑战。作为对传统伦理至上主义的否定，功利主义思潮的兴起无疑是历史的必然。

（三）平等观念与等级观念的冲突

中国传统行政文化中有着浓厚“平均”思想，“不患寡，而患不均”43。但传统社会实行着普遍的等级身份制度。每个人在社会中承担着相当固定的社会身份，其权利、义务、荣誉和社会地位，均完全取决于这种身份。这种等级身份制度，意味着社会权利分配、资格分配的一系列等级差别，当与宗法、家族制度相结合，便形成一种在现代被称作“血统论”的社会身份和权利世袭继承制，这与社会主义市场经济所要求的现代平等观念是背道而驰的。

现代行政文化的平等观念强调按照个人能力及对社会贡献大小，来确立每个人的价值和他们在社会体系中的地位。它要求在真理面前人人平等、法律面前人人平等、机会面前人人平等，反对等级观念、特权思想、裙带关系、任人唯亲等。这种平等观念，反映了市场经济发展的要求和人们价值尺度的变化。

（四）开放要求与封闭传统的冲突

与落后的小农生产方式相适应，传统行政文化具有封闭性和排他性。行政体系之间相互交流，行政活动缺乏透明度，从而导致行政毫无生机和活力，这种封闭传统不适应现代行政文化建设的要求。

现代行政文化是一种开放型的文化。它客观地要求任何行政体系与其他社会体系不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动国家公务员参与管理的积极性。

（五）竞争意识与“中庸”信条的冲突

竞争的结果是优胜劣汰，没有竞争便没有发展，这是事物发展和演变的规律。市场经济提倡竞争，就是鼓励人们要有积极创新、开拓进取的精神，这必然要与中国传统文化中的求稳怕乱、中庸之道等观念发生冲突。

中国传统行政文化提倡“执两用中”，强调“不偏不倚”、“过犹不及”的中庸之道，要求人们以此作为自己的忠实信条，它排斥竞争。我国的社会主义现代化建设中，这种中庸之道严重降低了经济活动、行政活动的效率，阻碍了社会发展。

中国传统行政文化与现时代行政文化存在着多方面的冲突和对立，但是也存在着一致性和共通性。如中国传统行政文化中的自律性、人本主义、集体主义等是与现代行政文化相一致的，是现代行政所必需的。

参考文献（从略）

（责任编辑：杨丞娟、邓昕、刘玉恩、舒刚）

中国传统行政文化与现代行政文化的特征及其冲突（精）