杭州市招投标改革“评定分离”制度的思考

招投标“评定分离”制度是对现行的评标办法的全面创新，具有遵循国际惯例、突出业主定标权，落实业主负责制、实现市场主体权责统一等特点，并实现了招投标过程全公开。2012年12月21日在市建委牵头组织的全市招投标工作会议上重点研究讨论了试行招投标“评定分离”办法的相关事项，会议同意杭州市人民检察院办案、专业技术及其他用房异地迁建装修工程先行开展试点工作，并就“评定分离”办法的实施程序、方法、监督机制等内容达成一致意见。

一、项目“评定分离”基本情况

浙江省杭州市人民检察院（以下简称“市检察院”）招标的杭州市人民检察院办案、专业技术及其他用房异地迁建装修工程装修面积为38400平方米， 共19层，该项目为杭州市财政全额拨款项目，核定预算造价为3234.6786万元。

2013年5月14日该项目办理招标核准登记，投标企业资质要求为建筑装修装饰壹级；建造师资质为建筑工程壹级，并采用2011年度杭州市建筑施工企业行业信用等级评价为“优秀”的企业。在办理招标核准登记同时，招标办与业主单位多次共同探讨、协商后确定了招标文件备案文本。

2013年5月17日后该试点项目上网公开发布了招标公告和招标文件。此次发布的“评定分离”招标文件主要有以下几个特点：

1、招标方式明确采用资格后审公开招标，定标方式由招标人采用一比一对比票决制进行；

2、信价量化评审中进入评审区间的单位为9家单位；

3、本工程招标控制价经财政审查性备案后，按评标基准价=投标最高限价×30%+二次算术平均值×70%的方式确定评标基准价；

4、技术标评审除采用通过制评审外，评标委员会应对技术标进行认真、细致的评审，根据投标单位技术标优劣分出甲、乙、丙三个档次，并附详细的评审意见和建议供招标人定标参考；

5、因定标需要，投标文件份数为一正八副共九份；

6、招标文件增加了定标委员会的组成方式及定标票决制等具体定标办法。

2013年6月8日9点30分，在杭州市公共资源交易中心第四开标室进行了公开开标，招标人、投标人授权代表参加了开标会议，共有22家单位参加了投标。开标时招标人同时提供了经检察系统查询的企业犯罪记录，串标、围标违法行为记录的密封件。

2013年6月8日13时30分，对项目进行了评标，评标委员会共有7人组成，其中5位专家从专家库中随机抽取，2位专家为招标人代表。根据招标文件要求，评标委员会先计算评标基准价，再取评标基准价与投标报价之差绝对值最小的通过资格审查的前9名投标单位进入评审区间评审。进入评审区间的投标文件在通过初步评审、技术标和商务标评审后，评标专家对9家投标单位的总报价、分部分项工程量清单项目综合单价、材料（设备）单价、投标人信用记分、以往工程业绩的履约情况等六方面内容进行投标报价和信用的量化评价。并按投标人总得分从高到低进行排序，同时根据投标文件技术标优劣情况分出甲、乙、丙不同档次。投标文件得分高低排序及技术标优劣排序均只作为参考指标使用。

根据招标文件规定，本项目定标委员会由15名及以上的单数成员组成， 其中9人由招标单位领导组成，余下6人由招标人从2倍以上备选人员名单中随机抽取取定。2013年6月9日，招标人按规定组成了15人的定标委员会（另有2人纪检监察室工作人员）。14时30分在市公共资源交易中心G109评标室，按招标文件要求进行一比一定标票决。计算规则为统计9家投标人在一对一比较中的取胜次数, 取胜次数最多的投标人胜出，并按胜出次数排出次序。最终定标委员会评审出前三名的中标候选人，并于当天在杭州市建设工程招标网及杭州市建设工程交易网上公示。在按规定公示结束后，2013年6月17日，15人的定标委员会（另有2人纪检监察室工作人员）对前三名中标候选人进行了第二次定标票决，最终“浙江深美装饰工程有限公司”为票决获胜次数最多的第一中标候选人。

2013年6月27日，招标人市检察院向浙江深美装饰工程有限公司发放了中标通知书，中标价为2717.7037万元。

二、“评定分离”的特点

从试点效果来看，招标人及投标人都对试点工作给予了高度评价，肯定了采用“评定分离”招标制度对于落实业主负责制、权责一致的重要意义及取得的明显成效。

1、投标人报价趋于合理

按照中标价与招标控制价下浮比率统计，试点项目中标价2717.7万元，下浮比率83.78％。同比2013年的装修项目中标价格平均下浮率78％上升5.78％，投标家数比增加8.69％。

