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发布时间：2023-11-29 15:34:56
法国自１６世纪确立中央集杈之后，其政府官员体制 受领导人好恶、政治倾向差异的消极影响，符合现代法治 先后经历了“恩赐官职制”和“政党分肥制”的演变。在前 理念下行政持续、稳定运行的要求。相关的规范体系包 者，国家官员由国王任命、享受各种特权目不受法律的约 括总章程、单项章程、实施细则三个层次。总章程有《公 束；在后者，轮流执政的政党争相操纵行政、安插同党担 务员权利和义务章程》、《国家公务员章程》、《地方公务员 任公职，行政官员只效忠于所属党派的利益。至２ ０世纪 章程》等，是公务员管理的综合规范。另外政府各部门在 前半期，结构性贪污腐败、周期性政治震荡、缺乏效率和 各自管辖范围内也制定了一些专门的单项章程，如《教师 人才等问题积重难返， 法国开始着手建立现代意义上 章程》、《法官章程》、《军官和士兵章程》、《议会工作人员章 ２８ 统一的公务员制度，１ ９４６年１ Ｏ月国民议会讨论和通过 程》等，分别针对不同职业性质公务员的层级、录用、考 了《公务员总章程》，随后各项专门章程、条例又陆续颁 核、晋升、工资等作出了具体规定。实施细则则属于具体 布，经过近一个世纪的发展与完善，已形成较为完备的公 的执行措施，如各部门每年制定的录用公务员的考试规 务员制度体系和较为规范的人事管理、运行机制。 定等。三个层次的规定结成一体，实现了公务员管理的 一、法国特色的公务员制度 规范化。此外，法国行政法院的判例也能产生一些普遍 法国“公务员”的范围广泛，既指中央和地方行政机 性的规则，判例作为法国公务员法律渊源至为重要，有时 关中的纳入机关编制的工作人员，也涵盖了公共企事业 发挥着成文法的意义。 单位如公办学校、医院等的正式人员。目前法国的公务 法国公务员管理的另～特点是其咨询协商制度，有 员制度全面涉及公务员的地位、权利义务、分类、录用、考 关公务员管理的立法和决策，均吸纳了作为被管理者的 核、培训、晋升、工资福利、奖励处分等各个方面，其中有 公务员的参与。这－－Ｎ度的依据是１９３７年的《公务员 不少特色鲜明的内容值得我国吸收借鉴。 权利和义务章程》第九条：“公务员通过他们在咨询机关 （一）对公务员依法管理、注重协商 中的代表参加公务的组织和活动，参加制定公务员地位 法国公务员的管理有～套层次分明、体系完备的法 法，和审查关于公务员职业生涯的某些具体决定。”其中 律法规作依托，保证了公务员的管理活动均依法进行，不 所指的咨询机关涉及三个机构：行政对等委员会、技术对 中图分类号：Ｄ７３／７７．３３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１１）０５—００２８—０４ 摘要：法国的公务员制度经过近一个世纪的发展和完善，逐步形成了一套统一、完整和较为科学的 现代人事制度，内容全面涉及公务员的地位、权利义务、分类、录用、考核、晋升、物质利益、奖励处分等各 个方面，其中有不少特色鲜明的内容值得我国吸收借鉴：对公务员依法管理、注重协商；成熟完善的公 务员培训制度；公开透明的财产申报制度以及公务员的权利救济方面的充分保障等。 关键词：法国公务员制度；培训；财产申报；权利救济 作者及单位：任慧，中国政法大学宪法与行政法专业研究生。（北京 １０００８８０）
