湖北省关于促进资源枯竭城市可持续发展的实施意见

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

　　为贯彻落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）精神，结合我省实际，现就促进资源枯竭城市可持续发展提出如下意见。

　　一、指导思想、基本原则和工作目标

　　（一）指导思想。全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，以切实改善民生、维护社会稳定为根本目标，以深化改革、扩大开放和自主创新为动力，不断完善资源开发补偿机制和可持续发展机制，加强统筹规划和分类指导，突出工作主线，充分利用资源枯竭形成的倒逼机制，大力推进产业结构转型升级和经济发展方式转变，培育壮大各具特色的接续替代产业，切实解决就业、环境保护等问题，促进资源枯竭城市由资源依赖型向创新驱动型转变，实现经济社会全面、协调和可持续发展。

　　（二）基本原则。一是坚持深化改革，扩大开放。建立健全资源开发补偿机制和可持续发展机制，积极引进外部资金、技术和人才，拓展资源枯竭城市发展空间。二是坚持以人为本，统筹规划。着力解决关系人民群众切身利益的实际问题，实现资源产业与非资源产业、城区与矿区、农村与城市、经济与社会、人与自然的协调发展。三是坚持远近结合，标本兼治。着眼于解决资源枯竭城市存在的深层次矛盾和问题，抓紧构建长效发展机制，同时加快资源枯竭城市经济转型，解决好民生问题。四是坚持政府调控与市场导向相结合。充分发挥市场配置资源的基础性作用，激发各类市场主体的内在活力，制定并完善政策，积极进行引导和支持。

　　（三）工作目标。2012年前，资源枯竭城市基本完成传统支柱产业的延伸拓展和接续替代产业的合理布局，初步形成多元发展的产业格局，基本解决资源枯竭带来的突出矛盾和问题，历史遗留的沉陷区和棚户区得到治理和基本控制。2015年前，资源枯竭城市传统支柱产业形成完整的产业链，接续替代产业形成规模，占GDP比重比2009年上升10个百分点，矿区和城市生态环境明显改善，初步建立起资源开发补偿机制，经济社会步入可持续发展轨道。

　　二、深入推进体制机制创新

　　（四）大力发展多种所有制经济。资源枯竭城市要以产权制度改革为核心，继续深化国有企业改革，积极推行投资主体多元化，按照建立现代企业制度的要求，完善法人治理结构。进一步打破地区、行业、所有制限制，优化资源配置，推进兼并重组。积极推进主辅分离、辅业改制和分离企业办社会、厂办大集体改革，切实减轻企业负担。大力发展非公有制经济，积极培育和发展民营企业，落实中央在融资、财税、市场准入等方面的各项政策，创造促进非公有制经济加快发展的公平竞争环境。进一步加大对内对外开放的力度，打破地区封锁和市场分割，积极吸引区外、境外的各类生产要素参与资源枯竭城市转型。

　　（五）完善资源开发补偿机制。资源开发企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，改进和完善资源开发的生态补偿机制。严格执行并不断完善《湖北省矿山地质环境恢复治理备用金管理办法》（省政府令〔2007〕298号），各地要按照“企业所有、专户储存、政府监管、专款专用”的原则，加强备用金的监管，确保备用金用于矿区生态环境恢复治理。

　　（六）完善资源性产品价格形成机制。省财政、国土部门要科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成。推进矿产资源的有偿使用，新设矿业权要全面实行招拍挂制度，形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与修复成本的资源性产品价格形成机制。

　　（七）科学编制资源枯竭城市转型规划。资源枯竭城市人民政府要以科学发展观为指导，按照国家及省级经济和社会发展总体规划、主体功能区规划的要求，与相关专项规划和区域规划充分衔接，深刻剖析转型的基础和环境，突出区位优势和特色，把转型规划编制成为统领地方发展的总体战略规划。采取有效措施，充分征求社会公众的意见，认真听取本级人民代表大会、政治协商会议的意见，把转型规划编制作为凝聚人心、谋求共识的重要方式。转型规划要经过科学论证，明确发展战略，量化主要目标，突出重点任务，政策措施要具备可操作性。转型规划期限原则上到2015年，可展望到2020年。

　　三、培育壮大接续替代产业

　　（八）大力发展接续替代产业。资源枯竭城市要积极应对金融危机，贯彻落实《湖北省十个重点产业调整和振兴实施方案》（鄂政发〔2009〕34号），以市场为导向，以企业为主体，培育壮大接续替代产业，着力推进产业结构优化升级，降低对资源的依赖度，大力发展循环经济，促进发展方式转变。鼓励资源枯竭城市增强园区开发功能，打造招商引资平台，优化产业布局，发展信息、新材料、新能源、新医药等高新技术产业和节能环保产业。

