浅析我国的价格听证制度

——以兰州市供热价格调整听证会为例

一、美国的价格听证制度

（一）价格听证程序的启动

要调价的企业在向规制机构提出调价申请之前，至少需要60天通知规制机构，以便规制机构有足够的时间对企业的的生产经营状况进行调查，调查也可以委托独立的审计机构。递交调价申请的同时，还必须在企业的服务区域内有广泛影响的报刊上进行公告。公告除了包括对调价方案的简要介绍之外, 还必须说明如何从有关机构获得更为详尽的信息。同时,规制机构会将接受企业调价申请的决定以邮寄的方式通知各利害关系人并在出版的联邦登记上进行登记。利害关系人通常会有 25到30天的时间来对企业的调价方案提出异议。如果在规定的时间内没有出现对企业调价方案的异议, 企业的提案就成为非争议性案件,这时规制机构可以根据其自由裁量权进行灵活处理, 其原则是公正和效率。如果规制机构在 30天内没有采取行动, 企业的调价方案就会自动获得通过。如果在规定的时间内有异议提出, 正式的公开听证会将不可避免。这时, 企业要求的调价方案将会被暂停实施, 直到规制机构最后的裁决生效为止, 滞后期通常为 5到10个月。

（二）价格听证程序的公告

在听证会召开之前, 规制机构需要将听证会召开的时间、地点以及听证的内容通告各利害关系人。这主要涉及两个方面的问题。第一个问题是谁有权得到通知和参加听证。在价格听证会召开之前都会进行公告, 任何个人或团体都可以通过申请要求参加听证会, 并且其申请总是会获得同意。第二个问题是何时得到通知。由于价格听证涉及复杂的数据核实和计算, 往往需要较长的准备时间, 因此价格听证会的通告时间往往比其他类型的听证会的通告时间长很多。美国联邦规制法典要求正式的听证必须提前至少 60天通知利害关系人, 而一般的行政程序法规定的通知时间往往相对较短。

（三）价格听证参与方的确定和消费者组织的作用

在美国, 价格听证会的参与方包括与听证案件有利害关系的个人、团体和按照法律规定需要通知的有关政府部门。利害关系人由听证机构进行确定, 任何个人或团体如果认为案件涉及自身的利益却没有收到听证机构的通知, 都可以向听证机构提出申请并提供必要的证明,通常其请求会获得同意。任何个人如果有兴趣参加听证会或者希望在听证会上发言, 都可以向听证机构提出申请。要求发言的申请是否会获得同意由听证机构来决定,依据是申请者的申请材料对决定一个公平、公正的听证价格是否具有重要的价值。

美国的价格听证制度支持并鼓励消费者个人参加听证会, 但实际上在美国的价格听证会上维护消费者利益的主要力量是各种消费者组织。这种消费者组织在美国称为公用事业消费者律师事务所。公用事业消费者律师事务所是一个代理机构, 每个州都有自己的组织, 其责任是代表消费者的利益与规制机构进行协商。这是因为, 对个人来讲, 不论是时间还是精力都是有限的, 个人提交的材料往往缺乏足够的专业性和说服力, 对行政法官 (听证的裁决人）的影响力有限。而作为广大消费者利益代表的消费者组织由于有专业的工作人员和较充足的资金保障,提出的意见往往具有技术性强、逻辑严密、材料翔实的特点, 对行政法官的裁决能产生重要的影响。

（四）受规制企业生产信息的申报和检查

在美国, 受规制的企业需要定期向规制机构提交其所要求的各种生产数据。按照法律规定,美国规制机构的委员或其授权的官员或雇员可以在公用事业企业日常营业的任何时间进入其生产地点进行检查并核实其账户、文件、工作手册等资料, 并且可以安装、使用各种仪器设备进行必要的测试。公用事业企业的官员和雇员, 必须对检查和测试提供便利, 并提供所需要的帮助。利用受规制的企业提交的各种信息和法律授权的各种获取数据资料的手段, 规制机构能够对受规制的企业进行有效的管理和监督, 并且能够在召开价格听证会时, 有更多的数据资料用于分析和计算。这对于最终确定一个公平、公正的听证价格有很大的帮助。

