辽宁经济管理干部学院学报2009 年第6 期

倪维一

（辽宁师范大学，辽宁大连116029）

摘要：土地问题是“三农”问题的核心。农业和农村经济的发展状况，在相当程度上取决于能否满足农民

的土地要求及合理界定和保障农民的土地权益。当前中国农村产权制度的不完善直接导致了农村广泛而持久

的土地之争。农村土地制度改革和发展的着眼点应当是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权，进一步推进

和深化农地制度改革, 完善现有的土地制度，逐渐改变“两权分离”的制度模式，赋予农民完整的土地产权。

关键词：农村土地制度；集体土地所有制；产权改革

中图分类号：F301.11 文献标示码：A 文章编号：1672- 5646（2009）06- 0053- 02

中国是一个农业人口占多数的国家，农民问题是中国

革命和建设的根本问题之一，而中国的农民问题，核心就是

土地问题。可以说，土地问题直接影响着农业、农村以及整

个国家社会经济的发展。土地问题是复杂的，其实质和核心

是土地产权问题。虽然人们对于产权有不同的理解和解释，

但有一点却是共同的：产权不是单纯的人对物的关系，而是

人与人的关系，是由社会强制执行和保障人们的一种权利

及制度安排。新制度主义学派将产权理论作为其研究的基

点，认为有效率的经济组织是增长的关键要素。而这种有效

率的组织需要建立制度化的设施，并确立财产所有权，“把

个人的经济努力不断引向一种社会性的活动，使个人收益

率不断接近社会收益率”[1]。可见，产权制度是一个国家和社

会最基本的制度之一，也是所有制的核心内容。

一、问题的提出

中国现行的土地制度形成于20 世纪70 年代末80 年代

初的农村经济改革，这次改革以农村土地使用权由集体向

个体转变为基本特征。这一改革对效率的促进作用是有目

共睹的。据林毅夫测算的结果，联产承包责任制度对农业的

贡献率为46.89%[2]。

然而，我们也应当看到，中国现行的农村土地所有制特

征，不是现代产权意义上的规范的集体所有制。这种制度能

够基本适应以农业为主的不发达的和相对稳定的农村社会

经济结构，但却不能够适应处于工业化、城市化过程中的农

村社会经济结构调整的需要。20 世纪90 年代中期以来，中

国在工业化和城市化过程中的失地农民问题已开始突显，

并且有愈演愈烈的趋势。可以说，不改革土地制度，不建立

起有效的现代产权制度，新的市场经济条件下适应农村工

业化和现代化需要的农村制度建设就无法起步。

二、中国现行的农村土地制度存在的问题

制度经济学认为，在一个人人为使用不充足的资源而

竞争的社会里，必须有某种竞争规则或标准来解决这一冲

突。这些规则通称产权，它由法律、规章、习惯或等级予以确

认。“产权实质上是市场行为人之间的一种合约，它通常可

以以当事人的信守得到履行，国家对产权的介入主要是运

用立法方式保证产权的普遍实施”[3]。因此，国家对非国有产

权的介入必须是有限度的。如果国家过度地介入非国有产

权，将会改变这种产权的内部结构，弱化这种产权的激励功

能，降低其经济运行的效率，甚至影响资源优化配置机制的

有效运行。

根据土地的权属状况，有学者指出，现行的土地制度在

理论上属于土地分离所有制，直接地说是本质上的“准国家

所有制”[4]。国家在整个土地制度中的地位是土地的上所有

者，即占有者。村集体或者村行政管理单位（按照法律规定

是村民委员会），在功能上是农村土地的管理单位，代表国

家管理土地。农民在土地制度中的实际地位是土地的下所

有者，即使用者。20 世纪80 年代初农业改革以后，土地的直

接使用权由集体转为个体农户，但是土地的这种所有权配

置并没有改变。现行的土地集体所有制只是一种比较松散

的所有权形式，并不具有绝对的排他性，或者说这种排他性

容易受到某种政治因素的影响。而排他性恰恰又是现代产

权的本质属性之一。农村集体土地的“两权分离”的产权安

排，势必会导致土地分配和使用中出现一系列问题。

1. 现行土地制度的法律规定导致了土地所有权的虚

化。《中华人民共和国宪法》第十条规定：农村和城市郊区的

土地，除由法律规定的属于国家所有的以外，属于集体所

有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987 年施行

的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定

为：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农

业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管

理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以属于乡（镇）农民

集体所有。1993 年的《中华人民共和国农业法》第十一条在

民法的基础上进一步规定：村农民集体经济组织所有的，可

