陕西省乡村旅游发展情况调研报告 - 中国乡村发现网--从这里发现中国乡村

www.zgxcfx.com 2018年2月1

2007年6月5日至10日，国家旅游局综合协调司高舜礼副司长和农业部农村社会事业发展中心程新元副主任带队的两部 局联合调研组一行六人赴陕西省对乡村旅游工作进行了实地调研。调研组听取了省旅游局、省农业厅的有关汇报，实地考察了咸阳市淳化县，安康市汉滨区、平利 县，渭南市富平县的乡村旅游业发展情况，并与县、区有关领导和当地群众进行了现场座谈。现将调研情况简要汇报如下：

一、基本情况

陕西是全国旅游大省，2006年全省游客接待量达到7056万人次，其中接待国内旅游6950万人次，比上年增长16.1%。乡村旅游近年来发展迅速，全 省11个市、区以“农家乐”形式为主体的乡村旅游蓬勃开展，2006年“农家乐”旅游经营户已经达到4000多家。今年来，为响应国家旅游局和农业部加快 推进乡村旅游发展、扎实推进新农村建设的部署，先后下发《陕西省乡村旅游发展工作指导意见》和《陕西省旅游局陕西省农业厅关于大力推进乡村旅游发展的通 知》，省旅游和农业部门还联合成立“陕西省乡村旅游领导小组”，切实加强了对全省乡村旅游发展工作的指导和领导。全省已经明确提出了乡村旅游业发展的中期 目标，即到2010年，要实现每年新增乡村旅游就业2.1万人，间接就业5万人，旅游从业农民年均增收5%，建成10个乡村旅游特色县、50个乡村旅游特 色乡镇、500个乡村旅游特色村、5000个特色“农家乐”经营户的目标，力争使乡村旅游成为全省国内旅游市场的重要支撑之一。

在省委、省政府及有关部门的高度重视和积极推动下，乡村旅游工作也得到各市、区、县的高度关注和有力支持。我们所到的咸阳市、安康市，党委、政府非常重视 乡村旅游工作，将发展以“农家乐”为主要形式的乡村旅游作为当地社会主义新农村建设的重要内容和重要途径之一，引导和鼓励农民利用当地气候、山水风光、民 俗风情和农家特色等独特条件，开办“农家乐”。咸阳市专门成立了“农业旅游开发与管理领导小组”，市委、市政府还把发展乡村旅游作为建设新农村的一项重要 工作列入《咸阳市2006-2020年建设社会主义新农村发展规划》，印发了《关于加快发展乡村旅游产业推动社会主义新农村建设的实施意见》。同时，加大 投入，切实加强修路、改水、改厕等乡村基础设施建设，积极实施农村美化、净化、亮化、绿化“四化”工程。他们还借鉴成都等地发展乡村旅游的经验，不断加强 对乡村旅游发展的规范管理和对外宣传，努力扩大影响和形成品牌。2006年，全市乡村旅游发展已初具规模，已发展“农家乐”近200户，接待游客43.4 万人次，实现旅游综合收入2129.6万元，有力促进了农民增收。安康市虽为国家级贫困地区，但市委、市政府充分认识到了其自然生态体系比较完整，山河秀 丽、景色宜人的独特优势，积极鼓励和引导各县开展特色乡村旅游和生态旅游。平利县已经形成“生态立县”的战略定位，提出了打造“陕西最美丽乡村”的战略目 标，明确以“茶文化”、“绞股蓝产业”、“河谷漂流”等为乡村旅游的特色吸引物，大力发展“农家乐”为主的乡村旅游，为贫困地区、特色地区富民增收、建设 新农村开辟了新思路，找到新途径。

二、存在问题

陕西省在发展乡村旅游方面具有独特优势，各级党委政府和有关部门对此项工作高度重视、积极支持，形成了比较好的工作思路，制定了一些政策，采取了一些措施，发展的势头良好。但是，我们通过调查，也发现了一些值得注意问题。

（一）“农家乐”经营户法律定位不明确

调查中我们了解到，“农家乐”经营主体主要是农户。按照《陕西省农家乐旅游管理工作指导意见》的要求，经营“农家乐”需要取得旅游部门的《农家乐经营许可 证》、工商部门的《工商营业执照》、卫生部门的《卫生许可证》和从业人员《健康证》。开业后，税务部门一般都将“农家乐”经营户定位于餐饮服务行业开始征 税，税收没有优惠政策，税率相对过高，农民觉得负担较重。

“农家乐”一般只有周末或假日才能接待游客，平时都在家务农，收入水平有限。“农家乐”经营户在经济实力很弱的情况下，开业前期要投入大量的资金进行基础 设施建设，资金压力非常大。如果能将“农家乐”定位为农民副业，在开业初期（例如一年或两年内）将税费给与减免优惠，无疑对促进“农家乐”有小到大，逐步 发展是有利的，对于贫困地区来说，也是涵养税源的重要途径之一。

