中国政法大学行政管理专业2011年研究生入学考试试题

公共管理综合一

管理学（75分）

1，如何理解古德诺关于政治与行政二者关系的思想。（15分）

弗兰克.约翰逊.古德诺于1900年出版《政治与行政》一书，详细论述了行政与政治的关系，由此大大推动了行政学的发展。

他提出了政治与行政的区别：古德诺在西方行政学史上是以论述政治与行政各自的职能以及二者的关系而闻名。他的主张与威尔逊的观念有较大的分歧，在《政治与行政》第一章“国家的职能”中明确指出：在所有的政府体制中，都存在这两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称之为“政治与行政”。政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权益措施及政党因素的影响。它放映了当时美国社会行政改革，实行科学管理的要求，对美国的行政实践和理论研究产生了深远的影响。

政治与行政的协调。古德诺在“政治与行政二分法”上的重要贡献，主要不在于率先提出二分法的主张，而在于对政治与行政的关系提出一些有独创的思想，在二者的关系上他认为：政治与行政的分离是相对的。即政府各机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。实际上在各种类型的政府里，这两种功能不仅都被分开了，而且每个政府都建立了一些多少有些区别的机关。一方面，所有这些机关不可能把自己完全限于其中的某一功能；另一方面，它们又都在很大程度上或主要地以行使这种或那种功能为特征。以执行国家意志为主要功能的机关，经常又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的具体细节的职能，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令全或立法权；另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。

关于行政的功能，古德诺认为行政不应仅被当作执行机构的一种功能，相反，人们看到行政是执行国家意志的功能。在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行机构的功能要大一些，在另一方面则可能小一些。在他看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去执行是不可能的，这不仅因为政府权力的行使无法明确的分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。他强调，以“政治行政二分”的提法容易造成这样的误解：一种政府功能只能存在于一种政府机构中。他第一次指明这个道理：分权原则的极端行使不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行直接协调一致。很明显，古德诺在这里表现出的兴趣，主要不是政治与行政的分立，而是它们二者的协调。

2，组织目标的制定是一个政治过程，试解释这个命题，并举例说明。（15分）

组织是系统，目标是价值观念，组织有目标吗，如果回答是肯定的，那么我们就将组织人格化了，但究竟组织目标是谁的目标呢，赛尔特和马奇在《公司的行为理论》一书中指出，每个人都有目标，人的总体没有目标，但是为了给组织的决策理论下定义，似乎应赋予组织类似于个人目标那样的东西。组织是由许多参与者联盟的协作系统，其目标就是众多利益相关者各自价值观念的综合体现。组织目标实际上产生于不同参与者之间不断地协调、磋商、适应、学习的过程，目标的多样化就是必然的了。目标的制定基本上是个政治的过程。各不同利益集团之间讨价还价的结果形成了目标。各参与者及其权力都是随着时间变化的，因此组织的目标也不断变更以反映这些变化。因为各参与群体的要求经常是冲突的，要使某一个人或群体的目标达到最大限度是不可能的。更确切地说，组织力图满足所有参与者的目标，以使他们继续留在组织之中。作为磋商、学习、适应过程的产物，组织目标就要不断地修改或变化。在此过程中，组织的管理者引导和概括不同成员的期望，最终代表组织对外宣布组织的公开目标，同时把握不宜对外宣称的目标。

