地方政府债务风险的防范与化解

2011-10-02 17:13:03本文来源于：作者：农业银行江苏省分行 黄瑞峰编辑：

地方债、金融风险

在西方国家纷纷陷入债务危机难以自拔的形式下，我国地方政府债务问题也已成为国内有识之士关注的焦点。那么，地方政府和银行应该采取哪些措施防范和化解债务风险呢？

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最近一段时间以来，欧元地区一些国家的债务问题浮出水面，风险骤然增大，美国公债风险警报也频频拉响。在西方国家债务危机四伏的情况下，引发了业内人士对我国地方政府债务问题的普遍关注，也引起了地方政府债务是否会造成我国银行业系统性风险的警觉和担忧。在重新审视我国地方政府债务问题的同时，如何未雨绸缪，前瞻性地寻求防范和化解风险的有效措施，已显得刻不容缓。

我国地方政府债务现状
        我国地方政府债务数额巨大。我国地方政府债务数额究竟有多少？不久前，国家审计署公布了由总署、省、市、县四级审计机关4万多名审计人员按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项”审核的原则，对所有涉及我国省、市、县三级地方政府的373805个项目和1873683笔债务审核的权威结果，数据显示，至2010年底，我国地方政府债务总量达到10.72万亿元,其中80%的资金由商业银行提供，占当期商业银行贷款总额的16%。按照欧盟《马约》的规定，一个国家的债务率不得超过该国国内生产总值60%的警戒线，我国10万多亿元的债务目前虽然仅占国内生产总值的20%，但是数额的绝对值仍然十分巨大，一旦这些巨量债务产生违约风险,对我国宏观经济和银行体系带来的负面影响及造成的巨大冲击不言而喻。

        我国地方政府债务存在风险隐患。根据审计结果，至2010年底，我国地方政府债务率（包括负有担保责任的或有债务转化为偿债责任计算）为70.45%。审计发现，一些地区和行业存在着举债缺乏规范、债务规模较大、债务负担较重、违规取得和使用债务资金等问题。近年来，地方政府债务规模的增速超过了固定资产中国内贷款的增速。地方政府债务50%以上的部分将于2011年至2013年逐步进入还本高峰期, 还债压力明显。一些贷款存在着借新还旧问题,部分债务违约已经显现，贷款坏账将不可避免。例如，有媒体报道，某省高速公路开发公司总资产为1314亿元，负债1015亿元，成立5年来仅实现8亿元利润，根据测算,即使到“十二五”末也仅能实现利润10亿元，而该公司的负债大多为银行贷款，这一事例也许仅暴露了债务风险的冰山一角。中银国际的研究显示，假定在较坏的情况下，3年后我国地方政府融资平台不良贷款率上升到30%，则我国商业银行整体不良贷款率将由目前的1.16%上升到3.9%，同时,银行的净利润较2010年将下降55%，银行首当其冲会受到较大损失。因此,我国地方政府债务存在的风险隐患不容轻视。

如何防范化解我国地方政府债务风险
        清理排查地方政府融资贷款，进行详细分类和科学的风险评估。近一年来，我国政府和银行业监管部门对地方政府贷款给予了高度关注，频频出台相关政策进行指导。2011年6月，国务院专门召开会议，公布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府对债务进行全面清理规范，有效化解债务风险。银监会也多次提示风险状况。商业银行应按照“逐包打开，逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，对贷款进行摸底排查，按照“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的六个步骤，按照现金流覆盖情况对政府融资平台贷款进行分类处置，查清债务总量、贷款期限和结构，明确偿债主体，增加信息的透明度，使隐性风险显性化，做到心中有数。对于一些没有现金流的项目或者预期利润极低的项目，应增加抵押担保等风险缓释手段，密切关注贷款的还款能力以及还款收入来源，堵塞漏洞，认真处理债务偿还和在建项目的后继融资问题。

        压缩控制地方政府融资平台贷款。鉴于我国商业银行发放的地方政府贷款数额较大、且存在风险隐患的情况下，商业银行应及时启动调控措施，除了保障房建设等一些特殊用途的贷款外，暂停发放新的地方政府贷款。要加强与地方政府的沟通与协调，取得地方政府的理解和支持。对新发放的贷款以及之前项目的后继贷款，应实行贷款权限上收、严格落实借款人准入条件、建立名单制、由商业银行总行进行集中审批等制度，使地方政府债务规模得到有效控制。

        加强对政府融资平台贷款的管理。商业银行对发放的贷款要强化贷后检查和监督，关注贷款的还款能力及项目收入来源，建立并完善风险评估和资金使用控制管理制度。地方政府融资项目多属于中长期贷款，还款周期长，存在着还款期集中、还款压力大、贷款到期与长期投资回报不相匹配等问题，商业银行应积极采取措施，对债务进行重组，合理安排债务偿还期限，强化贷后资金流向的监控，要按照银监会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，加强流动性管理，对超过一定数额的贷款资金，采用受托支付方式，严密监控资金流向。

