公安机关不履行或不完全履行、拖延履行法定职责的行为，导致公安机关行政不作为、引起行政诉讼，公安机关负有举证责任。

$e公安机关,行政不作为,可诉范围,举证责任

$f一、公安行政不作为的可诉范围

行政诉讼的可诉范围，包括行政行为和行政不作为的可诉范围。因为行政行为与行政不作为都是行政行为理论体系的重要组成部分，由于行政不作为所固有的消极性、隐蔽性等属性使得这种行为常被人们所轻视、忽略，导致行政立法上不够重视。行政执法轻视、行政司法上不够主动。因此，我们必须从理论上、实践上关注和探讨行政不作为，这不仅有利于构建科学行政行为体系，而且有利于从立法和执法（司法）上健全和完善有关行政法规。加强和改善行政执行工作，切实保护个人利益和公共利益。同样地，我们必须明确公安机关行政不作为的可诉范围，才能避免和减少由于行政不作为引起的诉讼案件，更加自觉地严格依法行政，切实地维护公民的合法权益，确保社会治安的稳定。

（一）公安行政不作为的界定

现代行政法治要求国家必须建立相应的法律救济机构。对公安行政不作为案件提起行政诉讼，就是保护公民和公共权益的有效的法律救济措施、明确公安机关行政不作为的可诉范围，必须首先界定公安行政不作为。

公安行政不作为的概念。公安行政不作为是与行政作为相对应的一种行政行为类型。公安行政不作为是指公安机关负有某种行政作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。公安行政不作为就是具有行政管理权能的公安机关消极放弃行政权力的行为。它包括公安机关不履行或不完全履行或拖延履行法定职责的行为。这一概念表明公安行政不作为，既有别于刑事、民事的不作为行为，又与公安行政行为有许多不同点。公安机关行政不作为主要有以下特点：

1．专属性。公安行政不作为的主体只能是行使自家行政权力的公安机关，其他国家行政机关。国家立法机关、司法机关和国家军事机关都不能构成此类行为，且公安机关行使国家刑事侦查行为也不构成这类行为。

2．具体性。公安行政不作为是指没有履行法定职责的具体行为。国家法律赋予公安机关进行各项专门行政管理的职权。如果公安机关故意放弃履行法定的具体行政行为，就构成公安行政不作为。这种具体行政行为，必须有法定的义务来源和具体的根据。如公安机关接到火灾报警或请求解救危难群众而不去履行，就是一种失职的表现，一种行政不作为。因为解救危难群众和采取果断措施处置火灾险情是《人民警察法》和专门行政管理法规规定公安机关必须履行的具体职责，也是人民群众提出合法请求而必须承担的行为义务。

3．程序性。公安机关的行政不作为是一种程序的不作为、如公安机关对公民提出办理《治安许可证》不予理睬，或虽已受理、审查，但拖延不作出决定，而不是指程序上“为”而实体上不为，如公安机关受理公民提出办理户口迁移的请求，但因为公民的请求不符合户口迁移政策，故公安机关作出不予批准户口迁移仍然是一种行政行为。如果程序上、实体上均“不为”，当然是不作为；如果程序上“为”而实体“不为”，只不过是一种否定性作为，仍然是一种行政作为。行政不作为中的程序不为也包括行政主体没有完成一系列的程序行为，尤其是具有实质性的最后行为。这是一种末至终了的行政不作为。如上所述，公安机关受理了公民的户口迁移请求，但仅停留在受理、审查阶段，迟迟不予答复办理。

4．复杂性。任何行政行为都表现为程序行为和实体行为，行政行为和行政不作为往往都是依法职责，当事人申请和依职权性行政而产生的，且行政法律规范文件往往把行政实体和行政程序内容合为一体，因此，行政实体和行政程序、行政作为与行政不作为常常交织在一起，难以区分、例如，公安机关对于接报的违反治安管理行为，不予受理或受理后不作相应处置或处罚或作不正确处罚，可能构成不作为行为。也可能构成行政不正确行为。

（二）公安机关行政不作为的可诉范围

根据《行政诉讼法》中关于受案范围的规定和人民法院受理公安机关行政不作为案件的实际情况，公安机关行政不作为可诉范围主要体现在《行政诉讼法》的第11条第一款第四、五项规定的内容中，即构成可诉的公安机关的具体行政不作为内容有三个方面：一是公安机关不履行颁发许可证和执照（包括办理户籍证明等）的职责；二是公安机关不履行保护行政相对人的人身权的职责；三是公安机关不履行保护行政相对人的财产权的职责。在实际工作中，公安机关如有下列行为，将构成不作为，列入可诉的范围：

1．不积极履行接报警、解救危难群众和查处治安案件等的职责行为。当前，社会治安形势严峻，危害社会治安因素大量存在，公民权益和公共利益常遭到歹徒和治安灾害等因素的侵害，因此必须救助于人民警察。公安机关及其公安干警必须本着对人民负责，对法律负责的精神，做到“有警必按，有难必帮，有险必救，有求必应”，积极接报警、出警，自觉履行人民公安机关的职责，那种“见死不救”的，是一种典型的行政不作为，是一种读职犯罪。如汪某诉某县公安局案中，原告汪某在其女被拐卖至某乡范某为妻后，请求被告某县公安局解救，但时过两年未得到被告的任何答复，遂诉到法院。又如赵某诉某区公安分局案中，原告赵某在举报他人赌博后身份暴露，并受到参赌者的恐吓和威胁、请求被告某区公安分局保护、被告未采取有效保护措施，致使原告受到参赌者的报复。原告送起诉于法院、法院确认被告不履行法定职责的行为违法，判决被告承担赔偿责任。

