环境污染风险的社会化管理手段研究

周道许 [ 2011-05-24 ]

　　摘  要：我国环境污染责任保险制度还处于起步阶段，虽然有了一些实践经验和理论研究，但在具体的制度设计和技术标准上还有待进一步完善。因此，充分借鉴国际先进经验，结合我国的现实国情，合理设计环境污染责任保险的制度框架和具体措施，对于强化环境风险控制，完善环境侵权损害民事赔偿制度，切实保障公民的环境权益具有极为重要的意义。

　　关键词：环境污染  环境污染责任保险  路径选择  制度构想

　　环境污染责任保险是一种特殊的责任保险，是在二战以后经济迅速发展、环境问题日益突出的背景下诞生的。由于环境污染责任保险对环境损害赔偿的有效性，使环境污染责任保险从产生发展到成熟完善短短十多年的时间，成为西方发达国家通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要金融工具，也成为企业风险管理部门管理环境风险的重要方式。

一、环境污染责任保险制度概述

　　环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险，是随着责任保险应用于环境事故领域而产生的一个创新性险种，因在各国应用的领域有所不同而在名称上有所差异，如美国称之为环境损害责任保险，英国则称为环境损害和属地清除责任保险等。

　　（一）环境污染责任保险的特征

　　赔偿主体替代性。保险事故发生后，由保险人代替被保险人即实际的侵权行为人承担赔偿责任，被保险人并不直接对给第三人造成的损害承担赔偿责任。

　　保险经营的风险性。从国内外经验看，环境污染责任保险的保险人承担的赔付金额过大，承保范围较窄，经营风险偏高，所以许多保险公司对环境污染责任保险并不热心。

　　承保范围有限性。由于环境污染损害的巨额的赔偿和治理费用，保险公司要衡量所收保险费和承担的赔付风险是否平衡，因此在其有限的财力约束下，必须对承包范围做出限定。

　　保险合同内容的特定性。环境污染责任保险没有采取格式合同的做法。保险公司在承保时要有专门工作人员对每一个标的进行实地调查和评估，以确定保险费率。

　　公益性和政府主导性。基于环境污染责任保险的公益性，为了避免保险公司拒绝承保，政府有必要在政策上支持环境污染责任保险。各国政府经常从财政、税务上进行扶持，这对环境污染责任保险的发展至关重要。

　　（二）环境污染责任保险的功能

　　环境污染责任保险的功能主要体现在两方面。

　　一方面是风险责任社会化，减少污染经济刺激功能。主要是：

　　第一，降低环境纠纷交易成本、维护公众的环境权益。环境污染责任保险由保险人及时承担被保险人的经济赔偿责任，有效降低环境纠纷发生的机率并降低交易成本，保护少数弱势群体的利益和维护社会稳定与公平。

　　第二，保证环境污染受害人及时获得有效补偿。在责任保险制度中，保险公司通过将赔偿责任转嫁给成千上万的投保人分担，能在最短的时间内确保受害人的损失得到赔偿和污染场所的修复。

　　第三，降低企业经营负担，减少政府压力，实现风险责任的社会化。环境污染责任保险制度建立后，企业能通过购买保险的方式转移责任风险。此外，还可以减轻政府压力，实现风险救济的社会化，政府能将更多的财力投入更有效的部门。

　　另一方面主要体现在社会风险管理的功能。主要是：

　　第一，环境风险评估。保险公司在承担环境污染责任保险的过程中，要对环境风险的分布、发生概率和损失程度有深入了解，这样可以积累大量风险损失的资料，为全社会参与防止环境污染管理提供了有力的支持。

　　第二，风险监测。保险合同签订以后，保险公司可以通过法律法规或者合同约定取得对企业环境管理、环境监察的权力，经常不定期对企业进行现场调查，促进了企业防范环境风险的积极性，引导企业向环境友好型发展。

　　第三，促进污染减排的经济激励。在环境污染责任保险框架中，保费的高低是由企业环境风险的高低决定的。因此，企业会尽力降低污染危险等级和保险费负担，提高资源能源的利用率。可以说，环境污染责任保险在一定程度和范围内的经济约束和激励作用非常明显，有利于实现保护环境和促进可持续发展的目标。

