我国官员财产申报制度实施的阻碍因素及解决对策

　摘要　本文对官员财产申报制度进行界定，具体分析该制度的发展现状，重点对新疆阿泰勒地区的实践情况进行个案分析，并从主客观两方面指出我国官员财产申报制度有效实施的阻碍因素。最后具体指出我国官员财产申报制度有效实施的对策。
　　关键词　官员财产申报　阻碍因素　解决对策
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：Ａ
　　官员财产申报制度的构建具有重要意义，它不仅是遏制腐败的重要措施，而且完善的官员财产申报制度有助于选拔公正廉明的领导干部和政府行政人员，对于创建一个清正廉洁的社会环境的重要作用不言而喻，非但如此，官员财产申报制度的建立也是公民基本知情权的重要保障。然而，在我国真正意义上的官员财产申报制度尚未建立，需要社会各方面共同努力。
　　一、我国官员财产申报制度概述
　　目前学界对官员财产申报制度的定义存在诸多争议。像刘旭东认为所谓官员财产申报制度，是指规定国家公职人员在任职之初、任职期间或任期届满后向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产及变化状况的制度。黄宝玖、张丽燕称财产申报制度是指与国家工作人员财产的申报、登记和公布的程序及内容相关的一系列制度化的规定。此类概念界定均未完整准确的表述官员财产申报制度涉及的主体、范围、官员财产申报所须承担的责任等问题。结合我国目前国情，本文认为，官员财产申报制度应该界定为国家公职人员在任职之初、任职期间以及任职期满后，依法申报个人的私有财产，接受法定机关及社会公众的监督检查并承担相应法律责任的制度。
　　我国的官员财产申报制度从萌芽伊始到现如今也经历了十几年的发展历程，呈现出良好的发展态势，但也存在许多问题。自1994年，官员财产申报制度列入立法规划以来，党和政府相继出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行），《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等重要政策措施。官员财产申报制度备受社会各界的关注。自2006年开始，韩德云代表连续七次向全国人大会议提交官员财产申报立法的建议。2010年温家宝总理也在回应网民对财产申报制度的关注时也说：“这件事情要做得真实而不走过场”。由此，我们不难看出国家和民众对该制度的关心与期盼。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅、江西黎川县分别出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《黎川县新任科级领导干部财产申报办法（试行）》等规定，规定均指出领导干部每年须如实申报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况及有价证券、股票、基金等经济投资情况等，同时提出领导干部虚报瞒报可免职。
　　值得一提的是，2009年，新疆阿泰勒官员财产申报首开先河，推动了我国官员财产申报制度的进一步发展。随后浙江慈溪、浙江平湖、四川高县、湖南浏阳、上海浦东、湖南湘乡、重庆市等地区先后提出要实行官员财产申报。本文具体分析阿泰勒地区的实践，分析其优势与不足，为我国官员财产申报制度的进一步发展提供借鉴经验，将官员财产申报制度由理论层面引入实践领域，具有开创性的历史意义，为全国范围内官员财产申报制度的落实提供了切实可行的参考经验。在阿泰勒的影响下，浙江、湖南等部分地区也相继进行了官员财产申报，推动了我国官员财产申报制度向前迈出一大步。借鉴阿泰勒地区的经验，学习阿泰勒地区官员财产申报制度的三个亮点，规避其落实中发现的不足之处，以促使官员财产申报制度得到更好的发展。
　　二、我国官员财产申报制度有效实施的阻碍因素分析
　　官员财产申报制度难以有效实施主要归结于主客观两方面的因素，从主观方面来说，主要是历史与现实中意识形态方面的阻力。从客观方面而言，主要是法律法规不健全，申报主体、申报范围界定不一，欠缺独立的管理机构，违法申报的惩罚措施作用不大等方面的阻碍。