政治过程还表现在目标制定和环境影响的互动过程之中。一般环境和特定环境与组织之间始终处于相互作用之中，这种作用对目标制定产生着重要影响。在目标制定过程中，组织一般采用竞争、磋商、合作和联盟等形式对环境影响做出反应。两个或多个组织争取第三者的支持时，竞争关系就产生了。政府之间为税收而竞争，企业之间为市场而竞争，学校之间为生源而竞争等。面对竞争环境，组织需要采取有力的竞争手段确保自己的发展。竞争的剧烈程度和竞争策略等都直接影响到目标制定。谈判和磋商是指利益集团之间的讨价还价，组织和工会就职工的工作条件进行谈判，企业和政府就某些环保问题进行交涉，学校和捐助人就善款的使用进行磋商，从而使双方的目标得以调整。合作是吸收相关群体的成员进入组织决策机构以适应不确定性的重要形式，如分销商和银行对企业进行投资，企业吸收他们作为董事进入组织的决策层，又如企业对教育投资，与大学合作建校等等。合作加强了组织双方的了解，限制了目标制定的个人主观性。联盟是两个或更多组织为达到共同目标的联合，如欧盟就是欧洲国家为共体内给经济利益而形成的一种共同体，企业联合开发新技术和大学联合办学都是不同的联盟形式。联盟的形成必然要求组织修改自己的目标以符合对方的要求。这些形式在应对环境不确定性的同时，也极大制约着组织目标的选择。

3，组织外部招聘的方式有哪些，并分析各自的优缺点。（15分）

组织进行招聘时，往往有许多渠道可以选择，其根本出发点在与所选择的招聘渠道能够确保组织以合理的成本吸引到足够数量的高质量人员。熟悉和掌握人员来源及招聘渠道，是人力资源管理者的一项重要任务。一般来讲，组织招聘主要有内部招聘和外部招聘两种主要的形式。

组织外部招聘主要有广告招聘、在线招聘、职业介绍机构招聘、内部员工引荐与应聘者自荐及其他渠道。

（1） 广告招聘：广告招聘是补充各种职位都可以使用的方法，应用最为普遍。

这一招聘渠道的优点主要有：1）信息发布迅速，扩散面大，能及时吸引大量的求职者，备选比例较大；2）可以同时发布多种类别工作岗位的招聘信息；3）相对来讲成本比较低；4）应聘者实现对组织有所了解，可以减少盲目应聘。招聘广告可以刊登在报纸上、专业期刊杂志上或公开张贴，也可以利用现代科学技术在网络上发布。虽然广告招聘有诸多优点，但是它也有一个非常明显的缺点，就是这种招聘方法会产生很多不合格的应聘者，加大了人力资源部对应聘者的筛选难度。

（2） 在线招聘:在线招聘可以说是广告招聘的扩展，它包括在公司网页、机关

网页、工作版和冲浪板来为求职者列出空缺职位。在线招聘可以把职位空缺公布给那些递交了学历证明和相关证件的求职者，付费雇主可以在线对求职者进行检验，二者直接互动，另外通过网络博览会可以把来自特地去或者特定行业的招聘者和求职者聚集在一起。目前，规模较小的专场招聘网站正在兴起，招聘的针对性和成功率都在提高。在线招聘的一大优点就是可以广泛触及应聘人群并且可以立即得到反馈，缺点是会产生很多不合格的应聘者，加大招聘的难度。

（3） 职业介绍机构招聘：适合采用这一渠道的原因主要有以下几点：1）用人

单位根据以往的招聘经验发现其他形式很难吸引到足够数量的合格应聘者；2）公司只需招聘较少数量的人员；3)继续填充某一职位的空缺；4）试图招聘到那些正在寻找就业机会的人员；5）用人单位在目标劳动力管理市场缺乏招聘经验。这种招聘方式的优点是可以广泛接触到求职者，并且可以作出仔细的甄别，通常能够给用人单位以短期的担保，缺点是在招聘过程中会产生大量的招聘费用。

（4） 内部员工引荐与应聘者自荐：通过员工引荐的方法可以雇佣大现有员工的

亲朋好友，这样既可以节省广告招聘的费用，又可以得到比较忠诚可靠的员工，被雇佣者爱与熟人的面子，一般不会表现太差。对组织来说，应聘者毛遂自荐是一种愿者上钩式的被动招聘形式，又是也可能招聘到合适的甚至是个别优秀的人员，因此应予以适当的重视。这种招聘渠道的优点是可以由现有员工给应聘者提供其对组织的认识；给予推荐者的认真推荐可能会产生高素质的候选人员；缺点是由于应聘者与推荐者趋向于有类似的兴趣爱好和专业技能，可能不会增加员工的类别和结构。