二、环境污染责任保险的国际经验

　　环境污染责任保险是随着责任保险应用于环境污染事故领域而产生的一个创新性险种。20世纪70年代以来，环保浪潮席卷西方国家，环境责任理论随着公民环境权理论的建立获得了极大的发展，环境污染责任保险也随之繁荣起来。

　　（一）国际上环境污染责任保险的主要发展模式

　　由于环境污染原因的复杂性和环境风险责任承担的特殊性，加上各个国家不同的国情，环境污染责任保险也呈现出不同的发展模式。目前，国际上较为成熟的环境责任保险分为强制性环境污染责任保险和自愿性环境污染责任保险两种模式。在这两种模式的基础上，各国根据实际需要，也衍生出一些新型模式，但基本上还属于这两种保险的范畴。

　　其中，实施强制性环境污染责任保险的国家包括美国、德国、俄罗斯、阿根廷等，主要针对其国内环境风险较大的企业或设备等有限领域采取强制保险。强制性环境污染责任保险的实现形式并不只是保险一种，有些国家也在法律中规定了财务担保或保证、基金等其他资金保障形式。而实施自愿性环境污染责任保险的国家则以法国和英国为代表。从各国环境污染责任保险的业务量来衡量，自愿性保险是主体，也是强制性保险的基础。但随着环境意识的逐步加深，单一实施自愿性环境污染责任保险的国家越来越少，许多国家大多采用自愿与强制相结合的模式，更大程度地发挥环境污染责任保险的作用。

　　（二）国际环境污染责任保险的主要特征与发展趋势

　　随着环境污染责任保险的不断发展，各国的环境污染责任保险产品设计也呈现出一些共同的特征，主要表现在承保范围扩大化、索赔时限长期化、产品种类多样化、风险管理专业化、产品效用公益化等几个方面。此外，由于各国环境污染责任保险的侧重点有所不同，使其在运作方式、产品类型等方面也有所差异，但在总体发展趋势上仍然表现出一些共性，代表了环境污染责任保险的发展趋势。

　　第一，立法是环境污染责任保险制度不可或缺的组成部分。从实践来看，各国的环境保护法中都对企业投保环境污染责任保险做出了明确的规定，以立法的方式确定环境污染责任保险的法律地位，运作模式、承保方式、管理机构、赔偿责任、重点领域等都以法律的形式确定下来，使环境污染责任保险具有法律上的强制力。

　　第二，强制性环境污染责任保险是一个重要发展趋势。强制性保险的业务量在环境污染责任保险业务中所占的比例并不高，但由于它的承保范围是高污染、高环境风险的企业或设施，是产生环境问题的主要领域，对它们实施强制保险，不论是在风险预防还是损害赔偿方面，都能够发挥重要作用。

　　第三，承保范围逐渐扩展。从国外环境污染责任保险的实践来看，在环境责任保险开办初期，各国都对环境责任保险的承保范围做出限制，只对非故意的、突发性的环境侵权事故所造成的人身、财产损害承担保险责任。随着风险管理技术的提高和环境保险经验的积累，环境责任保险市场日趋成熟，保险公司逐渐把累积性污染损害纳入承保范围。

　　第四，规定了污染损害赔偿责任，更加重视环境损害修复的费用。各国都在相关的法律中，对污染损害赔偿责任进行了明确规定，保险人必须按照法律的规定承担相应的赔付责任。同时，各国也更加重视对环境损害的修复责任，认为保单的作用在于因事故而突然或者间接的发生的群体性环境受损时，能够及时获得足够的资金修复受损环境，不应当担保其他的比如刑事、民事、行政等等责任。

　　第五，建立环境救济基金，完善损害赔付和救济机制。环境救济基金是对环境污染责任保险的一个有效补充，也是污染损害救济机制的重要内容，解决了保险等市场化赔偿手段责任之外且投保人无力承担的赔偿资金问题。环境救济基金在国际上也是一个新的课题，是化解环境污染引发的社会矛盾及保障公民环境权益的重要补充，非常值得参考和借鉴。