等委员会、最高公职委员会。“最高公职委员会参与解决 占整个考核的３０％，学生在实习期间担任某一省长、驻外 大使或一些国际组织负责人的助理，在实际工作中迅速 全国范围内的一些涉及公务员整体和个人的问题，行政 对等委员会参与解决涉及部内公务员个人的问题，技术 对等委员会参与解决涉及部内公务员整体的问题。” 三 个委员会均由公务员代表和政府代表对等人数组成，行 取得高级公务员的行政领导能力，一毕业就可以直接进 入高级公务员的岗位。此外，法国公务员培训的内容不 完全是由培ｉ．）１１￣１＂３提出和决定的，而是会征求参训者所 政机关作出公务员管理方面的决定，需事先征求相关委 员会的意见。这样的制度设计体现了现代法治所蕴含的 民主化精神，不仅起到了使公务员参与管理作用，也提高 了相关决策的科学，Ｉ＂－ｒ￣可接受性。 （二）成熟完善的公务员培训制度 法国十分重视对公务员的培训，《公务员总章程》中 明确肯定了公务员“享受经常性的职业培训”的权利。 １９７ １年的《继续教育法》也对公务员的培训做了专门规 定。１９８５年，法国政府又进一步规定：公务员为参加考 试有要求继续培训的权利；公务员对自己感兴趣的项目 有申请培训的权利。在经费和时间的保障上，规定行政 机构用于公务员培训的经费支出应当达到支付工资的 ６％，公务员根据工龄长短还可享受１至３年不等的培训 假期，ｉ段期内不停止工资发放。 法国拥有一批专业的高等院校和研究＃ｆＴＬＪｆ￣，形成了 较为完整的培训网络体系。目前“除了国立行政学院、巴 黎综合工科大学、国际公共行政管理学院等属总理府直 接领导的国家级学校外，还有五所属公职部领导的地方 行政学院，七十余所属政府各部门领导的专门技术院校， 二十八个属部门和地方政府领导的培训中， 。” 据统 计，这些学校培养出来的学生目前已占到法国高级公务 员的一半以上，有的还出任总统和总理，如希拉克。¨ 尤 其值得一提的是被誉为法国“高级公务员摇篮”的国家行 政学院，它创建于１９４５年，直属法国中央政府，是专门培 训非技术高级公务员的教育机构，法国处长以上公务员 有８ ０％毕业于该院。现在随着国家公务员人数的增长和 政府行政职能的增加，单靠政府本身的组织机构已无法 胜任全部的培训要求，因此法国的培训机构也日益呈现 出市场化的趋向，政府放宽了对培训机构的限制，广泛吸 引私立培训机构等社会力量进入培训市场。 法国的公务员培 『ｌ还十分强调实用性，“以实践为基 础、以问题为中心”，重点培养学员分析问题与解决问题 的能力。以国家行政学院为例，其教学方法非常有针对 性：学生按８人～１０人分组，进行案例教学。实习的分量 在部门和参训者本人的意见。各部门每年都要向下属机 构发放培训需求调查表，了解各个单位和每个公务员的 士 『Ｉ需求，据以提供量身 丁１故式的培 ｌｌ内容。 （三）公开透明的财产申报制度 法国１９８８年制定并于ｌ９９５年修订的《政治家生 活资金透明度法》对高级公务人员申报财产作了具体规 定：财产申报的主体包括总统候选人、国民议会和参议院 的议员、中央政府及地方各大区、较大市的高级政府官员 等。法国的公务员数量庞大，明确这些高级政府官员的 财产申报义务，压缩其贪污腐败的空间，对于整个公务员 队伍的廉洁自律有着重大的示范作用。应申报财产的范 围包括房屋、有价证券、存款、现金、家具、收藏品、首饰、黄 ２９ 金、车船飞机、营业权和客户资源、负债情况以及国外的 不动产和账户等，全面涵盖了可能的财产类别，保证了监 督的有效【生。申报的形式包括出任申报、日常申报以及 离任申报。如２００７年５月，法国前总统希拉克结束其 １ ２年的任期时，就向宪法委员会提交了家庭财产状况报 告。而随后上台的萨科齐也必须在公布总统大选结果 时，附上自己的财产报告。所有的报告都必须在《政府公 报》上公布，国民可免费、自由查询，申报信息接受媒体和 非政府组织的监督核实。 另外，法国还成立了专门的“政治生活资金透明委员 会”。该委员会依法有权审查政府成员、议会主席和市长 的财产状况，并对来历不明的财产进行调查。不申报或 者虚假申报者必须承担法律规定的责任，如《政治生活资 金透明法》中明确规定：如果议员、政府官员或地方官员 未按规定报送财产申报表或竞选账目，就在年内取消其 被选资格。实践证明，作为一项重要的廉政措施，法国的 财产申报制度对有效约束和规范政府公务人员的行为， 树立政府和公务人员的良好形象起到了积极作用。 （四）公务员权利救济方面的充分保障 关于公务员权利救济的规定一直是各国公务员制度 的重要内容。法国的《公务员总章程》规定公务员在自身 权益受到侵害时有申诉的权利，
