雾霾中的法律二三事

伴随着冬季一轮又一轮大范围雾霾天气的来临，雾霾怎么产生，谁改为雾霾负责，雾霾怎么治理等等再次成为全民热议的话题。无论是普通百姓还是专业律师，无论是环保人士还是学者专家，怎么拿起法律的武器“捍卫”蓝天、怎样“监督”政府更好地作为都是近期舆论的焦点。目前，中国环保法律体系的发展尚处于初级阶段，法律对公民环境权的维护在一定程度上缺乏体系保障，更多的时候是法的运行缺乏有效性，以至于社会所面临的严峻现实开始不断向政府、向法律制度体系提出责问和挑战。在这样的情况下，法律能做什么，我们能做什么，先让我们一起来看看雾霾中的法律二三事。

一、公民状告环保局/状告地方政府——吸引眼球，舆论效果大于实际效果

据媒体报道，2016年12月，京津冀三地多名律师起诉北京市、河北省、天津市政府，要求确认三地政府不正确履行空气污染的防治责任违法、并责令其在合理期间把空气质量治理至平均良好状态。相关法律并未报道起诉的细节和案件结果，似乎媒体对案件怎么结的并不在意。可以想象，即使是受理了，真能让政府“限期改正”吗？如果法院一纸限期改正判决就能解决问题，那么相信政府也会鼓励法院给自己开出这个处方解决燃眉之急。

事实上，公民告政府吸引各大媒体铺天盖地报道的案例早在2014年就有。2014年2月，石家庄市民李贵欣状告石家庄市环境保护局，主张该局应承担起治理雾霾的责任。该事件为媒体冠名为“全国首例”公民因空气污染向政府部门提起损害赔偿请求的环境诉讼案。据有关报道，李贵欣先后到河北省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。后石家庄市裕华区人民法院接收了他的诉讼材料，之后将进行初步审查，七个工作日内给予是否受理的答复。而案件后续是否被受理了，并无确凿证据，媒体们也不甚关心。即使是李贵欣本身在乎的似乎也更多是当时的媒体宣传效应，他表示，自己的行为实际上是一种“唤醒”：“唤醒民众的法律意识，维护自身权益；唤醒环境执法部门采取有力手段，让老百姓能呼吸上新鲜口气；同时也唤醒政府、立法部门关注环境问题，多方联动，大力治污。”

那么在现有法律体系下，公民个人究竟有没有权利诉政府呢？有没有理由要求损害赔偿？不妨结合一个具体案例来说明。这个案例的媒体报道也相对较多，报道的焦点集中在“90后”“告政府”“法院受理”“驳回起诉”这几个关键词上，但案件的事实和条理却比较清晰。2016年，河北90后小伙孙某将郑州市政府告上法院，请求赔偿其在郑州出差期间因遇上雾霾而购买的口罩费用。据报道，河南省新乡市中级人民法院受理了该案并组成了合议庭,向被告郑州市政府寄出了应诉通知书等材料，但最终法院裁定驳回起诉。

 根据《行政诉讼法》第二十五条：“具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。”也就是说，提起行政诉讼的原告必须是受到具体行政行为的影响，享有值得司法裁判所保护的权益。所谓的具体行政行为，可以是行政机关作为或者不作为，而不作为的前提是行政机关有作为的义务。因此，公民享有的呼吸清洁空气的权利是否是行政司法保护的权益？地方政府是否对空气质量承担作为义务？标准如何判断？这些显然并无具体而明确的规定。而90后小伙的赔偿“买口罩费用”的诉求也显得过于简单和随意。相关公开信息并未披露法院裁定驳回起诉的原因，是起诉人无原告诉讼主体资格还是属于诉讼程序不合法，但通过利用行政法的合法手段由公民个人推动政府环保维权的进程在法律技术层面并不成熟。而吸引眼球的“呼吁”效果究竟能起到几分作用，笔者表示十分怀疑。

 现行的《大气污染防治法》第二条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”第一百二十六条还规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分。”很显然，法律规定了地方政府在大气污染控制中的责任，但具体评价标准、责任内容以及监督方式并不明确。公民作为个体如何参与政府环境治理的过程，相关监督制度、奖励制度、赔偿制度如何落实，行政公益诉讼制度如何推进，还有待相关法律制度的完善和运作体系的成熟。

二、申请信息公开：保障公民环境知情权

相比较于环保志士夺人眼球却不经过多琢磨的诉讼，学者们的行动方案显得专业和理性很多。北大法学院教授沈岿是著名的宪法行政法专家，2017年1月，通过媒体报道，他在看到国家能源局和环保部联合发布的《关于严格限制燃石油焦发电项目规划建设的通知》后，通过两部委官网在线申请信息公开，希望了解更多关于雾霾成因的信息。他申请公开的内容包括：“燃石油焦火力发电项目在国内的数量”、“这些项目的燃石油焦的来源”、“这些项目的污染监测数据”、“这些项目的污染与当前的大气污染（雾霾）的关联度”和“国家能源局、环保部出台本通知的背景”。

申请政府信息公开对于社会公众可能还不太熟悉，在传统历史背景下，民告官，民对官提要求似乎都是不可想像的。而在现代法治背景下，行政机关的确有义务公开相关信息。根据《政府信息公开条例》第九条：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；　　（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”可见，环境保护的监督检查情况属于法律明确规定的主动公开的政府信息，而沈教授申请信息公开则属于《政府信息公开条例》第十三条的规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《中华人民共和国环境保护法》第五十三条也规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。　各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”

了解雾霾的成因、了解环境保护的现状，公民的环保知情权通过申请信息公开的方式进行。沈教授向媒体表示，希望通过这样的政府信息公开申请了解两部门联合出台相关政策的背景和相关事实情况。

《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。”截至撰稿时止，我们并未得到官方反馈的相关消息，但政府信息公开、公民环保知情权这样的权利保障在法律层面似乎有理有据，在环境保护治理征程的起步阶段加以强调也显得格外妥帖。

三、大气污染公益诉讼一审判赔2100多万：路漫漫兮其修远

2015年被称为全国首例大气污染公益诉讼案的中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司案层被属于里程碑式的案例。被告被判赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，支付至德州市专项基金账户用于德州市大气环境质量修复并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉（见2015德中环公民初字第1号）。《中华人民共和国环境保护法》设立了环保公益诉讼制度，其第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”本案原告中华环保联合会正式符合上述要求的组织。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、陪礼道歉等民事责任”。在这一案件中，法院支持了原告的诉讼请求且赔偿额度相对较高，但我们还是要认识到实践中公益诉讼推行的难度之大，包括举证责任的承担、因果关系的确认、损害赔偿金额的确认等。

大气污染防治乃至整个地球环境的保护都是全人类任重道远的义务，中国社会现阶段面临的雾霾问题需要整个社会，政府、公民、企业、组织投入持续不懈的努力。一套有效的法治体系如何应对急迫而艰巨的社会问题之挑战？推动法制进步的车轮，我们需要的不仅是理想与坚持。

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