  对地方政府融资平台贷款实行有效金融监管。银行业监管部门加强监管是保障地方政府贷款持续健康安全运行的重要手段，监管要从监管范围、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系等方面适应形势的不断发展变化，建立全方位、多角度、全过程、现场和非现场监管紧密结合的综合监管体系。一是建立和完善经济金融安全运行动态监测体系，加强对国家宏观调控政策和政府债务绩效的执行监测、分析和信息反馈，增强对经济金融运行状态的预见性和把握能力。监管机构要高度关注政府债务风险问题，深入分析研究，认真总结监管经验，提高监管的预见性、科学性和有效性。二是落实辖区及行业监管责任制，严格查处金融机构违规操作行为，对违规金融机构和监管机构实行双线问责制，严格责任追究。三是完善金融调控手段，制定和运用更加灵活和有针对性的金融调控政策，及时协调化解地方政府债务中存在的突出问题。四是建立地方政府债务监测分析体系、最后贷款人救助机制等，为商业银行提供流动性危机扩散和风险蔓延的有效防控手段。一些政府融资平台公司往往在多家银行开户，给商业银行加强资金监管增加了难度，要发挥人民银行征信数据平台的作用，紧密跟踪监测，及时更新数据，实现信息共享，为防范风险提供决策依据。

        政府和银行积极采取措施，处置风险贷款。坚持地方政府债务问题应由地方政府自身解决的原则，即：“谁举债，谁负责偿还”的原则。审计署建议，地方政府应对已形成的债务进行清查，加强对融资平台公司的管理和清理，纠正债务资金管理和使用中存在的问题。对于竞争性项目和有经营收益项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，对无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应统筹制定还款计划，主要通过安排预算，以财政方式解决。为化解债务危机，政府应紧缩开支，开源节流，树立预算硬约束，严肃财政纪律，预防道德风险。立足于地方政府解决自身债务问题，有利于养成地方政府发展经济量力而为、更加理性务实的意识，能够避免一些地方政府不顾自身实际，滥用信用、过度借债，大干快上的急功近利做法。

        在融资平台贷款出现风险的情况下，地方政府应采取多种方法化解风险，例如，可通过变卖部分资产、减持部分国有企业上市公司股权、使用土地出让金等偿还银行债务，有条件的地区还可向中央政府申请发行地方特别债券，通过适度举债以偿还银行贷款。举债要经过国务院批准，纳入地方预算管理，报同级人大审批同意。要制定相关制度和办法，对发债募集的资金使用加强引导和监督，保证资金专款专用。商业银行处置地方政府债务风险的具体做法有：一是进行核销，利用拨备对一些坏账进行核销，坏账核销应进行严格审查，并经有权部门批准后实施。二是实行资产证券化。银行可将一些贷款打包作为证券向市场销售，从社会上获取部分资金，有助于部分解决银行资产的流动性问题，但证券资产在市场上可能存在打折销售情况，不仅会给银行带来损失，而且难以从根本上消除信用风险。三是实行债转股。我国《商业银行法》规定，不允许银行向企业投资，对此，可采取变通的方法，例如以商业银行成立的基金管理公司作为投资主体将银行债权转为股权，基金公司通过阶段性持股，成为政府融资平台公司或项目的股东并依法行使股东权利。实施债转股的目的和作用就是把地方政府从巨额债务中解脱出来，实施债转股后，原来的地方政府与银行的债权债务关系就变成了基金管理公司与地方政府融资平台公司的持股与被持股或控股与被控股的关系，由原来的平台公司还本付息转变为按股分红，这一重大转变将使得基金管理公司能够名正言顺地参与平台公司的经营决策，增强对债务公司的约束力。一旦项目出现生机，经营状况好转后，基金公司可将所持股份按规定向国内外投资者（例如上市公司、民营企业，外资和个人投资者）转让出售、推荐公司上市、或由地方政府依法回购，最终收回资金。四是对债务进行重新组合，调整延长贷款还款期限，以“时间换取空间”，逐步、分期消化债务风险。

        建立中央政府救助机制。多年来，我国经济持续发展且保持了较高的增速，政府财政税收收入稳定，且拥有巨额外汇资产，国家具有负债比率可控的优势。建立中央政府救助机制，有利于发挥中央政府强大的国家信誉作用帮助地方政府解决其债务问题，有利于避免债务问题对实体经济产生重大冲击及使商业银行陷入危机，有利于提振社会信心，维护社会稳定。当然，中央政府实行救助并非是“免费的午餐”，具体做法上，中央政府可通过发行特别国债或由财政拨付专款筹集资金，向一些地方政府提供阶段性援助。必须事先研究制定一整套中央救助机制的制度办法，实行严格的审查、借款、还款制度。对于地方政府融资中产生的流动性困难，可为其提供部分借款，并订立借款协议，要求其在一定期限内偿还本息。对于地方政府债务中产生的实质性损失，中央提供的借款必须与地方政府今后年度的转移支付进行挂钩，在以后年度转移支付中分期抵扣。

地方政府债务风险的防范与化解