简化标题：关于规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作的意见

效力层级：行政规范性文件

类别：城乡总体规划

变动情况：根据《广州市行政规范性文件管理规定》（2005）第十八条，广州市行政规范性文件有效期最长不得超过五年

关于印发规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作意见的通知

穗交〔2012〕856号

市公安局、监察局、城管执法局，各区(县级市)政府：

　　《关于规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作的意见》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

广州市交通委员会

二○一二年十月三十日

关于规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作的意见

为规范后续工作，避免新增已建城镇公共道路不开放、未建道路难建设的问题，确保以后新增的城镇公共道路能够如期建设、使用，有效发挥原规划功能，提出本意见。

　　〔注：1.自上世纪末始，我市出现了多起大面积居住类宗地使用权出让行为，继而形成多个大型封闭式居住社区(俗称“小区”)。受大型封闭社区出现之初管理不够规范等因素影响，部分规划在宗地范围以内本应对公众开放的城镇公共道路被当作“小区资源”纳入封闭范围，出现已建道路不开放、未建道路难建设等现象，道路不能有效发挥原有规划功能，路网结构体系遭受破坏。

　　2.有关部门对居住地块以内城镇公共道路被封闭的问题进行过认真调查、研究，在走访、沟通中多个单位表示，现有城镇公共道路被封闭的问题成因复杂，对其开放往往直接关系群体性的利益，极易成为信访、媒体关注的敏感话题，其开放工作不宜操之过急，建议先行从规范以后工作、避免新增此类现象着手开展工作。

　　3.现有居住地块以内城镇公共道路封闭的问题大致表现为以下两种情况：一是居住区与城镇公共道路同步建成，但道路一直没有办理移交，被纳入小区围蔽管理不对外开放，如汇景新城、祈福新村等；二是居住区先于道路建成投入使用，原城镇公共道路红线范围用地一直被小区物业管理所围蔽或影响，因业主反对而难以推进道路建设工作，如华南御景园(云溪路)、阳光美居等。〕

　　一、工作思路与目标

　　以进一步规范后续工作为着力点，以住宅和城镇公共道路生成过程为主线，以政府工作部门为主体，规范做好城乡规划编制、土地使用权供应、住房销售与物业管理、路权保护等环节工作，逐步形成权属清晰、环环相扣、执行有力的管理机制，避免新增已规划城镇公共道路不能建设、已建成城镇公共道路不能开放的现象，使道路能够发挥原规划功能，保障路网交通有序运行。

　　〔注：《城乡规划法》第7条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据”、第9条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。〕

　　二、城镇公共道路的界定

　　根据2012年市政府第71号令发布的《广州市城乡规划技术规定(试行)》，按以下标准界定城镇公共道路：(一)新建建筑区划内，控制性详细规划、建设用地规划条件中确定的道路以及修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图中确定的城镇公共道路。(二)已建成或者已经部分实施建设的建筑区划内，除第一项规定外，历史上或者现状作为城镇公共道路使用的道路。城镇公共道路属社会公共资源，建成后向社会公众开放，任何单位和个人不得擅自封闭、占用。

　　〔注：1.城镇公共道路的界定问题曾引起市民媒体对“何为市政路”、“什么道路需开放”等问题的广泛热议，2011年8月上旬我市主流媒体曾多次报导。

　　2.市规划局曾于2008年就城镇公共道路及公共绿地的界定问题进行研究，并以《关于城乡规划管理中涉及城镇公共道路和城镇公共绿地问题的请示》(穗规报〔2008〕151)专题向市政府请示。市领导批示“由市规划局牵头会同市建委、国土房管局、市政园林局等单位开展调研，尽快通过立法形式制定城镇公共道路(绿地)和业主共有道路(绿地)的具体划分标准和管理规定，并请市法制办大力支持。”

　　3.市法制办、规划局编制的《广州市城乡规划技术规定(试行)》(属政府规章)已于2012年3月27日在常务会议上讨论通过、于2012年5月17日以市政府第71号令发布，自2012年7月1日起施行。该规定第29条明确了城镇公共道路的界定标准：建筑区划内的道路划分为城镇公共道路和业主共有道路。任何单位和个人不得擅自封闭使用城镇公共道路。城镇公共道路包括：(一)新建建筑区划内，控制性详细规划、建设用地规划条件中确定的道路以及修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图中确定的城镇公共道路。(二)已建成或者已经部分实施建设的建筑区划内，除本款第(一)项规定外，历史上或者现状作为城镇公共道路使用的道路。

　　4.《中华人民共和国宪法》第12条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”；《物权法》第7条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。〕

　　三、关于做好各环节管理工作的意见

　　(一)规划编制环节。

　　1.要根据城市总体规划和城市发展重大决策的要求，依照法定程序及时编制、修订控制性详细规划，要结合城市土地利用情况以及《城市道路交通规划设计规范》等有关要求，合理安排各级道路的密度、布局与衔接关系，明确城市道路、公路各等级道路的控制红线。(责任单位：规划部门)

