中日土地利用分类比较

吴 亮1，濮励杰1,2，朱 明1

【摘 要】摘要：研究目的：借鉴日本土地利用分类经验，更好地服务国内土地资源管理和土地科学研究。研究方法：文献资料法，比较分析法。研究结果：中日两国土地利用分类系统一级分类相似，二级分类差异较大；日本土地利用分类结构更加简明严谨，可操作性更强。研究结论：可借鉴日本经验并结合中国国情，适当调整优化《土地利用现状分类》，并设立跨专业跨部门的专门研究机构开展土地利用分类研究。

【期刊名称】中国土地科学

【年(卷),期】2010(024)007

【总页数】5

【关键词】土地利用；比较；中国；日本

1 引言

土地利用分类，也叫土地利用现状分类、土地功能分类或土地用途分类，是区分土地利用空间地域组成单元的过程。科学合理的土地利用分类系统是土地评价、规划、管理和土地利用科学研究的首要基础。

国外土地利用分类系统主要有FLUS、SLUS、NLUS和USGS 4种[1]。国内主要有1981年、1984年土地利用分类系统，1983年中国科学院1∶10万土地利用图分类系统，2001年《全国土地分类（试行）》和2007年《土地利用现状分类》[1]等。国内土地利用分类研究中，李树国等[2-5]主要探讨分类标准存在的问题，曾乐春等[6-7]对新旧分类系统进行了比较，曹传新[8-10]等讨论了城市土地分类标准。西方国家在土地制度、人地矛盾和社会经济文化等方面与中国差别较大，其土地利用分类系统参考价值低。日本国土面积小，社会经济发展和土地制度与中国有所不同，但其行政主导型的市场经济体制[11]、社会经济文化和人地矛盾等与中国相似，城市化水平和土地利用水平世界领先，因此其土地管理尤其是土地利用分类研究的经验教训值得借鉴。国内关于日本土地方面的研究较少，内容主要涉及土地宏观管理[12]、土地改良[13]、农地利用[14]、农地政策和制度[15]、国土规划和开发[16-17]、城镇土地利用[18]、征收制度[19]、城市化与耕地[20]以及用途管制[21]等。而土地利用分类研究仅有王国强[12]曾简单提及。本文试图对比研究中日土地利用分类系统，为土地资源管理和土地利用研究提供借鉴。

2 比较研究

2.1 日本的土地利用分类系统

日本主要有5种土地利用分类系统（表1）。日本统计年鉴中采用的土地分类为：农用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。该分类科学合理，通用性强，可认为是日本土地利用分类系统国家标准。

2.2 比较分析

本文将中国《土地利用现状分类》[22]和表1中日本统计年鉴所采用的土地利用分类系统进行比较。中国城镇用地分类还参考了《城市用地分类与规划建设用地标准》[23]。

2.2.1 总体比较 中国采用一、二级分类结构，有12个一级类和56个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地和其他土地等。日本有7个一级类：农用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。二级分类较为灵活，较为普遍的分类为：农地（水田、普通旱地、树园地）、采草放牧区；针叶林、阔叶林、混交林、竹林、棕榈科林地；野草地、裸地；河流、湖泊、运河、游泳池；公路、铁路、港口；公共用地、商业用地、住宅用地、工业用地、农林渔业设施用地；其他宅地、军事用地、采石场、其他用地。

2.2.2 分类比较 主要按照中国分类一级类顺序对中日分类系统进行比较。

（1）耕地，对应日本农地。日本农用地分为农地和采草放牧区，农地按照植物属性划分为水田、普通旱地和树园地，同一层次内划分标准统一。中国耕地中旱地和水浇地的划分标准是有无灌溉设施，而它们和水田的划分标准是植物属性（水生/旱生），同一层次内划分标准不统一。从定义上看，水田定义基本相同，日本普通旱地相当于中国水浇地和旱地的总和。

（2）园地，对应日本树园地。日本树园地属于农地，和普通旱地的区别是：树园地种植木本植物，普通旱地种植草本植物。中国园地除了木本植物还包括多年生草本植物，日本树园地相当于中国园地的部分。中国园地定义和水浇地、旱地的界限比较模糊，存在交叉重合。园地中关于所种植植物是“多年生木本和草本植物”的描述不恰当，应为“木本植物和多年生草本植物”。

（3）草地，对应日本采草放牧区和原野。根据定义，日本采草放牧区对应中国天然牧草地和人工牧草地，原野对应其他草地。中国草地定义是生长草本植物为主的土地，不够准确，若照此定义，种植蔬菜等草本植物的土地应划为草地。天然牧草地和人工牧草地以生长牧草为主，供畜牧业使用，具有重要经济价值和农业价值，属于农业用途，而其他草地指不用于畜牧业的草地，主要是生态用途，因此将它们同时划分为草地，和一级分类按用途划分原则冲突。

（4）林地，对应日本林地。两国划分标准完全不同，日本林地划分标准是自然植被种类，中国林地分为有林地、灌木林地和其他林地，其中，有林地按照树木郁闭度定义，灌木林地按照灌木覆盖度定义，其他林地采用列举法定义。划分标准各不相同，土地利用现状调查实施难度大。

（5）商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地，分别对应日本宅地中的商业用地、工业用地、住宅用地和公共用地。次一级分类差别较大。日本宅地还包括农业用地，主要指农林渔业设施。

中国商服用地分为批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地和其他商服用地。日本商业用地分为事物所建筑物、专业商业设施、住商并用建筑、酒店·娱乐设施和体育票房设施。中国商服用地定义不够准确，服务业有服务产业和服务事业之分。分析两者定义[24]，服务产业属于商业，服务事业则属于公共服务事业。因此，将商业性和非盈利性服务业用地合称为商服用地有所不妥。