（五）调查审计和听证费用的负担问题

在美国, 调查、审计和听证的费用都是由受规制的企业负担。听证机构通常会在调查之后、审计之前和听证会召开之后, 将各种开支的账单寄给申请调价的企业,要求企业在 30天内将有关款项汇入联邦或州国库。如果审计工作由独立的审计公司进行, 则费用由企业直接汇入审计公司的账户。如果企业没有在规定的时间内进行支付, 将按照 6%的年利率收取利息; 如果企业最终拒绝进行支付, 将由联邦或州司法部长 (AttorneyGeneral)采取行动追缴应缴纳的费用、利息和行动开支。当然, 规制机构不能无限制地要求企业进行各种支付, 美国的相关程序有详细的规定来约束规制机构的不合理要求。首先, 规制机构每一年要求支付的款项总额不能超过企业年经营收入的 0.14%, 企业可以拒绝支付超过规定比例的款项要求。其次, 企业可以对其认为不合理的支付要求提出异议, 规制机构应当在 60天内举行听证会并对此进行裁决。企业如果对裁决结果不服, 可以向法院提出上诉。

（六）对干预者参加听证会的补充规定

价格听证中最困难的工作是确定一个合理的价格,由于企业有隐瞒自己真实成本的动机, 而调查、审计工作有时并不能发现企业的真实成本。为了维护公共利益,必须设法降低生产者和规制机构之间的信息不对称问题。对干涉者参加听证会进行补助就是美国在降低信息不对称问题时的一种做法。干预者 ( Intervenor) 是指对公用事业企业的调价方案有异议, 并且提供了对决定一个公平、公正的听证价格有价值的资料, 从而其要求参加听证会发言的申请被批准的个人或团体。由于干涉者的参与对于决定一个公平、公正的听证价格具有重要的作用, 而参加听证会的费用开支有可能对干涉者能否参加听证会造成实质性影响, 因此, 对干预者参加听证会进行补助就成为必要。

美国的价格听证制度对干涉者的补助规定主要有以下几个方面: 第一, 只有获得干涉者地位的个人和非营利组织才有资格获得补助。第二, 由公用事业企业提供对干涉者参加听证会的合理开支的全部或部分补助。在一个听证程序中对单个干涉者的补助金额不超过 50 000美元。第三, 干涉者提供的资料必须对听证主持机构的决定有实质性的帮助, 而且没有这笔补助将给干涉者参加听证会造成财政上的困难。第四, 寻求补助的干涉者必须提交一份申请书, 申请书中必须包括申请者的姓名、地址、非营利组织不盈利的证据、免税证明以及当年和前一年的实际收入和支出的清单、参加听证会的详细支出记录和要求补助的总额等。第五, 听证机构需要在干涉者提交申请后的 60天内决定是否同意其申请, 干涉者可以在听证机构拒绝其要求后的30天内要求听证机构再次考虑其申请。第六, 如果听证机构发出了支付的命令,申请调价的公用事业企业必须向干涉者进行支付, 并且在干涉者要求听证机构再次考虑其申请的有效期终止后的 30天内向听证机构提交已经进行支付的证明。

二、中国价格听证制度沿革

（一）酝酿阶段（1989年至1998年）

早在《价格法》颁布之前，一些地方政府就已经对价格决策制度进行了一些改良。比如1998年以前，福建、北京等省、直辖市就推行过“联合议审制”，就是由价格主管部门把审计、财税、人大等各相关部门请到一起，共同商议政府定价和政府指导价的相关问题。这种制度比起仅由物价部门自己定价有了明显进步，这可以说是价格听证制度的最初尝试。但由于此项制度中没有邀请社会相关利益群体参加，所以说它还不是严格意义上的价格听证制度。