　　〔注：1.《城市规划编制办法》第41条“控制性详细规划应当包括下列内容：……规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高”。2.《广州市城市规划管理技术标准与准则》(市政规划篇)2.1.1“道路系统包括：1)城市道路：快速路、主干道、次干道、支路；2)公路：高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路；3)交通构筑物：桥梁、隧道、立交、高架路、人行天桥、人行地道等”〕

　　2.修建性详细规划须严格落实控制性详细规划和规划条件中已明确的城镇公共道路。规划部门在审查居住地块修建性详细规划和建设工程设计方案总平面图时，根据地块实际情况和路网布局需求，要优化调整建筑区划内的城镇公共道路的，应按程序先行调整控制性详细规划及规划条件。(责任单位：规划部门)

　　〔注：《城乡规划法》第21条“修建性详细规划应当符合控制性详细规划”。〕

　　3.进一步完善规划公示体系与运行机制，通过公开渠道及时、清晰地将经依法批准的各级规划向公众发布，便于市民查阅。(责任单位：规划部门)

　　〔注：《城乡规划法》第8条“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”、第40条“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。〕

　　4.经依法批准并公布的城乡规划具有法定效力，未经法定程序不得修改。修改控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的，需按《广州市城乡规划程序规定》办理。(责任单位：规划部门)

　　〔注：1.《城乡规划法》第7条“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。2.《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第20条“经批准后的控制性详细规划具有法定效力”。3.2011年10月公布、12月实施的《广州市城乡规划程序规定》已对各级规划的修改进行了规范。〕

　　(二)土地使用权供应环节。

　　5.要根据土地利用总体规划、城乡规划和城市发展重大决策的要求，依照法定程序及时编制城市土地储备与供地计划，确保国有土地利用在空间、时间上的合规性与合理性。(责任单位：国土部门)

　　〔注：1.《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》(97年修订)第五条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。市、县国土部门应会同计划、城市规划、建设管理部门根据本地区国民经济发展计划、城镇总体规划以及年度建设用地计划编制出让土地使用权年度计划(以下简称供地计划)，经同级人民政府批准后实施”。

　　2.《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)第七条“土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案”。〕

　　6.要根据土地储备区内土地供给计划以及资金筹措等情况，及时对土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。要确保土地储备区内城镇公共道路等基础设施建设与土地开发在时间、空间上良好衔接。(责任单位：国土、建设部门)

　　〔注：1.《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)第十八条规定“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”。2.参考《土地储备管理办法》有关条款，土地的前期开发可包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设内容。〕

　　7.要根据城市土地储备与供地计划等信息，及时制定土地储备红线周边一定区域内的配套设施建设计划并予统筹实施，力使土地储备红线外围的道路等设施与储备区内的土地在时空上相衔接。(责任单位：建设、国土、发改等部门)

　　〔注：目前存在部分居住用地内城镇公共道路已作规划红线控制，但衔接周边道路未启动建设从而导致居住用地内道路用地闲置被侵占的情形，如阳光美居。〕

　　8.居住用地使用权出让的宗地界线应按控制性详细规划管理地块边界予以确定，不得将已确定的城镇公共道路纳在宗地界线范围以内(城市综合体项目除外)。尚未确定控制性详细规划的区域以内地块不得以房地产开发用途出让。城市综合体项目由市国土部门界定，其内部城镇公共道路的建设与开放由国土部门统筹负责。(责任单位：国土部门)

　　〔注：1.对于控制性详细规划等明确的城镇公共道路，其用地不纳入宗地容积率计算范围，建设单位无需支付出让金，也不享有使用权。但如果纳入到宗地范围内，则极易引发宗地内居民的误解，使其误认为是建设单位一并受让，有关成本通过物业交易由业主分摊的部分。

　　2.出让的居住地块范围过大、内含城镇公共道路是此前部分城镇公共道路未能正常开放、建设的最主要原因之一。

　　3.“城市综合体”就是将城市中的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱和交通等城市生活空间的三项以上进行组合，并在各部分间建立一种相互依存、相互助益的互动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体，该模式在东京、巴黎等城市取得巨大成功。据了解，我市目前暂未有“城市综合体”项目，国土等部门正着手开展相关调研。〕

　　9.土地储备区以内宗地的供给要与周边设施建设相协调。规划连接的城镇公共道路应尽可能在居住类宗地使用权出让前实施建设。土地储备地块以内、规划连接的城镇公共道路尚未明确建设主体和建设标准的居住类宗地其使用权不得出让。(责任单位：国土部门)

　　(三)建设与验收环节。

　　10.核发居住地块有关的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证时，如涉及城镇公共道路的，需在相关许可证附注中对城镇公共道路进行说明，强调其应对社会开放。(责任单位：规划部门)

　　〔注：对于容易产生争议的内容，建议在建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等“附注”栏中标注以作提醒。〕

