论银行卡信息披露的法律规制

张德芬 郑州大学法学院

　　内容提要: 对银行卡信息披露进行法律规制，不仅是保护持卡人合法权益的需要，也是银行卡产业健康发展的需要。美国、澳大利亚等国的法律为我们提供了很好的经验。我国应当借鉴国外的经验，对银行卡信息披露作出强制规定，不仅要明确规定银行卡信息披露的时间、内容和方式，而且更要明确界定违反信息披露义务应承担的法律责任。

　　一、银行卡信息披露法律规制的必要性

　　“一卡在手，走遍神州”这一银行卡的营销广告词，十分形象地说明了使用银行卡的便利。然而笔者却不断看到持卡人使用银行卡消费时，出现这样或那样的问题，给持卡人带来很多不便，比如以下两例：

　　案例一：郭先生一年前办理了建设银行龙卡贷记卡，其中主卡信用额度为5000元，附卡信用额度为3000元，可奇怪的是，郭先生在只使用附卡的情况下，10月份他账单上的全部应还款额竟达到4671.68元。既然为附卡设定了额度，银行就不该让附卡的消费超过这个额度。难道当初设定的信用额度没有约束力，或者附卡的信用额度已被提高?在几次向银行催付人员咨询未果后，郭先生决定暂时不支付超过额度的款项及利息，要将事情弄个明白[i]。

　　案例二： 王先生拿着2002年11月单位给每位员工集体办理的工资卡(牡丹信用卡)，到多个ATM机上多次进行取款操作，明明知道里面还有钱，取款机却显示操作失败。王先生手持信用卡却始终未能取出钱，事后才得知，原来是因为他的卡到期了，无法使用。过期后卡上的余额相当于暂时冻结了，直到换卡后，余额会转到新卡上，金额不会遗失[ii]。

　　报道这两案例的记者，都走访了银行，询问清楚了原因，并告知了当事人，同时还向所有银行卡消费者转达了银行相关人士的提醒：“因我国银行的信用卡业务开始得比较晚，要想充分利用手中信用卡带来的便利，多向银行咨询是重要的一步”[iii]。

　　这两个案例所反映的都是发卡银行没有向持卡人告知清楚银行卡的使用说明问题，也就是说，只要发卡银行在持卡人使用银行卡发生第一笔交易以前，把银行卡的使用说明告知持卡人，就不会发生上述问题了。然而，这一简单而又代表银行卡优质服务的事情，发卡银行本可以轻易做到的，但却没有做到，而是等到给持卡人带来不便和麻烦，持卡人不得不去发卡银行追问时，才告知持卡人。如果仅是个案，可以归为发卡银行的疏忽，如果是普遍的，那就决不是疏忽，而是发卡银行对持卡人的服务态度问题，是发卡银行违反对持卡人的告知义务问题。

　　那么发卡银行的这种服务态度能否不通过法律规制而自行转变?也就是说，发卡银行的告知义务是否需要转变为法定性质，由法律强制其履行?笔者认为是非常必要的。

　　第一，银行卡合同条款属于格式条款，其内容是由发卡银行为了重复使用，事先单方面拟定、以银行卡章程和银行卡领用合约的形式出现的，作为合同的内容，理应告知与之订立合同的持卡人。但由于发卡银行作为一种特殊的公众企业，其强大的实力是任何一个作为个体的持卡人(消费者)无法抗衡的，任何一个持卡人都很难通过自身的行为促使发卡银行自觉地履行告知义务。

　　第二，在合同的履行过程中，持卡人的履约情况即账户资金的划拨情况都以数据信息的形式存储在金融机构，存储正误以及是否有未经授权的划拨，发卡银行如果不告知持卡人，持卡人是很难知情的，而这种信息与持卡人的切身利益是密切相关的。因此只有强制发卡银行披露银行卡信息，才能够有力地防止由于信息不对称、错误等导致的不平等现象，防止信息垄断和信息优势导致的不公平。

