美国州议会组织结构及立法程序

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美国州议会组织结构

及立法程序

文/戚鲁江

美国5O个州均有各自独立的立法机构,称州议会

(英文为statelegislature或generalassembly).美国的联邦体

制确定各州有很大的自主权,在州议会如何组织问题

上也没有"现成的"标准.本文试图从几个方面阐述美

国州议会组织结构的特点,并具体以北卡罗莱纳州为

例加以说明.

规模

美国5O个州现共有7582名州议员.议员人数最多

的是新罕布什尔州(该州人口在5o个州中排名弟41

位),共424名;人数最少的是内布拉斯加州,只有49名

(该州人口在5O个州中排名第58位).

各州议员人数不是一成不变的.自上世纪60年代

起,共有39个州改变过议员人数.5O个州议员总人数也

从1960年的7781人减为现在的7582人.但在精简议员

人数的同时,州议会的职能却在不断加强.例如,在此期

间,曾有22个州的议会从每两年举行一次例会改为每

年举行一次例会.此外,多数州议会都增加了工作人员.

各州对于是否增加议员人数的争论主要集中在代

表性,效率及成本三个方面.正方认为,增加议员人数

可加强与选民的接触,防止一党揽权,减少城乡差别.

反方认为,增加议员人数不一定加强代表性,议员可通

过电子通讯等现代化手段加强与选民的交流.此外,减

少议员人数还可以增加竞选的激烈程度,迫使议员当

选后更好地为选民服务.但双方一致认为,"议会要大

到足以代表多方选民的利益,同时要小到足以高效地

完成这一使命."

院制

美国49个州议会采用参,众两院制,只有内布拄斯

加州议会采用一院制.

州议会两院制也是逐步发展而来.美国独立前的

最初15个州大多采用一院制.独立之初,除佐治亚州,

加利福尼亚州议会大厅

宾西法尼亚州和佛蒙特州I外,其余各州均改为两院制

(上述5个州也分别于1789年,1790年和1836年改为

两院制).内布拉斯加州原采用的是两院制,但1954年

该州通过修改宪法确定建立一个"非党派,一院制"的

州议会.

议员党派

州议会基本上由民主,共和两党把持,并且就全美

而言,两党议员的总人数大体相当.内布拉斯加州议员

是"非党派的".

一

般情况下,州议会的某一院由一党占主导.但

也经常出现选举后民主,共和两党人数相同,由此形成

"对峙"(deadlock)的情况.自1984午以来,每一次选举

(偶数年)都至少产生一个这样"对峙型"的立法机构.

例如,在2008年的选举中,阿扛斯加州参议院和蒙大拿

州众议院两党当选议员人数就相同(分别是10:10

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纽约州议会大楼

和50:50).此外,现弗吉尼亚州众议院民主党议员5O

名,共和党议员49名,但另一名独立人士却参加了共和

党党团.缅因州参议院有55个席位,原则上说不会形成

对峙,但参加两党党团的人数却相同.这些情况也会形

成实际上的对峙.

多年来,各州议会采用了不同的方法解决因两党

人数相等而使投票陷入僵局的问题.第一,"投币定输

赢"(只在1974年怀俄明州议会使用过).第二,"副州长

投决定票".现美国有25个州由副,Jq'I长兼任州参议院议

长.lg90年爱达荷州,1gg2年宾西法尼亚州就曾采用

这种方法打破僵局.第三,"由州法令作出明确规定".

例如,南达科他州和蒙大拿州法令规定,州议会领导层

成员必须来自该州州长所在的党派;印地安那州法令

规定,州议会众议院议长和秘书长人选必须来自该州

州长(在州长不参加选举时,则为州卿)所在的党派.

第四,也是最常用的一种,通过两党协商达成和解.

议员从,经历,种族,性别比

律师仍IE;是美国州议员当选前所从事过的最重要

的行业,但有律师从业经历的州议员比例已经从上世

纪7O年代中期的25%下降到现在的15%.

现美国州议员的平均年龄为58岁,比前些年略有

降低.女议员的比例已经上升到了2s%.在种族构成上,

非洲裔议员占8%,拉美裔议员占j%.

会期长短

各州通过州宪法,法令或议事规则直接规定议会

会期长短,或通过限制议员领取津贴,报销路费的时间

间接限定会期.

在上世纪6O年代,有17个州没有明确规定议会会

期长短,另有10个,Jq,l间接限定会期,而科罗拉多,佐治

亚,堪萨斯,明尼苏达,南达科他等几个州则是延长了

会期.,Z~LTO年代开始,不少州议会陆续开始对会期作出

限制.80年代末期以来,先后有科罗拉多,路易斯安那,

内华达,阿拉斯加等州减少了议会会期.但到目前为

止,美国仍有11个州没有明确规定议会会期长短.

全职/兼职

由于各州之间的差异,因此,很难用"是"或"否"

回答"州议会议员到底是全职还是兼职"这个问题.作

为一名州议员不仅要参加会议和投票,还要花大量的

时间联系选区,调查研究及参加竞选,而这些都应算在

他的工作范畴之内.

为了衡量州议员的工作量,"美国州议会全国大

会"(NationalConferenceofStateLegislatures)把5O个州议

会分成了红,白,蓝三类.

红类州议员80%以上的时间花在议会工作上并雇

有较多的助手.绝大多数红类州议员薪酬较高,不需要

从事其他工作就足以维持生计.美国的人口大州多属

这一类,以加利福尼亚,密歇根,纽约,宾西法尼亚等州

为代表.白类州议员三分之二以上的时间花在议会工

作上,他们的薪酬一般,大多需要另谋收入,此外助手

人数也较红类州议员少.美国的州议会大多属白类,即

都是些人口处于中等水平的州.蓝类州议员只有一半

左右的时间花在议会工作上,他们的薪酬及拥有的助

手更少.这类州较为传统,包括蒙大拿,新罕布什尔,北

达科他,南达科他,尤他,怀俄明等州.

