今日头条国家机构改革引领城管综合执法改革走向何方？

前 言最近，我经常接到全国各地城管执法机关领导询问：中共中央《深化党和国家机构改革方案》中没有规定城管综合执法的内容，下一步我们地方城管综合执法改革方向在哪儿？在回答这个问题之前，先看一封来自基层城管干部给我的微信：（向上滑动查看内容）

王毅老师：

这些天大家一直热议的基本上就是国家机构改革，新的《深化党和国家机构改革方案》出台后，和我们关系比较大的应该是“将住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合，组建自然资源部”，这是不是可以理解成“原住建部的城市规划管理职能全部划转到自然资源部”，随之对口的省市也应该各级机构改革中一并划转。其中我们最关心的就是违法建设查处这项职能是否一并划转呢？因为现在各地违法建设查处，基本上都是依照《城乡规划法》，而其中 第十一条明确规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。

机构改革后随着职能的划转，县级以上的城乡规划主管部门应该就是当地的自然资源局。在《改革方案》自然资源部的主要职责当中，有这样的表述“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施”。这里面的“监管、监督实施”是否包括行使相应的行政处罚权呢？

因为我们担忧如果违法建设查处仍保留在所谓的“大城管”框架内，势必会出现执法主体为城乡建设主管部门，法规授权却在自然资源主管部门（城乡规划法赋予的执法权限），这样就形成了执法主体违法的情况。

在37号文件发布后，类似这种问题在原环保领域也比较明显的存在。我们是一个五线城市，执法体制改革后，将“行使违法建设行政处罚权；行使城市建成区内社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业噪音污染、油烟污染、露天烧烤污染的行政处罚权；行使城市建成区焚烧沥青、塑料、垃圾和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃烧烟花爆竹污染等的行政处罚权”。纳入到城市管理行政主管部门职责范围内。其中，生活噪音、餐饮服务业噪音污染就缺少执法依据。

在2018年国务院立法计划当中，没有提请全国人大修改相关法规的计划（涉及城管综合执法的项目在别的法律当中废止暂由国务院出台条例予以调整），前些天（北京）立法调研会传递的信息是《城市管理法》最快要到2020年出台并实施。

因此，请教王老师：如果各地在2020年之前想由城市管理部门在（规划）这方面执法，作为执法部门应如何遵循？”

吉林省辽源市城管执法局副局长 李刚 2018年3月25日吉林辽源市城管执法局李刚副局长来函提出的问题，也是很多城管执法人员共同关心的问题，具有普遍性。现在，我就国家机构改革与城管综合执法改革的走向问题，谈谈我的一点学习体会，供大家参考。

一、中共中央《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）中为什么没有规定城管综合执法改革的内容？

这次中央公布的《机构改革方案》中没有规定城管综合执法改革的内容，我理解是正常的。因为中发（2015）37号文件已经对城管综合执法体制改革做了全面的综合部署和安排，这个文件现在继续有效，并且在实施过程当中，所以，《机构改革方案》不需要再对城管综合执法改革的内容做出重复规定。

二、《机构改革方案》与中发（2015）37号文件之间是什么关系？

从《机构改革方案》内容中，我们不难看出《机构改革方案》与中发（2015）37号文件之间是有着密切联系的，他们之间是国家政策一致性、连续性的关系。这与党的十九大确立的行政执法体制改革精神是一脉相承的：1、中发（2015）37号文件规定：“推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。”2、党的十九大报告强调指出：“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”

图为王毅教授为城管局长培训3、这次《机构改革方案》中规定：“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”通过上述中发（2015）37号文件、《机构改革方案》与十九大报告内容的比较，我们看到这次《机构改革方案》实际上是十九大精神落实的结果。

扬州大学城市管理研究中心城管执法规范化

三、《机构改革方案》给城管综合执法带来哪些新的变化？

中发（2015）37号文件规定城管综合执法的具体范围是：

“住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。”