　　第三，银行卡产品得以发行使用的一切设施和运行程序都是银行单方面开发、布局和设计的，专业性和技术性较强，没有发卡银行的解释说明，持卡人是难以操作使用的，发卡银行有义务告诉持卡人如何使用银行卡，使用过程中应注意哪些事项。但发卡银行计划经济体制下的“霸王作风”并没有彻底转变，仍然把自己当作可以无视消费者的利益而自行其是的权威，案例中发卡银行以“我国银行的信用卡业务开始得比较晚”为由，要求持卡人多向银行咨询，“以便充分利用手中信用卡带来的便利”的做法，就是“霸王作风”的十足表现。

　　第四，中国人民银行发布的《银行卡业务管理办法》第52条明确规定，发卡银行应该在持卡人申领银行卡时就告知持卡人银行卡章程、领用合约和使用说明，但由于该规章没有规定发卡银行违背这一告知义务时应承担的责任，发卡银行就不重视、甚至不履行这一义务。

　　第五，根据经济学的观点，在信息化的时代，有效的信息披露能为持卡人提供充分的信息，有利于持卡人正确决策的形成，从而有效地使用银行卡带来的便利，促使资源能得到合理有效的配置。在银行卡的业务发展中，大量的银行卡是未经持卡人申请而发行的，发卡银行很少把银行卡章程和银行卡领用合约随卡送给持卡人，以致于很多持卡人不知道自己的权利义务是什么，不知道怎样正确使用银行卡，出现问题时才不得不去询问银行，带来很多不便和麻烦，甚至遭受损失。因此很多持卡人手中有银行卡也尽量不用，从而又造成很多睡眠卡，不仅给银行带来维护费用的损失，而且在收取银行卡年费的情况下，睡眠卡欠缴年费还会使持卡人信用记录受到不良影响。

　　第六，强制发卡银行向持卡人披露银行卡信息，美国、澳大利亚等国家的法律为我们提供了成熟的经验。

　　二、国外银行卡信息披露的立法经验

　　在美国，《电子资金划拨法》和联邦储备系统理事会的E条例对借记卡的信息披露做出了详细的规定，《真实信贷法》和联邦储备委员会Z条例对信用卡的信息披露也进行了详细的规定。在澳大利亚，2002年3月修订的《电子资金划拨指导法》分别对接入帐户类的电子资金划拨方式和以储值工具划拨资金方式的信息披露问题也作出了规定。英国虽然没有制定法，但民间团体制定的《银行业惯例守则》对银行卡信息披露作了规定。总的来看，强制性、持续性、要式性和法定性是银行卡信息披露的共同特点，其立法经验主要体现在以下几个方面：

　　(一)银行卡信息披露要以明示的、书面的方式进行

　　如美国《真实信贷法》规定，这种披露应当是明确的、显著的，以书面形式作出，便于保存[iv]。澳大利亚《电子资金划拨指导法》还规定，账户机构(包括发卡银行)还可以采用电子通讯的方式通知用户(包括持卡人)，但必须取得用户的同意，并且用户“必须在收到相关选择提示的解释后以特别的肯定性选择方式作出”[v]。

　　(二)银行卡信息披露要在法定的时间持续进行

　　银行卡合同属于银行提供持续性服务的合同，借记卡的服务期限一般是无限的，信用卡的服务期限一般是两年，银行卡合同订立时的信息与履行过程中的信息具有不同的性质，对持卡人权益也有不同的影响，因此各国都要求发卡银行要在法定时间内，对银行卡信息进行持续性的披露。根据披露的时间和内容的不同，分为首次信息披露、定期信息披露、适时信息披露和变更信息披露。但关于错误处理的规定及其持卡人权利的摘要，美国要求金融机构每一日历年必须至少送达一次，以反复提醒持卡人时刻牢记自己的权利，并能够及时纠正错误，避免和减少风险的发生。

　　首次信息披露的时间，美国和澳大利亚都规定从持卡人申请开立或者征求开立银行卡时起，到持卡人发生第一笔交易前为止。但关于错误处理的规定及其消费者权利的摘要，美国要求金融机构每一日历年必须至少送达一次。