　　（九）改造提升传统优势产业。资源枯竭城市要出台对龙头企业转型、产业链延伸及关键环节建设的专项支持政策。充分挖掘和发挥现有工业基础优势，提高企业自主创新能力和技术装备水平，加快运用新技术、新工艺改造提升传统优势产业，提高资源利用效率和清洁生产水平。积极支持和鼓励资源型企业发展精深加工，拉长产业链条。推进资源枯竭城市现有工业企业在增产不增污和完成节能减排目标的基础上，进一步优化技术工艺，淘汰落后产能，调整产业和产品结构，发展国家鼓励的优质、高效、无污染产品。鼓励资源枯竭城市发展纺织服装等劳动密集型产业。

　　（十）建立现代产业体系。按照资源衰竭程度，分轻重缓急，统筹考虑资源型产业剩余生产能力转移，积极调整产业结构，结合比较优势适度多元化发展，构建现代产业体系。支持资源枯竭城市实施城乡一体化战略，加快发展现代农业，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率；积极开发利用农业资源，发展农副产品深加工，延长农业产业链条，提高农业的产业化水平和市场化程度。突出发展文化旅游和现代物流两大重点领域，因地制宜的发展工业旅游、生态旅游产业和建设区域性物流中心。大力发展生产性服务业，积极发展面向民生的服务业，加快发展农村服务业。积极探索连锁经营、物流配送等现代流通方式，用现代流通、大规模流通带动现代生产。

　　四、加强环境保护和生态修复

　　（十一）搞好区域生态环境的综合治理。按照“谁治理、谁受益”的原则，引导各类市场主体参与生态环境综合治理，加快污染整治和生态修复工程建设。坚守“三个不大于”，即可再生资源的实际利用率不能大于再生率，不可再生资源的实际利用率不能大于代替它们的可再生资源的利用率，各类污染物的排放率不能大于自净或治理速率。严格实行污染物总量控制、排污许可、限期治理和环境影响评价等环境管理制度；严格环境准入，一律不得审批不符合节能环保标准的项目；严格节能降耗减排目标责任制，坚决依法关闭严重浪费资源和污染环境的企业。完善环境和地质灾害监测预警体系与环境监察体系，建立健全突发性重大环境和地质灾害事件预防与应急处理机制。

　　（十二）改善资源枯竭城市人居环境。资源枯竭城市要把生态建设和环境保护投入纳入公共财政支出的重点，按照可持续发展要求，科学制定并严格实施城乡规划，加大基础设施建设力度，增强和完善城市功能，创造宜居环境。加快完善污水处理、垃圾无害化处理等有显著环境效益的市政公用设施，加快重点污染企业的搬迁以及旧城区和城中村改造步伐，推进以城区绿化为主要内容的城市生态建设。

　　（十三）加强矿山的生态环境保护。科学规划矿山资源的开发，制订相关标准和规范，依法开展规划环评，严格项目环评审批。资源开采前必须进行生态破坏和经济损失专项评估，对可能造成严重生态破坏和重大经济损失的，应禁止开采；经评估可以开采的，应编制环境影响报告、制定水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山环境保护与综合治理方案，并报有关部门审批。各地、各有关部门要加强对资源开采活动的环境监理，切实预防环境污染和生态破坏。同步治理矿区“三废”和地质灾害，防止土地荒漠化、水土流失和水资源破坏。加强采空区、大型矿坑对地质结构、地下水造成危害的基础性研究，研究制定治理办法。省级地质灾害和矿山地质环境恢复治理资金在安排上对资源枯竭城市给予倾斜。

　　（十四）积极开展矿山土地复垦。根据土地利用总体规划、矿产资源总体规划、矿山环境综合治理和保护规划以及土地开发整理专项规划，合理安排土地开发整理项目、城市地质项目，并向资源枯竭城市倾斜，安排的土地开发整理项目以土地复垦类型为主。做好土地复垦规划和计划，从征收的土地复垦费中列支专项资金，加大矿山废弃土地的复垦力度。省级土地开发复垦、高产农田建设资金优先安排资源枯竭城市。

　　（十五）大力推进矿产资源综合利用。推广先进适用的开采技术、工艺和设备，提高矿山回采率、选矿和冶炼回收率及劳动生产率，减少物质能源消耗和污染物排放。加强资源综合勘查和评价，开发利用好各种共伴生资源，逐步实现尾矿有价元素的回收再利用。有关部门要制定专门的管理办法，矿山企业须对共伴生资源和尾矿、废弃物中的重要有价元素回收再利用。积极推动资源枯竭城市发展循环经济，大力推广清洁生产技术，组织开展循环经济试点，扩大循环经济规模。