最早推行价格听证制度的是深圳市。1989年，深圳市率先成立了“价格管理咨询委员会”，该委员会由35名成员组成，其中包括政府部门人员、专家学者、企业管理人、居委会以及普通民众代表等，委员实行聘任制，任期是两年。价格管理咨询委员会成立后，深圳市在有线电视、自来水、医疗、公共交通、教育等领域的举行过价格决策听证，取得了不错的效果。1997年1月25日，河北省邯郸市物价局曾举行了收费标准听证会，湖北省当阳市于同年7月25日举行了自来水价格听证会。各地政府在价格决策方面的开展的类似活动和尝试，为国家制定《价格法》提供了宝贵的经验，推动了我国价格法制的健全和完善。国家计划委员会总结国内的实践经验并借鉴国外成功做法，积极推动了《价格法》的出台。

（二）起步阶段（1998年至2001年）

我国于1998年施行的《价格法》在价格听证方面的规定比较原则，可操作性不强，导致价格听证在实践中步履维艰。2001年两个引起全国关注的事件折射出当时价格听证制度的弊端，一个是铁道部的春运期间涨价，由于没有举行价格听证，从而引发了律师乔占祥与铁道部的讼案，一个是广东律师李劲松叫板汽运公司的春运涨价。这些纷争促使政府更加坚定了制定价格听证办法的决心，加快了政府完善价格听证制度的步伐。国家发展计划委员会于2001年7月公布了《政府价格决策听证暂行办法》，该办法于2001年8月1日起生效，这弥补了价格听证程序操作上的某些不足，使我国的价格听证制度建设向前迈了一大步。

（三）成长阶段（2001年至今）

国家计委认真总结价格听证实践中的经验和教训，经过充分的调研论证，对《政府价格决策听证暂行办法》进行了重大修订，并于2002年11月22日颁布了《政府价格决策听证办法》。至此，我国价格听证制度又向前迈进了一大步，使价格听证在实践的操作过程中有了可靠的依据。2008年10月15日，国家发展和改革委员会又对《政府价格决策听证办法》进行了修订，在此基础上，制定了《政府制定价格听证办法》，并于2008年12月1日起正式实施。修订后的《政府制定价格听证办法》更好地体现了公开、公平、公正和效率的原则，程序设计等方面较之原来的听证办法也有了明显的进步。

自1998年《价格法》实施以来，我国各级价格机构围绕如何建立听证制度，从理论上和实践上进行了积极探索，价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会，让公众知情参政，应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步，这是经济民主和政治文明的重大发展。但我们也应该看到，中国听证制度尚处于起步阶段，在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方，下面以兰州市供热价格调整听证会为例来说明，并根据美国的这种经验为我国价格听证制度给一些建议。

三、案例简介

近些年来，甘肃省会兰州市的供暖价格一直富有争议。在2008年之前，兰州的供暖价格一直保持低位运行，但是2008年经过了煤价的疯涨之后，兰州的供暖价格也大幅上涨，当年涨幅就达到50%。过高的涨幅让居民难以承受，政府为此在召开了听证会之后，最终决定涨幅不变。

2009年占到供暖成本60%－70%的煤价同期下降近4成，有关兰州市民向兰州市物价局提出了要求召开降价听证会的申请，对此兰州市物价局表示“兰州市物价局请示省物价局、兰州市政府同意后，已经下发了通知，2009年冬季采暖期供热价格保持去年水平，不再调整。”

2010年兰州市对天然气供热价格进行调整，此次涨幅超过30%，并且没有按照国家规定召开听证会，对此兰州市解释说，此次价格听证已在两年前举行。

2011年兰州市决定供暖价格不变，因燃气价格上涨而出现企业亏损的情况由政府予以补贴，因燃煤价格波动影响供热企业供热的情况由有关部门在本供暖期内对市场进行跟踪调查和成本核算，在此基础上适时研究解决燃煤供热企业的相关问题。

2012年煤炭价格一路走低，最新公布的整体降幅已经超过20%，但是在今年煤炭价格走低的情况下，兰州的供热价格听证会公布供暖价格的两套调整方案，涨幅却分别超过了20%和30%。对此参与听证会的13名代表中，6名消费者代表无一例外投了反对票。相关领域的2名专家学者建议对此次涨价的两种方案均应进行修改。但是就在超过半数人的反对下，兰州市最终在对方案进行修改后还是涨了价。