　　定期信息披露是指发卡机构每隔一定的期限向持卡人发送消费报表而提供的有关信息。美国《电子资金划拨法》规定，除了预先授权的划拨外，对每月或更短的时间循环中发生的影响账户的电子资金划拨应至少每月或每三个月提供一份对账单，以通常使用者为准。澳大利亚《电子资金划拨指导法》也规定，“对于电子资金划拨交易划出或划入资金的账户，账户机构应至少每六个月提供一次纪录，账户持有人有权要求更为频繁的定期报告，账户机构应该应账户持有人的要求随时提供报表”[vi]。

　　适时信息披露是指持卡人在用卡消费当时，发卡机构直接或间接地向该持卡人提供的该划拨的有关信息。

　　变更信息披露是指发卡机构准备对银行卡的条款进行变更时，应向持卡人提供的信息。对于变更信息披露的时间，澳大利亚《电子资金划拨指导法》规定，账户机构应至少在变更生效前20日向账户机构持有人提供书面通知，美国《电子资金划拨法》则规定为21日，如果这种变化是永久的，则金融机构必须在下一次定期对账单中，或使该变化成为永久的30天内以书面形式通知持卡人。

　　(三)银行卡信息披露的内容要符合法律的规定

　　银行卡信息披露的内容，各国法律都作了强制性的规定。

　　首次信息披露的内容主要是发卡银行和持卡人各自的权利和义务。美国《真实信贷法》要求信用卡首次披露的信息必须包括以下内容：(1)据以收取融资费用(finance charge)的各项条件;(2)确定账款差额(据以计算融资费用)的方法;(3)每一定期费率，以年利息率的形式表示出来，包括引导性费率和变动性费率;(4)信用卡的发行费用;(5)最低融资费用;(6)购买交易费用;(7)购买宽限期间，即：在此期间结平信用账款可以避免支付融资费用;(8)应付账款单;(9)信用卡债务是否需要担保;(10)在提现、迟付、超信用限额等情况下如何收取附加费用;(11)更正记账错误权利和救济、申辩权利[vii]。《电子资金划拨法》和E条例规定借记卡首次披露的信息，必须有效地包括持卡人享有的权利和应承担的责任两方面的内容。前者包括有权发动的电子资金划拨类型及其性质、有权获得该法所规定的各种与电子资金划拨相关的文件(主要包括交易收据、定期报表等)、有权得知在使用消费性电子资金划拨时所受到的限制(如划拨次数和金额)、以及停止一些预先授权的电子资金划拨的权利和发动此类停止令的程序。后者包括持卡人进行电子资金划拨所付出的所有费用、在发生未授权划拨情况下所应承担的责任和责任限制以及银行卡遗失、损害、被窃或发生未经授权划拨时应当通知的人或机构的名称、电话号码、地址等情况。但澳大利亚《电子资金划拨指导法》对持卡人停止预先授权划拨的权利和程序以及发生未授权划拨时的责任和责任限额未作规定。

　　定期信息披露的内容主要是一定期限内信用卡合同履行的情况。美国《真实信贷法》规定，一旦顾客实际使用了信用卡，贷款人(即发卡人，一般为银行)应当定期报告下列信用卡信息：结平信用账款的起止时间;每一笔信用的数量和日期;结账期的信用额;各项融资费用;各项结账幅度和相关的年费率;总的融资费用和所适用的结账幅度;融资费用计算的依据和如何确定结平信用账款的方法;期末未结平的信用账款;融资费用的截至付款时间;贷款人为解决记账错误问题所提供的联系地址[viii]。美国《电子资金划拨法》和E条例也规定，借记卡定期信息披露应当明确包括该周期内每一资金划拨的金额、发动划拨的日期、划拨的类型、在划拨资金或划入资金的金融机构持有账户的持卡人的身份、划入资金或划出资金的任何第三方当事人的身份以及所涉电子终端的地址或身份;在该期间对电子资金划拨或对持有账户收取的任何费用及其金额;持卡人账户的期初余额和期末余额;用于受理持卡人关于任何报表的咨询或通知账户错误时的联系地址和电话号码，以及在特定情况下，持卡人用以确定事先授权的对账户的划拨是否发生的电话号码。另外，澳大利亚《电子资金划拨指导法》还要求账户机构必须在定期报表中提示账户持有人应检查报表中的所有帐目，并向账户机构尽快报告报表中存在的明显错误或可能存在的未授权交易，同时明确规定账户机构无权限制或拒绝账户持有人的投诉，也不得企图对用户发现错误或未授权交易设置时间限制。