　　五、着力解决就业等突出社会问题

　　（十六）努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。资源枯竭城市要坚持就业优先的原则，把扩大就业作为经济社会发展的优先目标。在解决好历史遗留问题的同时，重点完善就业政策体系和制度保障，按照国家和省关于加强就业再就业工作的一系列部署，认真贯彻落实各项就业扶持政策。充分发挥人力资源市场和职业介绍机构的作用，为劳动力转移就业提供服务。支持资源枯竭城市利用现有中高等职业技术学校或就业训练中心，建立就业实训基地，加强对城市下岗职工、新增劳动力和农村剩余劳动力的培训。鼓励自主创业和企业吸纳就业，促进创业带动就业，对下岗失业人员从事个体经营及吸纳下岗失业人员符合条件的企业，按规定享受有关优惠政策。

　　（十七）积极推进棚户区改造。资源枯竭城市要将符合政策的棚户区改造与廉租住房、经济适用房建设相结合，统筹规划，同步实施。切实加强改造后住宅区的管理和服务工作，巩固改造成果。对棚户区改造安置的困难户，地方政府及企业要给予适当补助，确保让最需要安置的弱势群体、困难群众得到妥善安置。对难以实现商业开发的棚户区改造，各级财政要给予适当支持，重点用于新建小区内部和连接市政公共设施的供排水、供暖、供气、供电、道路的外部基础设施，以及配套学校、医院的建设。

　　（十八）进一步完善和落实各项社会保险和救助制度。进一步完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，依法做好各类人员参加社会保险工作，扩大覆盖面，落实参保人员社会保险待遇，积极筹措资金解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工参加医疗保险的问题。完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。防止在企业破产、改制过程中发生侵害人民群众合法权益的事件，努力维护社会稳定。

　　六、加强资源勘查和矿业权管理

　　（十九）加强对矿区周边及深部矿业权的管理。进一步完善湖北省矿产资源总体规划和勘查规划，编制区域规划、矿区规划和矿业权设置方案。现有大中型矿山的深部及其外围的资源勘查，原则上以协议出让方式由现有大中型矿山企业取得矿业权并进行矿产资源勘查。制订合理的开采计划，加强对优势矿产资源开采总量的控制。进一步做好危机矿山接替资源找矿工作，制定资源枯竭城市危机矿山接替资源勘查规划。加大矿业企业接替资源普查支持力度，鼓励大中型危机矿山企业开展“圈边探底”的勘查工作，引导矿业企业出资完成详查和勘探，增强危机矿山的资源保障能力。

　　（二十）加强新矿区勘探与开发的管理。进一步推进地质矿产勘查机制创新，完善勘查风险投资制度和勘查基金管理运行机制。将大中型矿山外围和危机矿山接续替代资源勘查纳入各级地勘基金项目予以重点扶持，促进找矿新突破，提供更多资源支撑。对于新发现矿区，优先支持资源枯竭城市的矿业企业开发。市际之间的异地资源开发，由省人民政府协调。市内的异地资源开发，由市人民政府协调。支持优势企业走出去，勘查开发区外、境外资源。

　　七、加强技术和人力资源平台建设

　　（二十一）建设产业转型技术和人力资源支撑平台。有效整合技术研发资源，突破资源枯竭城市可持续发展的技术“瓶颈”制约。加强资源枯竭城市企业技术中心建设，加快以企业为主体的自主创新体系建设。推动大学、科研院所以产学研联合开发、技术转让和技术入股等方式参与资源枯竭城市经济转型，建立一批开放式、流动性和虚拟化产业技术研发与转移平台。积极引进产业转型急需的国外先进生产技术，重点抓好消化吸收及“二次创新”。积极吸引外部高端智力为转型发展建言献策，支持研发人才带技术成果到资源枯竭城市创办企业。省直有关部门和资源枯竭城市人民政府选派优秀干部双向挂职任职，培养和吸引一批复合型、专业型、技能型、实用型技术人才和大学毕业生到资源枯竭城市工作。

　　八、加大政策支持力度

　　（二十二）加强对国家财力性转移支付资金的监督管理。要按照“科学规划、细化预算、严格审计”的原则认真落实好国家财力性转移支付政策，加强对国家财力性转移支付资金的监管。由市财政部门会同发改部门依据转型规划制订资金使用具体工作方案，提出资金投向和重点项目建议，经本级人民政府初审，报省财政厅、省发展改革委审批后，由市财政部门编制预算执行。省审计厅负责每年对资源枯竭城市转移支付资金进行专项审计，确保资金用于转型，提高资金使用效率。资源枯竭城市将资金使用情况每半年上报省资源枯竭城市可持续发展领导小组办公室。