我们把《机构改革方案》与中发（2015）37号文件规定的城管综合执法具体范围进行比较研究，就会发现《机构改革方案》将会给城管综合执法带来以下新的变化：1、城管综合执法内容所涉及的国家主管部门发生了新变化：（1）城乡规划管理的主管部门由住建部转换为自然资源部；（2）环境保护管理的主管部门转换为生态环境部；（3）工商管理和食品药品监管方面的主管部门转换为国家市场监督管理总局。文字表述文字表述文字表述左右滑动查看更多2、城管综合执法的协调部门发生了新变化。《机构改革方案》并没有实质上解决城管执法机关与相关部门的协调配合问题。由于城管综合执法内容所涉及的国家主管部门发生了新变化，所以，在地方上，城管综合执法机关需要与之协调配合的相关部门发生了变化。可以预见，在2019年3月底以后，各地方城管综合执法机关有可能要与自然资源局、生态环境部和市场监督管理局重新构建协调配机制。3、城管综合执法的内容发生了新变化。《机构改革方案》规定：（1）整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍。由国家市场监督管理总局指导。鼓励地方将其他直接到市场、进企业，面向基层、面对老百姓的执法队伍，如商务执法、盐业执法等，整合划入市场监管综合执法队伍。药品经营销售等行为的执法，由市县市场监管综合执法队伍统一承担；（2）整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。由生态环境部指导。从《机构改革方案》上述这两项规定看，2019年3月底以后，各地方城管综合执法部门原有的工商管理和食品药品监管方面的处罚权极有可能交还给市场监管综合执法队伍行使；各地方城管综合执法部门原有的环境保护管理方面的处罚权极有可能交还给生态环境保护综合执法队伍行使。其交还的理由很简单：就是国家现在强化市场监管和生态环境保护，要加大对这两个领域的执法力度，并且强调在一个领域内综合执法。所以，据此分析，城管综合执法部门依据中发（2015）37号文件规定集中的工商管理、食品药品监管方面的处罚权、环境保护管理方面的处罚权应当分别交还给市场监管综合执法队伍和生态环境保护综合执法队伍行使。四、《机构改革方案》引领城管综合执法改革走向何方？

《机构改革方案》虽然没有直接规定城管综合执法改革的方向，但是，实际上为下一步城管综合执法改革指明了方向。1城管综合执法改革将走向行业内、系统内综合执法的道路《机构改革方案》规定：“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法”。其实，《机构改革方案》本项规定也是国办发（2002）56号文件精神的延续和发展。该文件规定“调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。┄┄在此基础上，重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适用于综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格”。由此可见，《机构改革方案》引领城管综合执法改革的走向就是：未来城管综合执法改革将走向行业内、系统内综合执法的道路。这是在现行国家法律法规没有改变的情况下，城管综合执法改革的必然选择。按照城管综合执法改革的这个走向，我来回答李刚副局长的提问：（1）这里面的“监管、监督实施”是否包括行使相应的行政处罚权呢？ 这里空间规划的“监管、监督实施”，包括了行使对城乡规划方面的行政处罚权。因为从行政法一般理论上说，监督管理权中包括行政许可、行政审批、行政检查、行政处罚、行政执行等项权利。所以，城乡规划的监督管理权也不例外，也包括对城乡规划方面的行政处罚权。（2）违法建设查处这项职能是否一并划转呢？这次纳入自然资源部管理的不仅仅是城乡规划，还包括国家主体功能区规划、土地利用规划、海洋规划、草原和森林、湿地规划等所有的空间规划，第一次实现了国家空间规划权的高度统一。在此情形下，为加强城乡规划和国土规划等方面的行政执法力度，将来自然资源部极有可能在国家空间规划系统内组建一支专业执法队伍，在国家大空间规划的范围内，行使监督管理权，查处一切违反国家空间规划违法行为。因此，可以预见，城管综合执法部门查处违法建设这项职能极有可能一并划转到自然资源部。（3）如果各地在2020年之前想由城市管理部门在（规划）这方面执法，作为执法部门应如何遵循？在2019年3月底之前，现在各地城管综合执法部门仍然需要按照中发（2015）37号文件规定，继续行使查处违法建设这项职能。

2明确了继续探索实行跨领域跨部门综合执法的工作任务这次《机构改革方案》明确了继续探索实行跨领域跨部门综合执法的工作任务。《机构改革方案》规定：“继续探索实行跨领域跨部门综合执法，建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。对涉及的相关法律法规及时进行清理修订。” 需要说明的是：实行跨领域跨部门综合执法已经远远超出了城市管理领域，已不属于本文研究探讨的内容，但因与城管综合执法有关，所以，也同时谈谈自己的学习体会，供大家参考： 值得大家特别注意的是：《机构改革方案》关于这个问题的表述是：“继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。前面用的词是“探索”，为什么用“探索”一词，说明这种跨领域跨部门综合执法还处于研究“探索”阶段，未能成熟推广。那么，什么情形是属于“跨领域跨部门综合执法”呢？我认为：浙江省实行的横跨21个领域、部门集中行使行政处罚权的综合行政执法，就应当属于这种需要“探索”的跨领域跨部门综合执法。这种跨领域跨部门综合执法因涉及对多个部门法确定的原有执法主体的变更，因此，为解决这个问题，《机构改革方案》规定：“对涉及的相关法律法规及时进行清理修订”。国家只有修订、完善跨领域垮部门综合执法所涉及的法律法规，才能由“探索”转化为试点成功，逐步推广实施。同时，为推进“探索”，《机构改革方案》明确了继续探索实行跨领域跨部门综合执法的工作任务是：建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。

（本文作者王毅是住房和城乡建设部专家、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授）编辑：兜兜

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