　　从主观方面看来，一是历史上根深蒂固的观念影响。历史上官本位思想根深蒂固的影响。我们几千年来都奉行孔孟的性善论，要求官员以“重义轻利”、“克已复札”、“去私行公”为价值取向，提倡“修身”，认为经过“修身”的官员定能克制自己的私欲，为百姓谋福。两千多年来，官是人民的主人，为政者大都采取愚民政策，“民可使由之，不可使知之”。在这些思想的长期影响下，对官员而言，形成了只要提高自身修养便能克己奉公的观念，缺乏主动寻求人民监督的意识；对人民而言，在官本位思想的长期束缚下，维权意识淡薄，也缺乏对官员主动监督的意识。因此，这些因素的影响下，官员财产申报制度的顺利推广势必受到传统根深蒂固思想的限制。二是政策制定者缺乏政策认同性。政策的制定者即是政策的被执行者，涉及自身利益的政策，尤其是不利于自身利益的政策的出台总是困难重重。尽管公众对推行官员财产申报制度的期盼十分迫切，尽管社会的发展亟需该制度的出台。然而，目标群体尤其是具有政策制定权的领导干部群体对制定该政策具有较大的抵触。“调查显示，在阿勒泰和新疆其他一些地区的干部中，反对财产申报者占七成，无所谓者占两成，支持者占一成；另外一项针对官员的调查结果显示，反对财产申报者竟达到97%。”官员反对财产申报，除该制度的出台可能有损于其自身利益外，也有其他原因。保护私有财产是宪法赋予每个公民的权利，官员的个人财产隐私同样需要得到法律的保护，另外，将个人财产公之于众可能会危及自身及家人的生命财产安全。所以，在传统文化“不漏财”意识的影响下，在出台该政策后无法带给其利益最大化的情况下，在官员的精神层面没有达到相当程度的状态下，该政策的出台会受到政策制定者的层层阻碍。
　　从客观方面来看，一是法律法规不健全。我国缺乏关于财产申报制度的正式法律规定。现有的有关官员财产申报制度的规定属于政策性文件，缺乏法律的强制执行力，没有强有力的国家机器做后盾。官员财产申报制度上升到法律的高度短时间内仍难以实现，还需各方面不断地磨合与努力。法律法规的不健全导致各项工作的开展无法可依，影响了工作人员执行工作的权威性，将成为我国官员财产申报制度发展的一大阻碍。二是申报主体、申报财产范围界定不一。就目前出台的政策性规定以及局部地区的实践看来，该制度涉及到的申报主体、申报范围不尽一致，各地区考虑的本地实际，推行适合本地的实践方案，导致我国官员财产申报问题缺乏较为统一的标准，增加了该制度全面推广的难度。作为民众，在财产申报制度落实之际，希望借此彻底了解官员及其家庭的财产状况，然而，面对我国当前庞大的公职人员群体，如何界定其家庭成员的范围也是极为复杂的问题。三是财产申报核查困难。官员财产申报制度要求官员自觉申报收入状况及财产拥有情况，然而对受理机构而言，核查官员财产申报的真实性却困难重重。在我国，资产的转移较为容易，海外开户的防治手段也并不完备，加之社会转型时期部分官员信用意识的缺失，更是加剧了财产审核的困难，也就增加了官员财产申报制度有效实施的阻碍。四是违法申报的惩罚措施作用不大。我国目前对违反规定的责任不明确，缺乏相关的配套制度，特别是惩罚制度。现行《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》中对申报主体不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报更正，并视情节轻重给予批评教育或党纪政纪处分，并不涉及到刑事责任。《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中对领导干部无正当理由不报告或者不按时报告的，应责令其限期报告，并根据情节给予批评教育或者党纪政纪处分；对瞒报、伪报的，要从严处理。新疆、浙江的等地的实践过程中，也尚未出现官员因财产申报的不充分、不真实而被处分甚至被免职的情况。这样一来，容易使官员产生侥幸心理，并且比较制度中规定的对违法乱纪官员所受到的批评教育与其申报不法财产后所受到的社会舆论及严惩措施，批评教育的惩罚力度之轻易于掂量，很容易使得部分官员产生不申报或者不如实申报的做法。

三、我国官员财产申报制度有效实施的解决对策
　　我国官员财产申报制度的有效落实还存在许多阻碍因素，需要全社会共同努力克服，争取早日促使官员财产申报制度在我国大范围的实施。美国作为世界上公认的官员贪污腐败较少的国家，其健全的官员财产申报制度对我国具有重要的参考价值，应借鉴其制度中的有益经验，结合我国具体国情，早日构建起具有中国特色的官员财产申报制度。