根据2009年的统计数字,红,白,蓝三类州议员花

费在议会工作上的时间比例分别为8O%,7O%和54%;

平均年薪分别约为6.9万,3.5万和1.6万美元;每名

议员平均拥有的助手人数分别8.9,.1和1.2.

立法程序

在立法程序上,美国大多数州议会将"梅森立法

程序手册"作为权威,15个州议会遵循"杰弗逊手册",

另有4个州使用"罗伯特议事规则".

州议会之所以推崇"梅森立法程序手册"主要是

因为该手册是为议会工作的人或与议会工作相关的人

编写的,可以说是"量身订做",因此更加适用于议会

的议事环境,也更加容易被议员所接受和使用.此外,

该手册不但告诉议员在特定环境下该怎么做,而且还

52中国灾201o年l2月25日

讲述为什么要这样做.

以下具体以北卡罗莱纳州(以下简称"北卡

州")为例,说明美国州议会的组织结构,权限及立

法程序.

北卡州议会分参,众两院,共有5O名州参议员和

120名州众议员,每名议员各代表一个参院/众院选区.

州议会众议长由众议员投票选出,参议长则由副州长

兼任.一般情况下,参议长不参与投票,但在一项法案

投票出现僵局时(即25:25),则投关键的一票.考虑

到参议长兼任行政职务,参议院的日常工作由"临时

参议长"主持.北卡州议会在每次会期前,由临时参议

长和众议长指定成员组成两院的委员会.由于每项提

出的议案都至少要经过一个委员会的审议,因此委员

会在立法进程中发挥着至关重要的作用.此外,州议会

还设有"立法服务工作委员会",其成员由参,众两院

各7名议员组成.工作委员会通过其下属工作人员承担

以下职责:起草议案,法律服务,财政分析,监管立法会

预算,议案校对,日常研究工作以及图书馆管理,议会

大厦维修等后勤保障.

北卡州议会制定的法律内容主要分为五个方面:

一

是规范个人行为的法律,即禁止或要求公民个人采

取某种行动以维护社会的总体利益.公民违反这类法

律,轻则会招至罚款,重至会有牢狱之灾.二是规定州

所提供的服务法律,包括教育,医疗,工农业研究,公共

娱乐设施等多个方面.三是授权或指导地方政府采取

行动的法律.市,县及更低层级的地方政府要服从州的

管理,而这种管理正是通过立法会以法律的形式指导

地方政府按照州的意愿来行事而实现的.四是规定州

如何征税及开支的法律.在立法会制定有关征税或拨

款法时需要考量两方面的问题:一方面,需要征收多少

民资用于政府目的;另一方面,哪个政府部门具有资金

使用优先权.五是修改州I宪法.美国每个州都有自己的

州宪法,但州宪法不能与美国联邦宪法相冲突.无论是

联邦还是州宪法都是相应一级的法律和政治组织的基

础.在北卡州,如果某一院有五分之三的议员提出宪法

修改动议,则将付诸全州I进行表决.表决通过后,修改

内容即成为新宪法的一部分.

北卡州议会立法程序

议案起草

主要有两大部门负责议案起草工作:一是议会立

法服务工作委员会议案起草处根据议员的要求起草议

案;二是大法官办公室有职责为州政府部门(包括州议

会)起草议案.

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议案提出

只有议员才有资格将议案提交议会审议.议员先

提前一天将议案交议会秘书长备案并取得议案号,第

二天由会议主持人在全会上朗读提案人,议案名称和

议案号(即一读).

委员会审议

一

般情况下,提交参议院的议案由规划委员会主

席,提交众议院的议案由众议长决定议案归由哪个委

员会审议.如议案在委员会获得通过,则交由全院审

议.任何议员都可以为议案提出修正案.

提交一院审议

当议案交一院全会审议时,提案人或建议通过该

议案的所在委员会主席要向全会作说明(即二读).任何

议员都有权表达赞成或反对,在遇到有争议的问题时,

往往辩论时间很长.议员在辩论结束后进行投票.如果

赞成票多,则对该议案进行三读(在三读期间,往往辩

论更为激烈)

提交另一院审议

当议案在一院通过三读后,则提交另一院审议并

经过同样的程序,即先提交给委员会,然后再经过二读

和三读的辩论和投票.

两院协商

如果一院对已经获另一院通过的议案作出修改,

则该院必须向另一院征求意见.如果另一院同意所作

的修改,则该议案将被签署成为法律.如果另一院不同

意所作的修改,则由议会领导层分别指定参议员和众

议员联合组成两院协商委员会解决分歧.协商委员会

在达成一致后,分别向两院报告,然后两院分别对经该

委员会修改后的文本进行表决.如果任何一院否决了

新文本,则议会领导层重新指定议员组成新的协商委

员会,再进行一次尝试.如果第二次努力失败,则该议

案被彻底否决.

议案批准

北卡州于1996年修宪,赋予州长议案否决权.这就

意味着议案在经过州议会两院议长签署后,还要提交

州长签署.如果州长随即签署或在收到议案10天后没

有采取任何行动,则议案即成为法律.如果州长使用否

决权,则议案被送回议会两院重新表决.如果两院各五

分之三的议员投票赞成通过议案,则可推翻州长的决

定,使该议案成为法律.

2009年,北卡州议会共提出议案3547项,其中获

通过的844项.困

(作者系全国人大外事委员会国际交流室机制交

流处处长)

2010年12月25日中固大虫l53

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