　　（二十三）积极争取国家扶持政策。省直有关部门要按照我省资源枯竭城市可持续发展目标，在农林牧水、城市建设、环境治理、交通、旅游、煤矿安全、重大装备自主化建设、重点产业调整振兴、发展接续替代产业和吸纳就业、提高自主创新能力及高技术产业发展、沉陷区治理与棚户区改造、厂办大集体改革、分离企业办社会等领域，继续做好向国家有关部门争取支持政策、国债、一般性和专项转移支付等工作。

　　（二十四）加大省级政策扶持力度。省直有关部门通过积极整合现有与资源枯竭城市转型工作有关的各类资金，提高财政资金使用效率，推动资源枯竭城市可持续发展。在社会保障、生态治理、人居环境和基础设施建设等公共投资方面和规划重大产业项目布局上优先考虑资源枯竭城市可持续发展需要，完善配套条件，简化程序，加快审批。

　　（二十五）进一步提升资源枯竭城市投融资能力。积极推进我省资源枯竭城市与国家开发银行签署金融合作协议。加强银企对接，鼓励金融机构加大对资源枯竭城市转型项目的支持力度。支持资源枯竭城市加快发展金融租赁、担保和再担保服务，进一步加强对中小企业的金融支持，鼓励和支持资源枯竭城市利用世行、亚行贷款及国外资本参与经济转型和发展接续替代产业。

　　九、建立完善任务责任制度

　　（二十六）资源枯竭城市的可持续发展工作由省人民政府负总责。省人民政府已发文成立资源枯竭城市可持续发展工作领导小组（鄂政办发〔2009〕81号），省发展改革委、省经济和信息化委、省教育厅、省科技厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省商务厅、省文化厅、人民银行武汉分行、省国资委、武汉海关、省国税局、省地税局、省林业局、省银监局等部门为成员单位，统筹研究和解决资源枯竭城市可持续发展重大问题和突出矛盾，协调配合制订产业、财政、金融、税收、土地、矿产、教育、社会保障、环保、基础设施建设等相关支持政策。领导小组办公室设在省发展改革委，具体负责相关组织、协调和推进工作。

　　（二十七）市人民政府是资源枯竭城市可持续发展的第一责任人。资源枯竭城市人民政府要对转型规划的主要目标和重点任务进行分解，明确责任主体，提出细致周密、操作性强的具体方案并组织实施，确保转型规划落实到位。深层次整合城市内外发展资源，加强资源枯竭城市各有关部门的协调配合，建立协商机制，共同推进资源枯竭城市可持续发展。黄石、潜江、大冶等市的转型工作要和武汉城市圈“两型”社会综改试验区建设紧密结合起来，统筹城乡发展，拓展城市和产业发展空间，主动承接产业转移，着力提升企业自主创新能力和产业技术能级，打通与武汉市的产业关联，延伸产业链，形成产业集聚。钟祥市的转型工作要和鄂西生态旅游文化圈建设紧密结合起来，以旅游、生态健康产业为核心，集中建设一批生态镇和生态健康产业园。

　　（二十八）资源型企业是落实可持续发展工作的主体。资源型企业要加强深化改革，加快自主创新，强化资源节约和环境保护意识，切实承担起环境治理恢复和接续替代产业发展的责任。经济效益较好的企业要及时主动地解决遗留问题，还清历史欠账，为资源的进一步开发和培育接续替代产业奠定基础；具备条件的企业要积极挖掘现有资源潜力，并积极谋划和开发异地后备资源，为资源枯竭时转产做好充分的准备。

　　（二十九）建立资源枯竭城市转型的科学考核机制。建立切实可行的评估体系，对经济转型、环境整治与生态保护、健全社会保障体系、解决失业问题、消除贫困、棚户区搬迁改造、沉陷区治理等各项任务的完成情况和转移支付资金的使用情况，定期进行考核，作为今后一段时期资源枯竭城市各级人民政府考核的重要依据，将资源枯竭城市转型纳入科学发展轨道。资源枯竭城市各级人民政府和有关部门要充分认识促进资源枯竭城市可持续发展工作的重要性、紧迫性和艰巨性，抓紧研究和制定相关政策措施，加大落实力度，努力开创资源枯竭城市全面、协调和可持续发展的新局面。

二○一○年七月五日

湖北省关于促进资源枯竭城市可持续发展的实施意见