（5） 其他渠道：如同业相互推荐使用人员、校园招聘大学生活动、举办形式多

样的人才交流活动等。对大多数组织来说集中招聘一批员工通常采用广告、校园活动、人才交流活动等渠道，员工举荐、职业介绍机构推荐、同业推荐往往作为补充渠道或补充特殊人才渠道。这些形式多样的招聘渠道可以帮助组织在最短的时间内以较合理的成本招聘到更合适的员工。

4，阐述双因素理论的基本内容及在管理上的意义，并举例说明双因素理论的运用。（15分）

双因素理论认为，影响职工满意或不满意的因素有不同的两类：使职工感到满意的因素都是涉及工作本身和工作内容方面的因素，而使职工不满意的因素都是有关工作环境或工作关系方面的因素。前者被称为激励因素，后者被称为保健因素，由此形成了著名的双因素理论，也成为激励-保健理论。

激励因素包括成就、赏识、工作本身、责任、晋升和成长等，保健因素包括监督、公司政策、与监督者的关系、工作条件、工资、同事关系、个人成长、与下级的关系、地位和保障等。该理论否定了满意包含双极概念的传统观点，即否定了满意的对立面是不满意的观点，创立了满意包含四极概念的现代观点，即满意的对立面是没有满意，而不是不满意；不满意的对立面是没有不满意，而不是满意。该理论认为，激励因素的存在能够产生满意，但缺少了它只会使满意消失，而不会引起不满意；保健因素的存在能够减少不满意，但不会促进满意，但倘若缺少了它，就会产生不满意。通俗地讲，只有激励因素才能促进职工努力的工作，增加员工的工作满意感。而保健因素对职工产生的效果类似于卫生保健对身体健康的作用，卫生保健虽然不能直接提高健康水平，但有预防疾病的作用。如果保健因素低于职工的可接受程度，就会引起职工对组织的不满；当保健因素改善时，职工的不满就会消失。但即使保健因素十分完善，对职工也不具有激励作用，至多使职工处于一种既非满意又非不满意的中性状态。

这种二分法的需求理论，具有十分明确的管理上的意义。1）提供充分的保健因素以消除不满情绪，但不能认为这样就可以提高职工的工作积极性；2）提供充分的激励因素才是激发职工积极性和创造性的有效途径。基于这一理论，人们进行了某些管理变革，最大的就是工作丰富化的管理变革。

双因素理论在学术界同样存在着争议：1）该理论在逻辑上的错误，这一理论倾向于把满意、激励和绩效同等看待，但是满意与绩效、激励与绩效之间缺乏必然联系，即满意不一定导致激励和绩效，激励也不一定导致绩效。另外，按照这一理论所有人都有同样的需要结构，都会以同样的方式受到激励，因而该理论不能很好地处理个体差异的问题；3）该理论的研究方法的可靠性问题还有待解决。

5，阐述由三个环节构成的控制过程的基本内容，并以政府食品安全控制为例加以说明。（15分）

控制系统有四个基本要素，当他们在一个循环中相继连接起来的时候就变成一个控制过程，包括衡量、比较和矫正三个环节。

（1） 衡量：测定和验证实际成就。衡量的首要工作就是收集信息，管理者可以

借助于个人观察、统计报告、口头汇报和书面汇报等形式收集信息。在小型组织或没有时限要求的大中型组织中，管理者通过视察可以获得关于实际工作的最直接和最深入的第一手资料，这种方式较阅读报告或听取汇报可获得更为丰富和完整的信息。除此之外，走动式管理、统计报表等形式也受到现代管理者的青睐，管理者在衡量工作绩效时一般是综合使用上述四种信息来源方式，区别只在于管理者的风格有异而导致的对信息收集方式的不同偏好。