2．不履行或不积极颁发许可证和执照。公安机关承担着大量的治安行政管理工作，对涉及社会治安的人、地、物、事，通过颁发许可证和执照，实施有效的管理。例如，通过颁发《特种行业治安许可证》，对刻字业、旅馆业、印刷业、旧货业特种行业进行治安管理；通过颁发户口簿和居民身份证（临时身份证）、暂住证等，对中国境内的中国公民进行有效管理，以保护公民参加社会经济、政治、文化教育等活动的合法权益，服务社会主义市场经济建设，为公安机关提供发现、制止各种违法犯罪的大量有价值的线索等。颁发许可证照，是公安机关必须履行的法定职责，也是进行治安行政管理的有效手段。如果放弃履行或消极履行法定职责，将会使社会治安遭受危害，人民权益受损。例如，某公安派出所拒不出具年龄证明，广东省雷州市企水镇八户农家学子失去中考资格。

3．不在规定的时间内履行行政复议的职责。公安机关对当事人不服行政处罚申请复议必须在规定的时间内进行。这是公安机关履行法定职责的体现，也是对相对人给予法律救济的措施。如果公安机关逾期不履行复议职责，则构成行政不作为，当事人依照法律法规直接向人民法院提起诉讼。例如，某区公安分局某派出所以“打架斗殴”为由对李某予以行政警告，李某不服，向某区公安分局申请复议，某区公安分局逾期未作答复、李某遂起诉至法院。法院受理了起诉。

（三）界定可诉的公安机关行政不作为时应注意的几个问题

1．分清公安机关的行政行为与刑事侦查行为的区别。只有公安机关的行政行为，才有可能构成可诉的公安行政不作为。但是公安机关是具有刑事司法和治安行政管理双重职能的机关，因而在实际中必须要分清公安机关的行政行为与刑事侦查行为的区别。根据行政诉讼法的规定，公安机关依照刑诉法的明确授权实施的对刑事案件的侦查、拘留。执行逮捕、预审的行为不属于行政诉讼的受案范围。一般情况下，公安机关行政行为与刑事侦查行为有着明显的区别，不难认定，但在有些情况下易发生交叉混合或竟会、例如，刑事案件的立案侦查，从打击犯罪角度看是司法性质，但从受害方要求保护公民合法权益角度看，公安机关既然是具有保护公民人身财产权职责，因而立案侦查是一公安机关运用行政救助权作出行政行为，具有行政性。如果公安机关消极放弃行政救助权，即构成不履行行政职责，是一种行政不作为。

2．确定公安机关行政不作为期限的认定。无论是迟延不作为、行为起因性不作为，还是纯粹不作为都有一个明确的期限、否则很难确定行政不作为。如果法定期限届满而“为”，则是迟延作为。行政不作为期限应当是法律、法规规定的时限即法定期限或者根据实际情况确定的合理时限。认定公安机关行政不作为期限，可分四种情况：

（1）一般期限为60日，即最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第39条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起加日不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

（2）法律、法规、规章和其他规范性文件规定的期限，公安机关行政管理涉及社会治安管理的方方面面的内容，都制定了相应的法律规范文件，大部分法律规范文件都确定了履行法定职责的期限，例如《中华人民共和国出境入境管理法实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应当在30天内，地处偏僻、交通不便的应当在60天作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”

（3）实际时限，即在没有法定时限或者没有参考时限的情况下，以公安机关习惯处理同类事项实际所需和社会对此类事务的通常认识水准所需的时间，确定合理时限。

（4）紧急时限。对于公民、法人或其他组织在紧急情况下请求公安机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，公安机关的履行期限不受限制，而实行紧急时限。例如，公安机关接到报警应迅速赶赴现场，组织扑救火灾或抢救危难群众。这里值得注意的是，在法律、法规、规章和其他规范性的规定期限中，仍然应当优先考虑法律、法规规定的期限，在法律、法规没有规定的情况下，以规章和其他规范性文件规定的期限作为认定标准。

3．公安机关行政不作为必须以行政管理相对人确实提出过申请而公安机关置若罔闻、不理不睬的态度来认定。因为如果没有行政管理相对人的提出（可以书面，也可以是口头，但应有证据），就不存在公安机关对原告的申请不予答复或拖延履行这两种不作为行政行为形式的发生。同样，公安机关对行政相对人提出申请的确实态度是如何，也影响着行政不作为认定。如果明确表示不予批准，则属已作出行为；如果对申请人的申请明确表示不予理睬或者一时拖延搪塞的态度（如表示经过商量才定而一直没有定，表示已在处理而一直没有结果）则属于行政不作为。

二、公安机关行政不作为案件诉讼的学证责任

公安机关行政不作为诉讼案件也和行政作为诉讼件一样、都是适用被告承担举证责任的原则。么安机关作为行政行为是依职权主动作出的，而不作为行政行为往往是在相对人提出申请后行政机关没有依法定职权作出反应的行为。因此，在审查公安行政不作为案件中，要突出审查行政行为合法性的原则，作为先决条件，也要审查相对人申请的适用性或受到侵害的情况。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第26条规定了被告承担举证责任，在第对条第二项中又明确规定。在起诉被告不作为的案件中，原告要承担证明其提出申请的事实和举证责任。具体地说，公安机关应当对原告的申请是否属于法定职责、是否已履行法定职责、是否未超过法定履行期限、不予答复或拖延履行的理由是否合法等方面加以举证。作为原告，可以在诉讼中对自己曾向被告提出申请和被告不予答复或拖延履行的事实，以及被告不履行法定职责违法的有关事实和理由提供必要的证据。

公安机关不履行或不完全履行