上海轨道交通投资建设模式的改革ＲｅｆｏｒｍｓｉｎｔｈｅＭｏｄｅｓｏｆＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄＣｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＳｈａｎｇｈａｉ’ＳＲａｉｌＴｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎＳｙｓｔｅｍ进入２ｌ世纪，上海的轨道交通系统为适应大规模投资、建设、运营、管理的需要，市政府对原有的城市轨道交通建设管理体制和投融资体制进行了重大改革，力求改变依赖政府筹集资金，建设、运营的无竞争状况，做到降低成本，加快建设，规范运营，强化监管。城市轨道交通具有容量大、准点快捷、安全舒适等优点，但也有投资巨大、回报周期长、工程规模大、涉及面广等特点。当今发达国家，轨道交通的投资主要采用两种模式。一是政府财政投资建设模式。许多国家采用政府统一实施轨道交通规划、投资、建设、运营管理的组织模式。轨道交通的规划设计、市政动迁、管线搬迁、交通改道组织、工程招投标、土建施工、铺轨工程、机电施工、列车采购、全线试运营等所需资金皆由政府财政投入或作为信贷担保人，进行融资、贷款等活动。世界上许多发达国家和地区的城市财政充盈，资金富裕。他们从建造轨道交通主要解决市民出行、引导公共交通的角度出发，大多采用政府投资模式。伦敦、巴黎、纽约、汉城、莫斯科、新加坡等均采用此种模式。在国内，北京、天津、广州、上海等城市原先的地铁建设也曾采用这种模式。该模式可以集中分配和使用财力、物力、人力进行集中建设，且由政府主导比较容易获得商业银行的融资信用担保和外国政府的低息贷款。此外，政府作为专门职能机构方便协调，特别在涉及市政配套工程时，可引导和协调各方利益，对控制工程进度和设计施工适度超前起到重要作用。但它也有缺陷：政企不分，产权不清，对建设资金的控制、对将来的投资回报、运营管理、市场化经营等方面，特别对轨道交通的可持续发展会带来不利影响。二是市场运作的多元投资建设模式。这种模式，亦称商业投资建设模式。它主要适用于人口稠密、商业发达、政府建设资金不足的城市。香港便是其中的典范。香港地铁工程建设在资金筹措方面，除了政府注入的股本金，尚有出口、信贷、债券、银行贷款、利率和货币置换融通、商文：沈彩蓉ＳＨＥＮＣＡＩ冠ＯＮＯｆ上海地铁建设有限公司，业票据、银行透支便利等；在债务经营方面，奉行“稳重平衡”的经营策略、资金来源市场化、多样化和多元化。运用商业投资建设模式，轨道交通建设的大部分资金通过市场运作的投融资渠道筹集，政府提供全部或部分担保，并将地铁沿线土地划拨给地铁公司，由地铁公司运用自身的运营利润和通过房地产综合开发等多元经营利润负责偿还。上海地铁二号线投资建设试行了部分多元投资的模式，实行“两级政府、两级管理”，即市、区政府对项目建设共同进行投资，市政府给予有关区级政府以某些物业发展的特许经营权，以保证投资者在地铁建设的间接收益部分中逐步收回投资。在此基础上成立的上海申通（集团）公司和大规模建设的轨道交通项目形成了典型的市场运作的投资模式和投入产出的良性循环机制。依照上海城市轨道交通规划，上海将建成轨道交通总长８１０公里，１７条线路，４３０座车站（其中换乘站１８６座），承担上海公共客运量５２％的轨道交通系统。近期的建设规划表明：上海将加速轨道交通建设，扩大轨道交通涵盖区域，缓解中心城区和市郊的交通矛盾，实施总长度约５００公里的建设规划，包括８号线、４号线、地铁２号线西延伸、申松线（Ｒ４线）、Ｍ７线、６号线等在内的九条轨道交通工程，初步形成上海的地下轨道交通网络。轨道交通现有投资渠道难以满足建设发展的需要，成为目前许多大城市轨道交通规划不能变为现实，或已经上马的项目不能加快工程进度的重要障碍。建设投资资金由国家单一投资改革为多渠道、多元化的投资方式是当前我国经济体制改革的大趋势。为适应上海城市轨道交通建设的大规模发展，按照可持续发展的科学发展观要求，轨道交通在管理模式、投融资体制方面应作进一步的改革与探索。轨道交通作为一项庞大的市政基础设施建设，既不能单纯依靠政府资本，也不能过分依赖国内外金融机构的贷款，而应以市场为导向，在加大政府宏观调控和“政策投入”的前提下，吸引区县政府（下转第６０页）２００４年第４期城市管理６１　万方数据

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