　　11.城镇公共道路的设计、建设等应按现行规范、标准进行，确保道路建设质量，道路建成后应当及时组织验收并在验收合格后依法办理移交(责任单位：建设、国土部门)。相关专业维护管理单位应当积极协调落实维护管养资金，对于工程建设质量符合规范要求、资料齐全且已验收合格的城镇公共道路，相关专业维护管理单位应当及时接收并落实管养责任。(责任单位：交通、建设、城管、园林绿化、水务等部门)

〔注：2003年我市取消房地产项目的综合验收以后，开发商一开建设的道路技术质量较难控制，部分道路存在技术标准较低、政府部门接收主动性不足的情形，应当加强对城镇公共道路的质量控制口同时市政基础设施的养护主管单位应当积极协调，认真做好设施接管工作。〕

　　12.做好房地产项目规划验收工作，房地产建设侵占城镇公共道路红线的不予验收(责任单位：规划部门)。做好房地产项目配套城镇公共道路工程竣工验收、备案等工作，保证工程质量(责任单位：建设部门)

　　(四)商品房预销售环节。

　　13.加强监督管理，确保开发商、销售商在销售现场的显著位置公示经规划主管部门审定的修建性详细规划总平面图、建设工程设计方案总平面图，在广告、沙盘等载体中明确标示并强调宗地以内及周边的城镇公共道路，避免隐瞒、误导道路开放信息。严惩进行虚假广告宣传、误导消费者的行为。对开发商、销售商的欺骗行为，要及时予以纠正并向社会公众公开。(责任单位：房管部门、工商部门)

　　〔注：《城市房地产开发经营管理条例》第26条“房地产开发企业不得进行虚假广告宣传”。〕

　　14.经规划主管部门审定的修建性详细规划总平面图和建设工程设计方案的总平面公示图(涉及城镇公共道路的，需以清晰的方式予以说明、强调)，应当作为商品房预(销)售合同的附件。(责任单位：规划、房管部门)

　　〔注：1.《广州市关于贯彻实施〈城乡规划法〉的意见》“经城乡规划主管部门审定的修建性详细规划总平面图和建设工程设计方案的总平面公示图，应当作为商品房预(销)售合同的附件”。2.已有城镇公共道路被封闭的情形中，有部分居民表示对道路的开放属性不知情。〕

　　(五)物业管理环节。

　　15.按照经依法批准并公布的规划核定物业管理区域，禁止将城镇公共道路纳入物业管理围蔽范围。(责任单位：房管部门)

　　〔注：1.《广东省物业管理条例》第7条“物业管理区域根据物业建设用地规划许可证确定的红线图范围，结合物业的共用设施设备、社区建设等因素划定……对物业管理区域划定有争议的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门应当征求物业所在地街道办事处、乡镇人民政府、相关业主、居民委员会的意见后确定”。2.《广东省物业管理条例》第8条“新建物业出售前，建设单位应当将划定的物业管理区域向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案，并将经备案的物业管理区域在商品房买卖合同中明示。已经实施物业管理的区域，由物业服务企业向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。街道办事处、乡镇人民政府确定的物业管理区域，由街道办事处、乡镇人民政府向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”。3.《物权法》第73条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外”。〕

　　(六)路权保护环节。

　　16.加强道路管养与路权巡查，确保路质路况及交通秩序良好，及时发现并处理已移交管养道路被非法封闭、侵占等行为。(责任单位：交通、城管、城管执法部门)

　　〔注：1.《城市道路管理条例》第27条“城市道路范围内禁止下列行为：(一)擅自占用或者挖掘城市道路；……(七)其他损害、侵占城市道路的行为”。第30条“未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路”。2.《广州市城市规划管理技术标准与准则》(修建性详细规划篇)第4节“居住区内道路(不含宅前小路)应满足市民的公共通行和特定车辆的使用需要，保证必要的对外交通联系，任何单位和个人不得擅自封闭。”〕　　(七)保障措施。

　　17.做好有关法律、法规、规范的宣传解释工作，加强公众对城镇公共道路开放的理解与支持，构建和谐政民关系。(责任单位：各有关部门)

　　〔注：目前仍有媒体反映公众对什么是城镇公共道路，什么道路应该开放认识不够清晰。建议由规划部门向公众说明规划道路的属性类型与识别方法，出现争议时及时予以澄清。〕

　　18.加大监督查处力度，对于进行虚假或误导宣传，非法侵占道路，或事实清晰、理据充分下仍刻意阻挠城镇公共道路正常建设等，造成严重后果的，依法进行查处。(责任单位：各有关部门)

　　〔注：1.《物权法》第7条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。2.《中华人民共和国宪法》第12条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”〕

　　19.有下列情况，造成新增已建城镇公共道路不开放或已规划城镇公共道路不能推进建设问题的，监察机关依据职权责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

　　(一)规划部门未依法对经批准的控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图予以公布的；

　　(二)国土房管部门未做好商品房预销售合同监管的；

　　(三)有关部门未按本意见要求做好规划编制、土地使用权供应、建设与验收、商品房预销售、物业管理、路权保护及其他有关工作的。

关于规范居住地块以内城镇公共道路规划建设与管理工作的意见