（二）资金支持与优惠政策少

我们走访的咸阳市淳化县和安康市平利县都是国家级贫困县，当地财政基本是“吃饭财政”，很难利用财政资金支持“农家乐”发展。淳化县只有农行和农村信用社 两家金融机构，且贷款数量非常有限，农民发展乡村旅游的资金极其匮乏。安康市的“农家乐”经营户普遍反映融资困难，改善基础设施条件明显缺乏资金支持，发 展后劲严重不足。大多数“农家乐”目前还基本不具备接待住宿条件，对当地青山绿水流连忘返的游人很多都有住宿的要求，但他们无法满足，导致原本能停留几天 的客人只能吃一两顿农家饭就离开，严重影响了“农家乐”的效益和吸引回头客的能力。

当地虽然对发展“农家乐”都持鼓励与支持态度，但由于相关部门缺乏联动机制和相关项目缺乏整合捆绑机制，优惠政策只能停留在口头上，真正能够使“农家乐”经营户得到实实在在支持的措施还很少见，专门针对乡村旅游发展的优惠政策几乎没有。

（三）管理与服务水平不高

乡村旅游的从业人员大多没有经过正规的培训，职业素质、职业技能水平和服务理念都亟待提高。作为“农家乐”经营服务的主要内容，“农家饭”基本都是由农户 的主妇掌勺，提供餐饮服务的服务员也都是子女或亲戚。他们都是当地的村民，不懂如何为城里来的客人提供满意周到的服务，只能依靠淳朴的心态和憨厚的气质得 到游客的理解和谅解。调研中市、县、乡各级领导和相关部门以及“农家乐”经营户本身都把提高人员素质和服务水平作为当前最急需、最迫切、最重要的问题之 一，希望能够得到经营管理知识、接待服务礼仪、烹饪营养知识等相关培训。

（四）发展规划滞后

由于乡村旅游在陕西省很多市、县区还处于刚刚起步阶段，大多数“农家乐”都是农民根据市场需求自发兴起和经营，缺乏政府统一规划的引导，发展有很大的盲目 性。安康市汉滨区的县河乡由于距安康市区较近，当地自然河流与山川景观优美，具备发展“农家乐”的很好的条件，目前沿河两岸已经出现了“农家乐”40多 家。但由于缺乏统一规划，众多的“农家乐”功能雷同，定位单一，都只能提供吃农家饭、打麻将等简单的服务，且没有各自独有的特色农家菜、招牌菜，所以竞争 激烈、各家的经济效益都无法尽快提高。由于特色不明显，游客数量增长缓慢，重游率不高。

（五）政府支持与服务没有形成合力

乡村旅游虽然对农民致富的作用明显，但由于涉及旅游、农业、林业、水利、工商、环保、税务、卫生、交通、建设、电力、电讯等多个部门，各部门的支持政策和 扶持项目侧重点有所不同，还没有统筹安排，无法形成支持乡村旅游发展的合力。多部门的协调难度巨大，政策与资金捆绑使用的难度更大，需要中央或省级政府出 台相关政策才能得以实现。调查中我们发现，还没有哪个地区能够将上述各部门的力量进行有效的整合。但作为地方政府，应该有条件、有能力将相关部门现有的项 目和资金进行整合和捆绑，共同支持乡村旅游的发展。比如平利县就将农业系统的农业综合开发、沼气建设、扶贫资金、新农村建设资金等项目与资金捆绑使用，扶 持了以翠茗园为代表的一批以茶叶、绞股蓝种植加工为主的农村旅游示范点；以龙头村为代表的以“农家乐”为主要形式的新农村建设示范点，对发展乡村旅游起到 了积极的作用。

（六）基础设施建设薄弱

由于融资困难，农民多依靠自有资金办“农家乐”，致使当地的“农家乐”档次较低，无法满足各种层次的消费需求。淳化县“农家乐”的特色之一是冬暖夏凉的窑 洞住宿，是西安的夏季避暑的好去处，但当地最大的“农家乐”经营户餐饮接待能力只有60多人次，住宿不超过20人，接待能力亟待提高。平利县90%以上的 “农家乐”经营户不具备接待住宿的能力，限制了游客消费能力，农民增收也大打折扣。大部分“农家乐”没有卫生、食品保鲜、消防、安全等基本的设施，水冲厕 所比例不高，方便游客的相关标识、路标等设施也非常少见，农民自产的农产品缺乏包装和加工，销售受到很大的限制等等。“农家乐”的基础设施急需得到建设和 完善。

三、几点思考与建议

按照中央发展现代农业、推进社会主义新农村建设的总体要求，结合这次调研了解的情况，我们认为，当前发展乡村旅游，有以下几个方面的工作需要重点研究和加强。

（一）找准工作定位，形成多部门支持乡村旅游发展的联动机制

从现有研究和各地发展实践看，乡村旅游和休闲农业是两个联系紧密却又内涵不同的概念。休闲农业是农业多功能性的拓展，是指利用农村田园景观、资源生态留 存、农业生产过程及其产品，满足游客观光、体验、娱乐、科普等需求而发展起来的新的现代农业产业形态。而乡村旅游是对农村旅游资源的市场化开发，是旅游市 场在农村的拓展和延伸。因此，休闲农业是乡村旅游的重要内容，是提升乡村旅游内涵和档次的基础，而乡村旅游是实现并提升休闲农业价值的重要手段，它为休闲 农业的发展提供动力和目标。