4、案例分析

简单分析兰州市这种一波三折的价格听证会的召开，从中可以管窥出，我国价格听证的某种尴尬境地。

（一）价格听证的困境

1、听证会只是一个“美丽花瓶”，逢听必涨以成为普遍特点。

这里包括两点，一是要开听证会，就意味着涨价，一是不开降价听证会。

2、政府当听证会为一种负担，座谈会何以能够取代听证会？

2010年，煤价下降，兰州市民要求开价格听证会的呼声很高，但是政府部门对此普遍都是采取抵触情绪，中国青年报报道采访有位官员的话是：“现在要马上供热了，开降价听证会只能把供暖秩序给搞暖了”，因为物价局内部就搞了那个座谈会，其结果就是一致同意涨价。

3、听证意见没有法律效力，听证会不是决策会。

在近年来举行的多次价格听证会上，我们可以见到代表们慷慨激昂的陈词以及闪烁着智慧和理性光芒的真知灼见，也可以看到有关部门的认真态度。但是，听证会结束后，该涨的依然在涨，听证会上代表的意见并没有得到应有的重视，事前的听证会对于涨价的结果没有丝毫的制衡协调作用。听证会上的观点并未被吸收到最后的决策中，听证结果未能成为政府决策的主要依据。听证会上代表发言是一种程序，而听证会后的决策得出却又走的是另一套程序，价格决策机关时常不顾广大消费者的反对之声而照样提价，甚至还无视价格听证结论而径行做出涨价决定。正是由于我国听证案卷对价格决策机关缺乏拘束力，价格听证会往往被民间戏称为“涨价会”，以至于有人得出“逢听必涨”的结论。

对于这个问题，我国现在的规定没有对听证会的效力做出明确的规定，只是要求决策机关应当考虑价格听证会上的各种意见。

关于价格听证结论的法律效力问题，《听证办法》第二十五条规定:“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见。听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时由政府价格主管部门再次组织听证。”由此可见，我国《政府制定价格听证办法》对于听证结论的效力是不明确的。由于法律规定的不明确，在实践中也就会出现上有政策，下有对策，把履行法定程序与最终的行政决定割裂开来，糊弄了广大公众。

（2）听证制度的问题

1、听证制度代表的选任制度不合理。

首先是法律只是做了原则性的规定《政府价格决策听证办法》对代表的构成和产生办法做出了原则规定，第九条规定：“听证会代表应当具有一定的广泛性和代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数。”但由于没有制定出相应的实施细则，代表产生的倾向性和随意性大，严重地影响了听证的公信力。

其次，政府价格主管部门自上而下的遴选方式固然能够节约成本、提高效率，但其公正性却大打折扣。同时，价格听证代表的遴选方式比较单一，主要是由单位推荐、委托选拔或自愿报名，并且身份成为价格听证会代表遴选的主要标准，人大代表、政协委员、政府公务员等社会精英往往成为听证会代表的首选对象。

2、听证的透明度不高

代表不透明。08年听证会的时候，本次听证会成员中，消费者代表共9人，占据参与听证代表总人数的三分之一。由于大部分消费者代表拒绝对外公布联系电话等个人信息，兰州市物价局仅于26日通过媒体公布了其中3名消费者代表的姓名及联系方式。而至于“同场博弈”的企业代表和政府单表名单，物价部门却拒绝对外透露。

听证会材料保密。记者从兰州市物价局证实，该局已按相关法规，提前10天向听证代表提供了听证材料，但这些材料不能向媒体提供，理由是：“相关听证法规未明确要求公布听证材料及人员组成名单。”此外，记者曾试图联系多位听证代表，但却得到了一致的说法，“物价局有要求，不得接受媒体采访，以免影响听证代表的主观意见”。

3、对企业生产信息的申报和检查遭质疑

上面提到美国对企业上生产信息的申报和检查制度，但是我们的听证会在这块，老实受到民众的质疑。企业老实那成本亏损作为挡箭牌，政府对这个也没有很好地调查，企业作为追求利润最大化的，肯定有隐瞒企业成本的激励。