衡量工作对员工有较强的导向作用。衡量的内容也是衡量中的关键问题，各组织都会有自己惯用的衡量模式，甚至每个管理者都可能会有自己的惯用衡量模式。一般而言，越是接近基层的管理者，越注重对结果和创造性活动的衡量。简单来说，衡量就是对于规划确立的标准相关的内容的衡量，像是工作满意度、出勤率、生产率、原材料利用率等指标看似结果，实际上是通过对这些指标的评价来衡量工作过程，而对产量、销售额、市场份额等指标的评价更多关注的是工作结果。

（2） 比较：确定偏差。通过比较可以确定实际工作绩效与标准之间的偏差。比

较时需要做到：确定偏差范围和偏差大小及方向。偏差范围是管理者可以接受的绩效与标准的偏离程度，它包括允许上线和允许下线，有时候偏差范围就是允许上线或允许下线。确定偏差的大小及方向就是要将衡量所得的实际工作绩效与标准相比较，从而获得偏差绝对值和偏差发展趋势。

（3）矫正：采取措施，修正行为。如果测定的偏差超过了偏差范围，那么管理者就应该有所行动。一般而言，如果偏差及成因可以十分清晰地表达出来，且结构良好，则矫正可以有效地进行。因为控制职能告诉我们偏差发生在哪个环节，组织职能告诉我们该环节由某人或某个部门负责，因而便可以很快采取措施加以矫正。管理者的矫正行动可以在以下两个方案中进行选择：改进绩效或修订标准。

如果偏差产生的原因是在管理者所能控制的范围内，且标准又是适当的，那么矫正行动应该采用改进实际绩效的方案。此时针对偏差产生的原因，运用组织功能或激励功能矫正偏差。如果偏差产生的原因是管理者所不能控制的，且组织在排除障碍方面又不能给与有效帮助，那么矫正行动就只能采取修订标准的方案了。修正标准时运用组织的规划只能矫正偏差，可选策略有提高标准或降低标准。

就政府的食品安全控制工作而言，首先通过随机抽样的方式在特定的地域范围内抽取多个某种食品的样品，对改种食品的配料、安全、卫生等指标进行测量，并且得出相关的数据，由质量检验部门出具食品检验报报告。根据抽查所得的检验报告得出的数据与国家规定的该种食品的各种安全卫生规定进行比较，从而得知此种食品在该区域内有哪些指标是需要改进的。最后根据比较的结果采取相应的矫正行动，通过提高产品的生产环境、严把原材料关、加强质量监管等措施来提高产品的质量。

公共行政学原理

一、简答题

1，中国政府的基本职能（10分）

我国政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关。其基本职能包括保证人民民主和维护国家长治久安的职能、组织社会主义经济建设的职能、组织社会主义文化建设的职能、提供社会公共服务的职能。具体表现在以下几个方面：

维持现存政治体系的存在。在当代，政治存在对行政的要求已经降低到仅仅是打击颠覆政权与推翻现存政体的犯罪行动。

维持社会活动的稳定与秩序。社会活动为满足效率的需要，就要求降低社会的交易成本，在社会中，交易成本最主要的构成部分来源于交易活动的外在环境，在现代社会中，这种环境与政府行为有相当大的关系。

指导社会形成良好的生活体系。公共行政系统是社会中最主要的力量之一，在规划社会生活、调节社会关系中具有一般机构不可替代的功能，因此，完善社会规范，合理进行制度安排树立良好的社会示范效应，是社会形成良性循环就构成了公共行政的有一任务。

提高社会资源配置效率与分配公平性。这一点在行政立法和经济管理活动中十分明显，公共行政系统在对经济进行管理的过程中有一些公认的职能，如防止经济活动的外部负效应过度发生，尽量全面、深入的贯彻“按劳分配原则”等。