因此，各部门必须合理界定和找准在发展乡村旅游中的工作定位，既要发挥各自的职能优势，又要分工协作、充分协商、合力推进。要从乡村旅游的实际出发，充分 整合利用现有资金和项目资源，以促进乡村旅游发展、增加农民收入、建设新农村为出发点和落脚点，建立联动机制，共同为乡村旅游的发展出力献策。从农业部门 来讲，应在推动休闲农业发展方面做文章，从产业支持、技术服务、农村能源、“一村一品”、特色农产品开发与扶持等方面多做文章。旅游部门则应在乡村旅游规 划、市场拓展、品牌开发、行业管理等方面多下功夫。而其他部门，也可以将公路建设、水利设施建设、扶贫开发、农业综合开发、各种培训补贴等资金和项目进行 捆绑，集中向乡村旅游发展适宜地区倾斜。

（二）加强对乡村旅游业发展的规范和分类指导

乡村旅游目前在陕西省可以说是发展迅猛，特别是以农户家居和农、林、牧、渔及园艺等农村资源为载体的“农家乐”更是遍地开花。但是，能否结出促进农民增 收、促进新农村建设的丰硕成果应该还需要拭目以待。乡村旅游的发展，是经济社会发展达到一定水平的产物，更是立足本土资源和特色产品的特色产业。因此，必 须立足实际条件，着眼经济社会发展所处的阶段，根据市场需求情况，区分和规划不同类型的乡村旅游形式，制定相应的发展规划和政策措施。

要着眼于特色资源的综合利用率，合理配置乡村旅游资源。针对特色产业带动型、景区依托型、农场庄园型、民俗体验型和现代农业展示型等不同的发展类型，立足 其发展规律和特点，实施分类指导，引导其向个性化、特色化方向发展。作为乡村旅游的一种初级形式，“农家乐”当前在全国已形成相当规模，应尽快研究相关行 业规范和管理标准，特别是对“农家乐”经营户在消防安全、食品卫生、人员要求、服务标准等方面进行规范，以保障其健康、有序发展，推动其逐步升级上档。建 议农业部和国家旅游局按照“百千万工程”的要求，加快制定相关的示范性标准，尽快筛选和认定一批示范县、示范乡和示范村，加大对这些示范点的扶持力度，打 造一批乡村旅游的样板和精品，引导全国乡村旅游的快速、规范发展。

（三）为乡村旅游发展提供更加有利的融资环境

乡村旅游的发展需要社会各界的资金支持，尤其是金融机构的信贷资金支持。由于各地农民自有资金和融资渠道非常有限，如果仅仅凭借这些资金投入，很难在短期 内促进乡村旅游的大发展。因此，应研究出台对乡村旅游提供信贷支持和资金支持的机构和个人的优惠政策，鼓励社会资本和金融资本为乡村旅游提供资金支持与信 贷服务，以解决乡村旅游在发展初期和发展壮大的关键时期普遍存在的资金支持不足的难题，最大限度地支持乡村旅游业的发展和升级。建议国务院应该协调各相关 部门，为乡村旅游提供更多的融资渠道，出台一些融资的优惠政策。例如，提供税收优惠，鼓励社会资本投资乡村旅游；通过财政贴息，鼓励金融机构为乡村旅游和 “农家乐”提供小额贷款或低息贷款等；通过再保险、风险贴息等方式，鼓励政策性和商业性保险机构积极开展乡村旅游业保险业务，帮助农户和相关组织化解经营 风险，等等。

（四）加强乡村旅游业服务支持体系建设

首先是要建立起完善的乡村旅游培训体系。当前，乡村旅游发展都为放任和自发状态，从业农民的经营理念、管理能力和服务水平亟待提升，而农民自身的培训需求 也相当迫切。建议农业部门和旅游部门共同开展乡村旅游管理人员培训，探索利用“阳光工程”、“新型农民科技培训”等资金渠道，加大对乡村旅游从业人员的职 业技能培训力度。

二是积极开展相关从业资格和职业技能鉴定工作。研究申报一些适应乡村旅游行业需求的新职业，如“乡村旅游导游员”、“乡村旅游讲解员”、“农家乐接待服务 员”等，让从业人员逐步做到先培训、后就业，持证上岗，以增强服务的规范性，赢得游客信任，提高游客重游率，实现经济效益和社会效益的大幅度提高。

三是建立统计和信息平台。目前，乡村旅游业的统计资料来源极少，内容极其匮乏，应尽快建立从下至上的信息统计渠道和人员队伍，以为政府决策、行业指导和管理提供依据，当前应考虑在乡村旅游发展重点县设立乡村旅游信息直报点，对其予以必要的设备和经费支持。

四是建立全国性的乡村旅游信息互动平台。应加快建设“中国乡村旅游网”，发布各类乡村旅游信息及相关政策法规，设计、推介乡村旅游产品和线路，整合各地相关信息资源，以切实加强对各地发展乡村旅游的服务和指导。

陕西省乡村旅游发展情况调研报告