4、启动听证程序上的不平等。

按照法律规定，政府、企业、消费者都有权提起听证，但是在实际操作中，一般要涨价了都是由政府或者企业来召开听证会，个人召开听证会的申请很难被受理。这里有一个例子，就是09年煤价下降的时候，政府决定供暖价格不变，有个叫做洪维的市民，给兰州市物价局写申请召开听证会被拒。

5、听证会的公告

美国是提前60天将材料发给听证会参与人，但是兰州市是9月18日前后确定了听证代表名单，并向听证代表下发了相关材料，9月28日召开听证会。

6、政府在听证角色中的不公正

组织定价听证会的本意就是希望通过听取各方意见使公共产品的价格得到合理的规制。但是，政府价格主管部门组织听证会就存在权力寻租的可能，使政府的价格管制失效。因为生产公共产品的垄断行业产权单一，且行业行政属性明显，属于行政性垄断行业，而行业价格主管部门属于公共权力机关。这样的“亲缘”关系，使提供公共产品的垄断行业为了维护既得利益而想方设法对于政府价格主管部门施以强大的影响力。另外，它们的亲缘关系使得它们的目标相似，容易形成政企同盟的现象，所制定的价格往往考虑企业的利益多于考虑消费者的利益。

偏袒企业，不是偏袒消费者。

5、对策建议

1、加强消费者协会在价格听证中的作用。

单个消费者在时间和精力上都是有限的, 无论代表选择方式怎样设计, 恐怕也很难保证挑选出来的代表能够提出有专业深度、逻辑严谨、说服力强的意见。从实践来看, 很多消费者代表仅仅能够对听证方案提出自己的感性认识。在价格听证的博弈中, 只有将分散的消费者组织起来, 形成一个有组织的利益集团, 才有可能在与厂商这样的有组织的利益集团的博弈中维护自己的合法权益。从我国的实际情况来看, 各级消费者协会可以起到这样的作用。但目前各级消费者协会仅仅起推荐或选择消费者代表的作用, 还没有起到将消费者组织起来, 在价格听证中代表消费者的利益与厂商和听证机构进行协商交流的作用。在美国, 正式的价格听证会举行之前, 消费者组织往往会举行一些公开会议, 邀请有关专家学者以及有兴趣的消费者参加, 对将要提交听证会的材料进行讨论, 听取专家学者的意见, 收集消费者有价值的信息, 使其能够在听证会中更好地代表消费者的利益。我国可以考虑在现有的消费者协会内部增设一个负责价格听证的部门,同时吸收一些有专业背景的人员加入, 从而提高消费者协会的针对性和专业性, 充分发挥其在价格听证中应有的作用。另外, 由于消费者协会本质上是一种民间性团体组织, 也可以考虑其主要负责人员由消费者直接选举产生, 以便更好地为广大消费者服务。

第二, 制定公开听证的程序性法规, 适当延长听证会的通告时间, 以保证听证的公开和透明, 形成对听证过程的有效监督。我国的政府价格决策听证办法第五条规定政府价格决策听证应当遵循公开的原则, 除涉及国家秘密和商业秘密外, 听证会应当公开举行。上述规定存在一些问题。首先是对公开听证的规定过于简单,仅限于建议性的规定, 缺乏强制力和实践上的可操作性。其次是 政府价格决策听证办法中规定涉及商业秘密的听证会可以不公开举行, 这就造成了很多听证会以涉及商业秘密为由拒绝公开举行的情况。我们以为, 由于价格听证的产品基本上由垄断经营的公用事业企业提供,公开企业的生产信息不会对企业的生产造成不利的影响,因为这些企业很少面临外部的竞争。另外, 由于产品价

格的调整涉及众多消费者的切实利益, 消费者应该有权知道产品调价的相关信息, 听证会不应该以涉及商业秘密为由拒绝公开。即使有些听证会由于某些原因确实需要保密, 也应该通过法律明确规定什么样的听证会可以不公开, 并由听证机构向消费者作出必要的解释。