提供公共产品或服务，满足社会对公共服务的需求。如为公众提供国防、安全、教育、社会保障等。

2，官僚制的主要特征（15分）

韦伯从权威理论中引发出组织理论，其归纳总结的一整套官僚组织也是其对管理学理论建设的最大贡献。其中官僚组织的几大特征是必须要掌握的，作为考试的重点，也由于其特征在不同的教材中可能论述略有不同导致同学们可能会有疑惑，所以现在对韦伯官僚制的特征总结如下，希望对同学们解决类似问题有所启发。

（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，即将组织中的全部活动划分为基本的作业单元分配给组织中各成员。

（2）每个成员都有固定和正式的执掌，依法行使职权。即每个人都有固定的职责，并有法律赋予的权力。

（3）层级节制的官僚体系，即按照职位高低建立上下级之间的命令与服从的关系。

（4）人员的工作行为及员工之间的工作关系须遵循法律规定，不得掺杂个人的毫

无情感，即以理性为准则，公务中只有对事而无对人的关系。

（5）组织与管理依据大家都共同遵守的规章制度和秩序进行。

职业化的倾向。按职位要求公开甄选适岗人才，根据自由契约的形式经考试公开录用。公务员担任公务，从事管理成为一种职业，并强调公务活动的知识化和技能化。

按照职位享受固定的报酬，以及退休金所提供的养老保障，报酬也考虑地位和年资。人员的报酬有明文规定，有固定的薪资制度，有严格的晋升标准。

实行档案管理制度，决定与命令形成文件下达，将管理行为、决定规则以书面形式加以规定。

行政领导班子与行政管理和行政物资分开，尽量减少物力和财力的浪费。

二，论述题

中国公务员制度的特色（25分）

我国长期实行的是干部制度，它存在干部队伍笼统庞杂，管理权限过分集中，管理方式陈旧单一，严重地缺乏民主、法治和监督等弊端。在干部人事制度不能适应我国现代化建设的情况下，我国的公务员制度应运而生。我国公务员制度的背景和基本国情决定了我国的公务员制度必须具备中国特色：

（1）从推行公务员制度的指导思想或目的来看，西方国家公务员制度的政治背景是两党或多党轮流执政，所以实行政务官和事务官的两官分途，要求事务类公务员政治中立，而我国在一党执政的政治背景下，实行公务员制度，是为了在中国共产党的领导下，实现公务员队伍管理的科学化、民主化、法治化，因此，我国不搞两官分途，不实行政治中立，而实行党管干部；

（2）从公务员的范围看，一些西方国家将国有企事业单位工作人列入了公务员范围，我国则不包括这些人员；此外，部分西方国家由于实行地方自治制度，国家公务员中派出了地方政府公职官员，而我国公务员则包括中央和地方各级政府人员；

（3）从公务员的管理体制看，西方公务员一般分为国家公务员与地方公务员，管理机构与行政单位的关系相应的分为部内制、部外制与折中制。我国的管理方式则是统一的，管理机构隶属于行政系统。

（4）就利益关系来看，西方国家公务员是一个独立的利益集团，强调维护其特殊利益，而我国公务员没有自己集团的特殊利益，必须全心全意为人民服务；

（5）就用人标准来看，西方公务员的录用考核、晋升的主要依据是知识水平和

业务能力，而我国坚持德才兼备、德居首位的标准来对公务员进行录用、考核、晋升。

中国目前正处在工业化的过程中，工业化的进程要求建立一个适合其需要的以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事制度改革的目标。其基本的预设目标是通过尽力一个标准化的、规范化的、职业化的公务员队伍实现政府行为的规范、高效、廉洁。我国不可能跨过这一个阶段，从整体上直接实行西方新公共管理运动以来的人事管理模式。经过十多年的运作，中国的政府认识制度改革无论是在立法上还是在实践上都取得了很大的进展，但是距预设目标还有相当一段距离。运作过程中暴露出的既有制度本身的问题，也有一些是由于各种政治经济社会政治条件的制约使制度在运作过程中出现变形、不到位的问题。总之，建设具有中国特色的公务员制度还是一个需要不断努力的比较艰巨的任务。