中国工矿仓储用地分为工业用地、采矿用地和仓储用地。日本工业用地分为专用工厂用地、住宅并用工厂用地和仓库运输相关设施用地。日本采矿用地属于其他用地，中国将采矿用地和工业用地统称为工矿用地。

中国的住宅用地分为城镇住宅和农村宅基地。日本住宅用地分为独立住宅和集合住宅。中国土地制度决定了住宅用地的划分现状，但随着城乡都市一体化进程加速，农村土地流转制度的不断完善，应考虑逐步整合城乡住宅分类，建立统一的城乡分类标准。

中国公共管理与公共服务用地分为机关团体用地、新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地和风景名胜设施用地。日本公共用地包括行政设施用地、教育文化设施、卫生医疗设施和供给处理设施。随着中国非生产性的公益性事业服务产业化的进程加速[8]，新闻、科教和文体娱乐等用地的产业市场化程度日益发达，用地实体基本完全商业化和市场化运作，是有偿的盈利性的商业实体，因此应考虑对其内容进行调整，将文体娱乐用地和新闻出版用地调入商服用地，这样可以增加这些用地实体对市场变化的反应弹性，更好地接受市场力量调控。

（6）中国特殊用地包括军事设施用地、监教场所用地、使领馆用地、宗教用地和殡葬用地。日本分类中没有特殊用地。军事设施用地和监教场所用地在日本属于其他用地，使领馆用地属于公共用地中的行政机关设施，宗教用地属于教育文化用地，殡葬用地属于公共用地中的供给处理用地。宗教是文化的一种，若按文化用途划分应属于文化方面的用地，如日本将其划为教育文化用地。随着政府对宗教文化态度的日益开放和重视，宗教用地的归属值得商榷。

（7）交通运输用地，对应日本道路用地。日本道路用地分为公路和铁路·港口两类和若干子类。中国交通运输用地分类和日本差异不大。

（8）水域及水利设施用地，对应日本的水面·河川·水路。子类划分标准差异不大。

（9）其他土地，对应日本“其他用地”。中国“其他用地”中的地类的归属有待商榷。例如，中国设施农用地对应于日本宅地中的农业用地，即农林渔业用地。该类用地会造成地表土壤层破坏，实际上应属于建设用地。将其划分在“其他土地”中会给该类用地和农村建设用地的管理带来诸多困难。

3 结论和建议

（1）本文对中日土地利用分类系统展开深入比较研究，对土地资源管理和土地利用研究具有一定借鉴意义。中日土地分类系统总体上一级类差异较小，二级类差异较大。一级类中，日本没有园地和特殊用地，同时将用于商业、工业、居住和公共用途等方面用地合并为宅地。二级类中，农用地、林地和城市建设用地中的二级地类划分差异较大，水域用地和交通用地等差异较小。

（2）《土地利用现状分类》与以往分类标准相比，在各方面都有进步，在土地管理中发挥着重要作用，但在实践中仍存在一些问题，如“分类含义不清或交叉，无法归类”、“同名不同位”[2]、“土地划分标准不统一”[6]和“部分土地分类思想仍然延续计划经济体制的思维体系[8]，无法满足现阶段土地利用特征”等。相比之下，日本土地利用分类系统分类标准统一，结构合理，定义较为准确，土地利用符合市场经济特征，因此在土地利用现状调查中可操作性强，方便国土部门和其他部门的工作衔接，值得借鉴。

（3）建议结合国情，适当调整优化中国《土地利用现状分类》。首先，统一标准，优化结构。将耕地、园地和牧草地调整为二级类，合并为一级类农业用地。其中，耕地包含水田、普通旱地和水浇地，牧草地包含天然牧草地和人工牧草地，园地包含果园、茶园和其他园地。将商服用地、工矿仓储用地、住宅用地和公共管理与公共服务用地调整为二级类，结合其他土地中的设施农用地，合并为一级类城镇建设用地。取消特殊用地，重新划分其子类。将沟渠和水工建筑用地调整划入公共管理与公共服务用地。然后，明确定义，调整内容。进一步明确园地、商服用地等存在争议的地类定义。林地可参考自然植被分类并结合实际情况进行划分。城镇建设用地部分建议纳入新增城镇建设用地类型和设立混合用地分类，以充分适应市场经济体制下土地利用特征。综上，结合国情并考虑与已有土地调查数据和国家统计习惯之间的兼容性，借鉴日本经验，得到土地利用分类调整方案（表2）。该方案在有效利用已有土地现状调查成果基础上，可提升农业用地和生态用地地位，加强区别管理和保护利用；能进一步提高城镇建设用地利用效率和管理水平；提高可操作性，可有效开展土地利用现状调查和国土规划；改善了兼容性，能加强农林、城建等部门与国土部门之间工作的协调衔接。

（4）根据土地利用分类研究中调查脱离实地和部门间缺少合作讨论等问题，建议中国政府在开展研究工作时，可设立由跨部门跨专业人才组成的专门研究机构。例如设立由各领域专家组成的研究队伍，下设专门研究各地类的部门组织和研究气候、地形地质、土壤和植被的专业小组，重视实地调查和成果积累，积极开展具体讨论，以求建立科学、合理和实用的土地利用分类系统。

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［23］GBJ 137-90，城市用地分类与规划建设用地标准［S］.

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修稿时间：2010-03-11

基金项目：国家自然科学基金项目（40871255）；国家“十一五”科技支撑项目（2006BAJ05A02，2006BAJ05A08）。

【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_china-land-science_thesis/0201248603182.html

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