　　变更信息披露的内容主要是首次披露的信息的变化情况。美国《电子资金划拨法》和E条例、澳大利亚《电子资金划拨指导法》都规定服务条款发生变化，即对首次信息披露中要求披露的信息的变化，以及将导致持卡人成本增大、或责任加重、或减少消费者账户的存取方式，或在划拨的频率或金额方面更严格的限制等对持卡人不利的变化必须披露。澳大利亚还规定，针对接入方法、账户和电子设备取消或调整日常性交易限制或其他定期性交易限制等对持卡人有利变化的，也应提前向持卡人披露，以便持卡人能及时享受该变化带来的利益。但当账户条件的变更是为维护或恢复账户或电子资金划拨系统的安全所急需时，两国都规定金融机构可不经预先通知而实施该变更。

　　适时信息披露通常以签购单的形式提供给持卡人，作为银行、持卡人和特约商户交易的凭证。适时信息披露的内容，《电子资金划拨法》和E条例要求包括：所涉划拨的金额和发动划拨的日期;划拨的类型;在划出资金或划入资金的金融机构持有账户的持卡人的身份;划入资金或划出资金的任何第三方当事人的身份;所涉电子终端的地址或身份。澳大利亚《电子资金划拨指导法》还要求在可能的情况下，如果披露不构成对用户或账户拥有者隐私或安全的侵犯，账户机构应提供借记划拨后账户内的余额(或者在存款后账户内被贷记的金额)。

　　(四)不按规定披露信息应承担的民事责任和刑事责任

　　法律责任是法律的约束力的体现。因此，各国对于不按规定披露信息应承担的民事责任和刑事责任都作了规定。

　　如美国《电子资金划拨法》规定的民事责任形式为赔偿损失，其赔偿范围为(1)未遵守相关规定给持卡人造成的任何实际损失;(2)在个人诉讼的情况，100美元至1000美元的金额，在集团诉讼的情况，法庭承认的金额;(3)在强制执行前述责任的任何胜诉的诉讼情况，诉讼费及法庭确定的合理的律师费。刑事责任为“故意提供虚假信息或不准确的信息，或未提供本分章或根据其颁布的任何条例要求披露的信息的”[ix]，处5000美元以下的罚金或1年以下有期徒刑，或并处罚金与有期徒刑。

　　三、我国银行卡信息披露制度的完善

　　关于银行卡的信息披露问题，目前我国尚无任何法律、法规进行规定，也没有任何法律、法规对消费者在因特网上使用银行卡提供保护。中国人民银行先后发布的《银行卡业务管理办法》、《网上银行业务管理暂行办法》和《商业银行信息披露暂行办法》对这一问题要么是规定不完善，要么是没有规定，以致实践中发卡银行无视消费者权益、甚至侵犯消费者权益的情况时常发生。

　　中国人民银行1999年发布的《银行卡业务管理办法》虽然对银行卡的信息披露作出了规定[x]，但却存在着以下几个方面的明显缺陷：

　　第一，对于首次信息披露，仅笼统地要求发卡银行向持卡人提供有关银行卡的使用说明资料，包括章程、使用说明、收费项目、收费标准、适用利率及计算公式，至于章程、使用说明和收费标准应具备的强制性内容，除要求发卡银行在章程或使用说明中向持卡人说明密码的重要性及丢失的责任外，其他却没做要求，只能留在合同中规定，显然不利于保护消费者的权益。

　　第二，对于定期信息披露，规定下列情况下发卡银行可不向持卡人提供帐户结单：(1)已向持卡人提供存折或其他交易纪录;(2)自上一月份结单后，没有进行任何交易，账户没有任何未偿还余额;(3)已与持卡人另行商定。笔者认为这些豁免事项的合理性是值得商榷的：一是持卡人使用信用卡，并交付信用卡年费后，理应享有获得信息的权利，除非声明放弃这种权利，这或许也是澳大利亚法律规定“用户有权利要求更为频繁的定期披露，账户机构应该应用户的要求随时提供报表”的原因之一;二是已向持卡人提供的存折或其他交易纪录能否替代定期对账单?其记载事项是否与法律要求的对账单一致等问题也不清楚;三是在格式合同的情况下，发卡银行很容易利用“已与持卡人另行商定”免除自己定期信息披露的义务;四是从经济角度来看，对账单对于持卡人来说，还具有方便持卡人消费理财，及时发现记账错误，预防未授权交易的重要作用。对发卡银行来说，还有提醒消费者消费信用，从而获得更多利益的作用。