三，分析题（25分）用行政学知识分析浙江杭州余杭村为什么要卖出和收购卫生所，并阐述理论依据

材料大致如下：因政府投入不足，卫生所亏损大，所以运用市场手段卖给私人经营，政府宏观控制公共卫生，微观上采取股份制经营，使卫生所状况有所转好。后又因股东以营利为目标，公共服务设施差，服务人员不足等问题，政府以高额对其收购，采取一系列措施管理，然后经营比较好。

由上述材料可知由于政府本身的投入不足，政府采用市场手段将卫生所转卖给私人，由此可得出是在政府干预失灵的情况下由市场来弥补其不足和缺陷，政府只是在宏观上进行控制，微观上采取股份制进行经营；但是当市场本身在经营卫生所也出现问题的时候，由政府重新进行经营，来弥补市场失灵的缺陷。此题的理论依据就是市场失灵和政府失灵、政府的一般职能等相关理论。

所谓市场失灵，简单来讲，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效地分配；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单主要有：

（1）公共产品的提供：

依据市场的规则，消费者可以通过等价交换的方式，从市场上购买自己所需要的产品和服务，从而使个人的需求得到满足。这时资源是通过市场机制被分配于消费者偏好较强的商品与服务，换句话说，市场的资源配置是以消费者的偏好为依据的。然而对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分配。典型的如公共物品，这种消费的社会成员不会自发表示自己的真正偏好，也不会自动支付相应的价格。

（2）市场经济中的垄断

市场实现资源优化配置的前提条件之一就是竞争存在不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有存在过完全竞争的局面，相反，市场经济面临的是不完全竞争。所谓不完全竞争，是指由于某一厂商买进或卖出数量足够多的某一物品，以致能影响该物品的价格。这样一来，该厂商成为垄断者，而不再听任市场价格的支配，而对市场价格具有某种程度的控制。在此情况下，那种通过“看不见得手”来调节资源，从而达到有效率的满足需求的情况便不复存在。垄断和寡头经济的祸害不在于谋取垄断利润，而在与破坏正常的市场运作。

（3）市场经济的外部性

市场机制能够实现资源的优化配置，但是市场经济也会造成资源配置的障碍。这个障碍，除了前面提到的公共产品与垄断之外，最为显著的便是市场经济的外部性。外部性主要有两种：外部经济和外部不经济。外部经济亦称外部利益，是指某一活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有，典型的如公共工程。外部不经济已成外部损失，是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。典型的如污染环境，浪费资源。

（4）市场波动与市场经济的不稳定性

市场从来就不具有稳定性，它的发展始终是以周期性的增长方式进行的。通过市场进行自发交换的过程，适中孕育着经济活动急剧且大幅度变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。在市场经济中，几乎每一国的政府都在与经济不稳定、不景气和滚雪球似地的通货膨胀这个恶魔作斗争，总是试图达到最大数量的经济增长和就业。

（5）市场经济下的收入不平等

如果以自由竞争的市场机制为前提，就有可能实现资源的合理配置，并且有可能在既定条件下实现消费者的极大效用和生产者的极大利润。然而这不等于实现了符合社会要求的收入分配。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及社会上的灵活性等方面决定的，因此便产生了各种不平等。

针对上述的市场失灵的情况，政府干预就有了必要性。概括起来，在市场经济下，政府一般的或基本的角色和职能主要有以下几个方面：

（1）提供经济发展的基础结构

政府为市场经济运作提供必要的制度、规则以及框架。他们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。实践证明，市场交易的前提是受保护的财产权、得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。

（2）组织各种各样的公共物品和服务的供给。

如前所述，公共物品和服务的最大特点在于具有共享性以及非排他性，亦即公共物品是任何人不付出代价均可使用，而其使用不损害他人的使用，这两种特性使得公共物品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”效应，即私人部门很少有动力去生产。当然政府干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些公共物品或准公共物品可以组织私部门提供。