三、我国环境污染责任保险的发展现状及进展

　　（一）我国环境污染责任保险的实践

　　环境污染责任保险在我国的实践大致分为两个阶段。

　　第一阶段。这一阶段的特点是部分城市上世纪90年代初推出了环境污染责任保险产品，但市场成效并不理想，到90年代中期相关保险产品就退出了市场。究其原因，一是我国环保法律法规不健全，执法不够严格，对排污者客观上形不成压力。二是保险产品开发设计不合理，企业因无法从中获得预期效果而失去购买积极性。

　　第二阶段。2006年，国家环保总局提出了建立环境经济政策体系的目标，并于2007年底由环保部与保监会联合发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（以下简称《意见》），标志着环境污染责任保险工作进入到第二阶段。《意见》发布以后，多数保险公司迅速响应，公司的环境污染责任保险产品通过了中国保监会的审核备案并投入市场。2008年7月，湖南平安保险公司对昊华化工公司因事故引起的污染损害进行了赔付，这是《意见》发布后全国首例环境污染责任保险赔付案，引起了社会的广泛关注。

　　（二）现阶段我国环境污染责任保险的主要特点

　　由于实施的基础与条件同国外相比有较大差异，所以我国的环境污染责任保险表现出一些的阶段性特点。

　　第一，起步较晚，起点较高。与发达国家相比，我国的环境污染责任保险起步较晚，但后发优势非常明显，丰富的国际经验有助于我们设计出适合国情的环境污染责任保险制度体系和解决实践工作中遇到的难题。

　　第二，政府指导，市场运作。由于我国缺乏经验，保险公司也缺乏相应能力，政府的指导在环境污染责任保险推广的初期必不可少，一方面要规范保险公司的行为，另一方面，管理部门也需积极制定优惠政策，吸引更多的保险公司和企业参与。

　　第三，立法不足，试点先行。目前我国还没有解决环境污染责任保险的立法问题，使得该险种的推广缺乏上位法的保障。因此，2008年启动的全国环境污染责任保险试点工作，目的就是在条件适合的地方率先开展试点，为立法和全国范围的推广积累经验。

　　第四，自愿优先，渐进完善。由于法律基础和市场实践经验的缺乏，现阶段，我国以推广自愿性的环境污染责任保险为主。随后，我国要在实践中完善制度，逐步建立自愿与强制相结合的多层次管理模式。

　　（三）当前我国环境污染责任保险面临的主要问题及其原因分析

　　环境污染责任保险在我国已经实施近三年，取得了积极的社会反响，环保与保监部门的协调工作机制已经建立，多个环境污染责任保险产品投入市场，各地的试点工作也在稳步推进，全国环境污染责任保险试点取得了阶段性进展。但总体来说，我国环境污染责任保险尚处于发展初期，相关法律、标准、运作等方面还存在一些问题，认真分析这些问题，找出产生这些问题的深层次原因，将是进一步深入开展环境污染责任保险工作的关键。

　　第一，企业对投保环境污染责任保险不积极。一方面，企业的保险意识普遍偏低，没有把保险作为风险防范的工具。另一方面，许多企业缺乏环境风险防范意识，对污染事故的发生抱有侥幸心理，不愿意投入资金购买防范环境风险的保险产品。

　　第二，国内保险公司承保环境污染责任保险的能力不足。国内保险业相关经验过少、能力不足制约了保险公司的参与程度。此外，环境污染责任保险的利益不确定性较大，索赔时效长等，进一步增加了保险公司的经营风险。所以，目前投入市场的保险产品普遍存在投保范围小，赔偿范围窄，免责过多等问题，直接导致产品的市场需求不高，易形成恶性循环。

　　第三，政府和相关行政管理部门推动难。环境污染责任保险是一个市场赢利性产品，行政主管部门参与过多，一些企业会质疑它的公正性，因此，地方环保部门在环境污染责任保险试点的参与方式和程度问题，实际操作过程中很难把握。

　　第四，地方对环境污染责任保险的了解还不够。环境污染责任保险在国内还是一个新型的环境政策，许多地方对缺乏认识。试点工作中，在推动方法、工作重点、产品设计等方面都暴露出对国家开展环境污染责任保险意图不清楚的问题，急需要解决。