　　一是逐步出台官员财产申报法。官员财产申报制度的大范围实施离不开法律的强制执行力。温总理指出，“官员财产申报是反对腐败的一项重大举措。我们说要实行政务公开，也要对官员的财产收入实行公开。这件事情要做得真实而不走过场，就必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去，使它收到真正的效果”。当前，官员财产申报制度领域内法律法规缺失，针对这种现状，应分步骤、分层级的进行。正如在美国《政府道德法》出台之前，1965年，约翰逊总统以行政令的方式提出了《行政官员道德准则》。这一命令争议最大的条款就是，要求总统提名的官员定期地、秘密地申报本人家庭财产。该政策经过十多年的发展后，美国才于1978年正式出台了《政府道德法》，以法律的形式将官员财产申报制度正式确定下来。因此，借鉴美国经验，完善的法律法规尽管是必不可少的。但是结合当前中国的实际情况，法律法规的出台不可操之过急，现阶段先出台一系列政策法规局部地区进行官员财产申报工作，然后在不断调合社会各阶层的利益冲突的情况下，在对各方面矛盾进行详细而具体的调查的状况下，出台详尽而具体的《官员财产申报法》，以确保官员财产申报制度的有效实施。
　　二是建立独立有权威的官员财产申报受理机构。官员财产申报的受理工作必须有独立负责的机构进行落实。在美国，政府道德署作为独立的财产申报监督机构在美国廉政建设史上具有显赫的地位。道德署是根据1978年《美国政府道德法》成立的，最早隶属于联邦政府人事管理总署，1989年另起炉灶成为联邦政府下属的独立政府机构。其中，政府道德办公室负责联邦行政官员财产申报的审核工作，如果联邦行政官员没有进行财产申报就不能担任政府要职。但是，美国的政府道德办公室做得更多的是预防性的工作，没有调查权，调查权要交由各部门监察长和司法部联邦调查局来完成的。因此，借鉴美国经验，结合中国实际情况，我们要建立独立有权威的官员财产申报受理机构，一方面针对预防性工作进行申报，另一方面应赋予该部门调查权及执法权，以便于便捷有效地进行官员财产的审核调查工作。
　　三是落实明确的申报主体与范围。结合我国的国情，应该将财产申报的主体限制到公职人员本人，进行相关财产申报工作。这样一来，首先，公职人员作为国家和人民行使公权力的代表，收入来自于纳税人。进行财产申报工作是理所当然、无可厚非的。其次，将申报主体限制到公职人员，便于减小该制度推行的阻力，促进官员财产申报制度的早日推行。尽早对官员的财产状况进行有效地监督，更好的预防与治理腐败。再次，对于部分学者担心官员将财产进行转移的问题，配合以完善的金融实名制，配合以严厉的惩罚措施，相信可以得到较为妥善的解决。最后，将申报主体限制到公职人员也考虑到公众的接受度与期盼。公众期盼该制度早日落实的愿望日渐强烈，只有财产申报制度在大范围内推行，才能在运行过程中不断地完善与进步。
　　四是完善相关配套制度。官员财产申报制度的有效实施，除了具备完善的法律制度，权威的受理机关，明确的申报主体及范围外，完善的相关配套制度也是必不可少的。只有实行完善的金融实名制，规范的现金交易，不动产所有权实名制及有效的社会监督机制才能保障官员财产申报制度的顺利进行。针对我国目前主要采用现金交易的状况，逐步探索规范的现金交易方式需要全社会成员自觉提高自身素养，有效规避不合法的交易状况。继续加大对不动产所有权实名制的实施力度，从而有效查处部分官员将个人财产进行转移以逃避财产申报的情形。
　　五是加大惩罚力度。有效落实官员财产申报制度必须配合强有力的惩罚措施。美国的财产申报制度对审查和对申报中违法情况的处理，分为要求申报人采取纠正措施、民事罚款、刑事惩罚三种责任。美国的《政府道德法》也规定如果各级机关的负责领导拒绝申报财产或者提供不真实的申报材料是，可以提请司法部长给予处理，各级政府的领导也应对其采取适当的人事或者其他处罚。我国的官员财产申报制度处于发展的初期阶段，实践的地区也尚未有官员因财产申报问题而受到处分，在一方面也影响了官员财产申报制度的有效实施，因此加大惩罚力度是促进官员财产申报制度有效实施的有力措施。
　　四、结论
　　官员财产申报制度作为防治腐败的重要制度措施，在世界范围内得到普遍关注与实施。当前，在我国局部地区进行了卓有成效的实践活动，尽管仍然存在主客观等诸多阻碍因素，但是通过借鉴国外做法并不断总结自身实践，有助于出台一套较为规范的官员财产申报制度，促进官员财产申报制度全面实施，推动我国廉政建设上一个新的台阶。□
　　（作者单位：中国海洋大学法政学院行政管理专业）
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关键词：官员财产 申报制度

综合管理-我国官员财产申报制度实施的阻碍因素及解决对策