（3）共有资源和自然资源的保护

共有资源与公共物品一样，没有排他性，但有竞争性，共有资源不可避免的导致共有的悲剧，即私人决策者过多的使用共有资源。我们不能依赖市场去保护自然资源的浪费使用，使自然资源免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施来保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用的问题。

（4）社会冲突的调整与解决

政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免的会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团和弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。

（5）保护并维持市场竞争

从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，这意味着，市场上有许多买者与卖者，在市场上有许多企业提供者基本相同的产品，企业可以自由的进入或退出市场。垄断的原因是进入障碍，垄断者在市场上保持唯一的卖者地位，别的企业很难进入。为此，政府必须对垄断行业进行有效地管制。

（6）收入和财产的分配

市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。市场机制不能进行有效地再分配是因为市场中不存在以公平为目标的分配机制。因此需要政府对收入和财产进行有效的再分配，从而实现社会公平的目的。

（7）宏观经济的稳定

在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动的出现，相反会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具主要有财政政策和货币政策。

在了解了政府在市场经济中的一般职能和角色以后，我们同样应该看到，正如市场失灵一样，不完全市场和不充分信息在公共部门也是相当普遍的，认识到这一点，可以让我们更好的理解政府失灵的问题（05年简答题）。

所谓的政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。依据学者的研究，典型的政府失灵的类型及原因主要有以下几个方面：

（1）成本和收益的分离：导致产品过剩和成本提高

无论市场怎样不完善，它都是与产品成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的，政府活动因为缺乏价格的指引，便割裂了这种关系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源等于政府的税收等。因此，这就导致了政府活动的一方面是产生明显多余的生产成本，从而导致社会的浪费，另一方面，政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题。

（2）政策制定的复杂性和低质的政策

公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍，以及政府部门的本位主义等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源分配。

（3）内部性问题（09年名词解释）

公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，用来评估机构的运行和机关人员的行为但是这些标准很接近私人的目标，正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府，意味着私人的组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。

（4）政府组织的低效率

政府是唯一的对其成员拥有强制力并且有权征收义务税的组织组织，从这个意义上说政府是名副其实的自然性垄断者，由于缺乏竞争，政府部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致经营的效率低下。

（5）另一种分配的不公平

政府作为一个拥有强制力进行分配的组织，这是优势，也是其缺陷。因为政府运用权力进行收入分配，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可能使财富从穷人手中又转移到政治力量强大的阶层手中。由于政府的公共政策本质上涉及价值和权力的再分配问题，而这种在分配给不公正和滥用职权提供了机会。

（6）寻租（06年和07年名词解释）

关于寻租，大家要格外关注一下，它即作为名词解释的考点出现过，也作为政府失灵的考点出现过。

所谓的寻租，是指在某种政府保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租与寻求利润不同，寻求利润是经济人的生产者通过自身的市场生产能力而获得的那部分收入，而寻租则是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而对某项资源具有垄断权，或者存在任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿进行生产、寻租的结果是导致社会资源的浪费，主要表现在：

为了获得租金，寻租者需要花费时间、金钱和精力，这种活动对社会没有任何的效率；寻租行为得以实现，相关生产者和消费者都将由于政府干预而付出低价，这种代价之和比寻租者获得的利润额还要高；此外整个社会也同样为此行为付出道德成本。

（7）政策执行的无效率

政府干预的公共政策能否达成预期的目标，不仅取决于政策设计，亦取决于政策执行。但是在实际中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目的而导致政府的无效率。

（8）所有制的残缺

所有制的残缺可以理解为对那些用来确定完整的所有制权利的一些私有制权的删除，是因为一些代理者如政府获得了允许其他人改变所有制安排的权利。产权残缺在一定程度上导致了资源配置的无效率。

中国政法大学公共管理综合一2011年真题及解析