工资、退休等一些列环节 比律保护等方面的具体保障与补救措施。在录取、评估、培 务员的招录、考核、晋升、培训、训、考核、晋升、处分等阶段，公务员对影Ⅱ向自身重大权益 都应当通过明确的制度进行规范，并在具体实施中严格 执行，以实王见公务员管理的制度化。 目前我国已建立基本的公务员制度，ｌ ９９３年８月国 巍的决定不服时，均可寻求法律救济。具体体现在：（］凇务 员有了解自己评估结果和培训成绩的权利，如果认为评 价不公正，可以向有关部门申诉。②《公务员总章程》规 务院颁布实施《国家公务员暂行条例》使公务员管理走上 定：主管机关每年要对现职公务员或派出公务员进行一 制度化的轨道，随后，当时的人事部又制定了《国家公务 员考核暂行规定》、《国家公务员录用暂行规定》、《国家公 务员职务任免暂行规定》等配套规定。２ ０ ０ ６年实施的 次鉴定，作为考核、晋升的依据。如果公务员对鉴定结果 有不同意见，可以向行政对等委员会要求主考人修正鉴 定结果，也可以向行政法院提出上诉。③对不公正的晋 升，公务员有权向上级申诉，也可以向行政法院提起诉 讼。行政法院有权撤销不具备条件的公务员的晋升，也 有权撤销未经行政对等委员会审查的公务员的晋升。④ 纪律处分方面，凡轻微处分以上案件，处分决定作出前必 须经过行政对等委员会的讨论和建议，公务员有权在讨 论会议上为自己辩护，行政对等委员会在调查后提出惩 戒建议，供行政机关采用。公务员如不服纪律处分，可以 选择向行政机关或者公务员最高委员会提出申诉；也可 以选择向行政法院提起撤销之诉讼和损害赔偿之诉 讼。 可见法国公务员权利救济途径之全面。 法国独特的行政法院体制对公务员权利的救济作用 突出。一方面，行政法院并不属于司法系统，而是由国家 总理领导，可被视为行政机关的自我纠错体制。另一方 面，行政法院拥有对行政案件的专属审判管辖权，且案件 审理程序、所作判决的终局效力又都体现出相当的司法 性。这样在对公务员提供救济时就少了司法过度干预行 政的传统顾虑，同时救济的方式也更加多样化。 二、法国公务员制度对我国的启示 中法两国之间有着很多相似之处：同为大陆法系国 家：都有着长期的中央集权的传统；在当今，公务员职业 的稳定性及较高威信也都吸引了很多人投身公务员队 伍。近年来，我国公务员的报考热不断升温，２０１０年中 央单位公务员的招录，报考者数量超过１４６万人，较去年 增加了４Ｏ余万，１４６万多人争夺１ ５６４６个职位，招录比 高达９３：１，创数年来新高。 虽然公务员职业的热度有 增无减，但我国目前的公务员制度建设绝非无可挑剔，仍 有着诸多问题与缺陷，有必要汲取法国公务员制度的有 益经验。 （一）加强公务员管理的制度化 在“依法治国”、“依法行政”大原则的指导下，我国公 《中华人民共和国公务员法》，以法律的形式对我国的公 务员管理工作做出了全面、综合的规范，具有重要的里程 碑意义。不过现有的规定虽框架完整但细化程度不足， 在基本规定之下，具体的可操作性的实施细则仍有待完 善。在具体执行中，公务员的管理很多时候还在依赖公 务员的道德规范，并因领导重视程度的不同而效果迥 异。因此，我国应完善与基本规范相配套的细化规定，建 立粗细有致、体系合理的公务员管理制度，保证相关规定 的落实，使我国公务员的管理全面纳入法治化轨道，更好 地适应现阶段行政管理的客观需求。 （二）培育高素质的公务员队伍 首先，要给予公务员培训足够的重视，实现公务员培 训的制度化、规范化。明确公务员参加培训的具体程序 和途径，把公务员接受培训和政府组织培训上升到法律 权利和义务的高度。我国２Ｄ０６年１月实施的《公务员 法》以及２００８年１２月国家公务员局发布的《公务员 『 Ｉ规定（试行）》，均作出了相关规定， 