四、我国环境污染责任保险发展的路径选择与制度构想

　　根据环境污染责任保险的国际发展趋势和经验，结合国内试点教训和问题，初步提出了我国环境污染责任保险制度的总体框架。

　　（一）建立健全环境污染责任保险的法律法规体系

　　第一，完善污染损害责任划分和认定的法律法规，强化环境损害责任追究制度，形成环境污染责任保险发展的内在动力。首先，要在相关法律中完善环境事故及损害责任划分和认定的有关规定，明确肇事者应承担的赔偿责任。其次，要加强对环境事件肇事者的刑事和民事责任追究。最后，要强化和落实责任追究，让肇事者切实体会到法律的严肃性及赔偿的强制性，认识到环境风险防范的重要性。

　　第二，必须尽快解决环境污染责任保险推广缺乏法律依据的状况，建立有利于环境污染责任保险推广的法律体系。首先应率先开展国家层次的立法，在专项环保法律的修订过程中写入污染责任保险的内容。其次，制定环境污染责任保险的实施细则或管理办法，对环境污染责任保险的相关问题做出明确规定。

　　（二）建立健全环境污染责任保险的政策体系

　　第一，研究制定相关环保标准和指南。环保部应首先研究制定相关环保标准和指南，再分阶段、分类提出各行业的适用标准和指南，规范环境污染责任保险市场相关主体的行为。

　　第二，采取强制和自愿相结合的模式。鉴于近年来我国环境污染日益严峻的形势，应参照国际经验，采取强制与自愿相结合的保险模式，鼓励大多数企业自愿购买环境污染责任保险，而对于环境风险大、环境污染严重的区域或行业，应实施强制环境污染责任保险。

　　第三，对环境污染责任保险给予一定的政策支持。适宜的优惠政策，能吸引更多的排污企业购买环境污染责任保险，降低保险公司的经营风险，也符合国家节能减排的政策方向。因此，应研究制定有利于环境污染责任保险的财税等鼓励政策。

　　第四，考虑建立环境救济基金。环境救济基金是对环境污染责任保险的主要补充，也是国家赔偿与救济机制的重要组成部分。环境救济基金来源，可以参考国外的一些经验，通过国家财政拨付转移、排污费、社会团体个人捐赠等多种渠道予以建立。

　　（三）加强相关部门间的合作，建立环境污染责任保险指导中心

　　第一，加强环保、保监等相关部门的协作。明确各自职责与分工，及时进行信息沟通与交流，确保环境污染责任保险按照既定政策目标发展。

　　第二，在环境保护部下设立环境污染责任保险指导中心。主要是承担研究制定行业环境风险评估准则和污染损害赔偿标准，制定和调整强制环境污染责任保险的行业工艺名录，研究提出有利于环境污染责任保险的财税政策，积极协调各部门落实税费减免政策，对投入市场的环境污染责任保险产品提出修改建议，指导保险公司开展污染损害赔偿，制定污染损害赔偿和鉴定程序及环境修复的技术指南，为环境修复提供最优治理方案等职能，为相关管理部门提供专业的技术支撑。

　　（四）加强宣传教育和能力建设

　　第一，开展全国范围内的环境污染责任保险培训。让各级环保和保监部门、保险公司、保险经纪公司的相关负责人和从业人员对有关环境污染责任保险的要求、目标、方法有深入的了解，掌握基本管理方法和技术手段，能够按照政策目标依托市场推动环境污染责任保险工作。

　　第二，积极加强环境污染责任保险相关的基础研究。包括相关数据积累、环保标准的研究制定等，逐步加大环境污染责任保险的研究投入，提高保险业相关险种的开发能力，提升相关机构在环境污染责任保险方面的研究和政策支持能力。

主要参考文献：

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全国人大环境与资源保护委员会：《世界环境法汇编》（美国卷），第一卷，综合环境响应补偿与责任法，北京：中国档案出版社，2007.12。

周道许：《中国保险业发展若干问题研究》，北京：中国金融出版社，2006。

[德]约翰•陶皮茨，汪学文（译）：联邦德国《环境责任法》的制定，德国研究，1994年4期。

周道许：发挥保险作用、建设绿色经济，证券日报，2009年12月9日。

周道许：环境污染风险的社会化管理手段研究