政府价格决策听证办法 6 中规定至少在举行听证会 10日前将听证材料送达听证会代表。由于价格听证涉及很多专业性、技术性很强的环节, 关于企业生产成本的调查需要花费很多时间和精力, 10天的准备时间显然不够。从美国的价格听证程序来看, 从申请调价的企业公告其调价申请开始, 中间经历对调价方案提出异议、规制机构对异议的反应、预听证会的召开等环节, 到正式听证会召开时, 一般至少要经过两三个月的时间, 在这段时间内, 利害关系人可以有较充足的时间进行必要的调研和取证。因此, 我国有必要通过法律的形式适当。延长听证材料的送达时间。

第四, 在价格听证程序中对各利害关系人启动听证程序进行具体的、可操作性的规定, 来解决逢听必涨和应听未听的问题。

我国目前举办的绝大部分是涨价听证会, 只有极少数听证会最终降低了产品的价格。另外, 实践中还出现了一些应听未听就涨价的情况。什么商品应该列入价格听证目录, 也是价格听证领域目前争论的一个焦点问题。确定听证目录的困难在于随着经济的发展和新产品的不断出现, 应该进行价格听证的商品也在不断的变化。因此, 很难确定一个一劳永逸的价格听证目录, 而听证产品的动态调整既存在技术上的困难也很难让绝大多数人都满意。解决上述两个问题的办法其实很简单, 就是在价格听证程序中对各利害关系人启动听证程序进行具体的、可操作的规定。我国在政府价格决策听证办法中虽然规定除企业外其他利害关系人也可以要求举行听证, 但是仅限于原则性的说明, 没有具体的可操作性的规定。这不但造成听证机构在实际工作中无法可依, 而且留给听证机构过多的自由裁量权, 实际上使消费者丧失了启动听证程序的权力。在实践中, 还没有出现消费者启动听证会的情况, 几乎所有听证会的召开都是企业要求的结果。这

也是绝大多数听证会都是涨价听证会的主要原因。因此,只有真正赋予消费者启动价格听证的权力, 才能避免应听未听和逢听必涨的现象出现。

第5、作为监管者的政府及其主管部门要保持独立性。独立性首先要求政府官员廉洁自律，要做出公正的决策，不能偏袒任何利益集团。一旦监管者被监管对象收买，或者政府的政策职能与监管职能混淆，就会出现导致监管失效的局面。同时，政府在指导定价时，还必须要同时考虑经营者和消费者双方的利益，引导双方实现某种妥协，而且，政府还应该比经营者和消费者看得更高，能从整个社会的长期利益来考虑价格问题。

第6、健全听证代表制度，提高社会参与效能。应当考虑到代表的广泛性（结构布局）、代表性（民意基础）、专业性（代表能力）和独立性（立场取向）等４项内容。只有建立完善的听证代表制度，才能确保代表社会各方面的充分参与和各种利益的充分表达，才能引起听证机关对代表意见的充分重视。

第7、明确听证结论的法律效力。从理论上讲，听证活动作为一种民主程序，其实质就是要通过与社会公众的互动，以使立法与行政决策能在最大程度上符合公意，借此达到社会公正的实现。因此，听证活动的双向性质决定了听证不仅要让公众表达，而且还要让社会公众知道自已的意见是否起了作用，在多大程度上起了作用。价格决策听证结论是指在价格听证会上听证代表对调定价的必要性、可行性进行论证而得出的同意、部分同意或不同意调定价方案的判定。《政府价格决策听证办法》第二十四条规定:“政府价格主管部门应当在举行听证会后制作听证纪要，并于10日内送达听证会代表。第二十五条第一款规定：“价格决策部门定价时应当充分考虑听证会提出的意见。”但《政府价格决策听证办法》第二十五条第二款又规定:“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调价方案，必要时由价格主管部门再次举行听证。”可见，这一办法对于听证结论效力的规定是不明确的。我认为，这里牵涉到的一个关键问题是听证结论的法律效力，即听证结论与最终决定之间的关联性和因果性。

第8、

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