　　第三，缺乏对变更信息披露和适时信息披露的规定。

　　第四，缺乏对信息披露方式的规定，客观上为银行卡诈骗行为提供了可能[xi]。

　　第五，不按规定披露信息应承担的法律责任也只字未提，造成发卡银行的信息披露义务徒具空文。

　　中国人民银行于2001年7月9日发布实施《网上银行业务管理暂行办法》，要求银行遵守消费者权益保护等方面的法律、法规和规章，要求银行以适当的方式向客户说明和公开各种网上银行业务品种的交易规则，要求银行在客户申请某项网上银行业务品种时，向客户说明该品种的交易风险及其在具体交易中的权利与义务。这些规定可以理解为也向消费者提供了一定的保护，但是未规定以何种方式进行披露。

　　中国人民银行对外发布了《商业银行信息披露暂行办法》，要求除城市商业银行之外的所有境内商业银行对财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理信息和年度重大事项等主要信息，在每年4月底之前公开披露。这一制度的出台，不仅有助于投资人维护自身权益，也有利于从外部加强对商业银行的监督，促使商业银行完善公司治理，强化风险内控制度，从而促使银行自身加大改革的力度。然而对于银行卡的信息披露这一涉及六亿多公众切身利益的问题却没有做出任何规定[xii]。

　　为维护持卡人的合法权益，保障银行卡产业的健康发展，笔者认为，我国应在借鉴国外经验的基础上，进一步完善银行卡信息披露法律制度，为此，特提出以下建议：

　　首先，补充规定银行卡信息披露的方式，强制性规定银行卡信息披露应以明示的、书面形式进行，便于保存。

　　其次，在银行卡的有关立法中对发卡银行和持卡人的权利和义务作出全面合理的规定，完善银行卡信息披露法律制度，并强制要求发卡银行在规定的时间内及时履行首次信息披露、定期信息披露、变更信息披露、适时信息披露的义务。

　　再次，明确规定违反信息披露义务应承担的民事责任、行政责任和刑事责任。其中民事责任的形式为赔偿损失，赔偿的范围为实际损失;行政责任的形式为罚款;故意披露虚假信息或不准确的信息，应承担刑事责任。

　　注释:

　　[i]信用卡怎会刷出超额账 多向银行咨询是解惑之道http://finance.sina.com.cn 2004年12月10日 08:20 北京青年报。

　　[ii]陈莹：信用卡过期有钱取不出 换卡后余额存入新卡http://finance.sina.com.cn 2004年12月08日 13:18 法制晚报。

　　[iii] 同①

　　[iv]沈春耀：美国《真实信贷法》关于信用卡的主要规定，http:/www.drcnet.com.cn/html-drcument/guo.2002.4.26

　　[v]澳大利亚《电子资金划拨指导法》22.1

　　[vi]澳大利亚《电子资金划拨指导法》4.2(a)

　　[vii]沈春耀：美国《真实信贷法》关于信用卡的主要规定，http:/www.drcnet.com.cn/html-drcument/guo.2002.4.26

　　[viii] 同上。

　　[ix]美国《电子资金划拨法》§1693n (a)

　　[x]《银行卡业务管理办法》第52条和53条。

　　[xi]银行卡诈骗团伙在ATM自动取款机贴上了加盖了假公章的"特别提示"，冒充银行部门称ATM因电脑终端升级，用户取款时需要按键转账到所谓的紧急转出账号，从而达到诈骗用户钱财的目的。参见《南方日报》，2004年7月30日

　　[xii]根据银联的统计数据，截止到2003年底，银行卡总发卡量达6.48亿张，http://finance.sina.com.cn2004年07月03日 11:06 21世纪经济报道

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