说明试点项目起到了投标价的正面引导作用，有效避免了恶性低价竞争，对于遏制非理性竞标等方面起到了积极有效地作用。各投标人的投标报价明显回归理性，标书质量和投标单位的整体素质也较年度平均水平有了一定的提高。

2、正确发挥专家评标机制作用

招标投标中引入专家评标，本身是为了发挥专家的作用，弥补招标人专业知识的不足。此次试点要求评标专家对入围的投标文件技术标按照编制质量给予分档次推荐，就是要发挥专家的专业水平，给招标人提供全面、公正的专业意见。因此“评定分离”制度，让评标专家回归专业顾问的角色，改变了评标专家权责不一对等的现状，对于实现公正评标、阳光定标具有重要意义。

3、充分发挥业主主观能动性

业主是工程质量的第一负责人，体现业主负责制，对于提高招标人对招标结果的满意度，发挥业主主观能动性都有积极的作用。本次试点工程，在最终的定标环节采用对比票决制，这是在评标环节规范、约束招标人权利行使的基础上，在定标环节给予招标人充分的择优权。

4、一定程度上促进招投标市场良性运行

此次评定标制度设计实现了业主定标权的归位，一方面淡化评标专家的定标作用，对于规范专家行为，规范评标过程，打破围绕评标专家的围标串标活动有积极的作用。另一方面也改变投标人原先将精力放在对评标办法、定标原则的研究进而提高中标率的作法，转而将精力放在对工程履约表现、现场质量安全管理方面，通过提高诚信度，获得业主的认可度。在源头促进了施工单位加强合同履约、诚信经营意识。

三、存在的问题与对策

1、评定分离制度与国家的现行招投标法律法规存在冲突

目前，“评定分离”制度虽符合招投标法公开、公平、公正的基本原则和业主负责制的立法精神，但在具体操作层面与现行招投标法律法规的法条条款尚存在一定冲突。如试点项目中采用定性评审办法，并由评标委员会按排序推荐9名中标候选人的作法与下列法条有冲突：

⑴《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“实施条例”）第五十三条“评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告和中标候选人名单。中标候选人应当不超过3人，并标明排序。”

⑵《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委第12号令，以下简称“评标暂行规定”）第四十五条“评标委员会推荐的中标候选人应当限定在一至三人，并标明排列顺序。”如定标委员会采用“直接票决定标”一比一投票对投标候选人排序后，直接确定中标人的作法与下列法条有冲突：

①实施条例》第五十五条“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”

②《评标暂行规定》第四十八条“使用国有资金投资或者国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”

原有的法律其实剥夺了投标人的“定标权”，是“有罪推定”思维所致，但其实有碍于招投标行业的健康发展。鉴于此，为了维护法律的尊严也为了招投标的健康发展，建议在评定分离试点成熟的基础上，让定标权“三足鼎力”，三足为招标人、评标委员会和行政监管部门。具体有评标委员会评出2-3人招标候选人，一般情况下，招标人在候选人中确定中标人，并报监管部门备案。

2、有关配套制度有待完善规范

⑴招标人诚信责任机制有待建立。“评定分离”制度将评标委员会评标和招标人定标分为两个环节，评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考，招标在评标委员会评审的基础上，定标委员会票决确定中标人。因此，大范围地推广这项制度，条件尚不具备，需进一步完善招标人的诚信评价制度、规范招标条件设置方法、强化招标人监督管理机制。

⑵价格合理区间的发布机制有待完善。实施评定分离招投标制度的重要前提之一是对工程价格应明确其合理的范围区间，以利于中标价格评估。试点项目由于多部门沟通协作，特别是市财政负责杭州市检察院装修工程项目招标控制价的审核工作，并为该项目报价确定浮动范围，为项目招标成功提供良好基础。但目前大部分项目并没有实施招标控制价审核制度，动态工程价格合理区间的发布机制有待在原招标控制价备案办法基础上近一步完善深化。

3、业主单位的防腐倡廉工作难度增加

为体现业主的定标权力，“评定分离”制度规定由业主单位自行组建定标委员会，票决确定中标人。例如试点项目的定标委员会就是9人由市检察院领导组成，余下6人也是由本单位人员名单中抽取取定，根据票决定标规则，只要定标委员会半数以上成员形成统一意见即可决定最终中标结果。这就存在廉政风险点。

权力是把“双刃剑”，如何对定标权力形成有效监督，防止权钱交易、腐败滋生就对业主单位及其上级部门的纪检监察部门提出了新的要求。特别是现行体制下，如何形成对单位一把手的监督机制，使其运用好手中的权力，不干预定标过程、不暗定中标结果，也是业主单位纪检监察工作在工程建设领域的新课题、新要求。

“评定分离”制度的思考