以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。从法律和

制度上看，农村集体土地产权的归属似乎是明确的：农民集

体所有的土地为农民集体所有，家庭承包经营。农民依法享

有土地的占有权、经营权和受益权。但是，从实践来看，由于

当代中国农村土地产权改革的问题与对策

———以现代产权理论为视角

理论研究

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这些法律规定存在缺陷，农村土地产权关系仍然不明晰和

不稳定。

2. 在目前这种土地集体所有、农户承包经营的制度下，

农民土地承包权也难以稳定。虽然国家一再强调稳定农民

土地承包经营权，先是规定第一轮土地承包15 年不变；第

一轮承包到期后，政府又规定承包期再延长30 年。针对一

些乡村干部刻意歪曲土地承包制30 年不变的含义的错误

说法，中央有关文件明确指出，不仅农村土地承包制度不

变，农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动

的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”

的硬性政策，以约束一些地区随意变更农民承包地的行为。

但不少地方农地依然是在不断地调整和重新分配。根据国

务院发展研究中心对78 个村子的调查：“浙江46. 7%的村

子没有进行过土地的再调整， 30%的村调整过一次；江西有

36. 4%的村调整过一次， 45. 4%的村调整过二次；在河南，

30%的村调整过一次， 70%的村调整过两次”[5]。

应该说，农民土地承包权难以稳定有复杂的原因，但根

本原因仍然是现行不完善的土地产权制度。在这种土地集

体“两权分离”的制度下，不可避免地造成两权之间的矛盾

和冲突，同时也无法制止“集体”（或其代理人）在追求土地

非农收益与农业收益之间的差额的过程中，凭借自身所有

者的地位对农民的地权和地利的争夺，最终导致集体所有

背景下的土地不断再分配调整。

三、解决现行土地制度矛盾的对策建议

如前所述，现阶段的农村土地制度已成为中国农村改

革和发展的瓶颈，改革已经到了刻不容缓的地步。本文认

为，现阶段中国土地制度改革方案的总体目标首先应是废

除上文中提到的“准国家土地所有制”，建立起规范的现代

产权意义上的农民集体所有制，以克服现行土地所有权制

度对社会经济的制约，缓解人地矛盾，保护农民利益。

1. 延长土地承包期。将现有的土地30 年的承包期延

长，如70 年（两代人），并且承包权可以继承。关于土地承包

期限，有研究者从农民自身愿望的角度出发，指出延长土地

承包期在现阶段并不符合农民的愿望。并且认为，“当农村

人口发生变动时，出于缓解人地矛盾和保护农民保障权益

的考虑，对承包的土地进行再分配也是必要的”[6]。在这里我

们有必要明确一个基本命题，在工业化和现代化加速阶段，

从事农业的人口呈现出减少（而不是增加）的趋势。因此对

农民保障权利的维护应当首先对农民的概念和范围作出清

晰的界定。

从职业的角度上讲，“农民”通常是指从事农业生产的

人员，但中国现有的城乡二元结构简单地将农民定义为出

生在农村，具有农村户口的人员。这就导致了目前相当一部

分被视为以土地为保障对象的农民已经不再从事土地生产

活动，特别是20 世纪80 年代以后出生的农村人口，只因为

他们出生于农村或户口所在地在农村而笼统被称为“农

民”。事实上，他们从未从事过农业生产活动，对土地也没有

如上一辈人那样的感情，他们从学校毕业后就直接进入城

市或工厂从事非农活动。随着国家对城乡二元结构的改革

力度不断加强，这一部分人将最终转入城市。这也是一个国

家城市化和现代化必经的过程，所以平均土地分配以提供

社会保障的“增人增地”活动是没有道理的。

2. 使用权的物权化。通过立法手段确认土地承包权的

不可侵犯性，把土地使用权与所有权的关系固定化，强化承

包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权。产

权是市场交易的前提，没有产权也就无所谓交易。温铁军指

出：“我国的家庭联产承包制的问题就是土地密集经营所带

来的制度成本。而土地的市场化流转是减少这种制度成本，

实现农业规模经济的最有效途径”[7]。使用权的物权化改革，

可以为土地流转提供强大的制度支持。从而创造了农地制

度长期创新的稳定的历史基础。同时，这种方式也可以避免

农地单纯私有化产生的种种弊端，特别是化解了守旧势力

的意识形态资源，有利于降低制度创新的操作成本。

3. 完善征地制度。现在的制度弊端导致村集体的干部

非常容易拿集体土地做交易，中饱私囊，农民怨声载道。征

地制度改革，应从土地对于农民具有生产资料和社会保障

的双重功能的角度着眼。具体办法为：第一，取消现在村集

体的土地出让权和收益享有权。土地(或土地使用权)转让，

必须由土地的受让方与农民直接谈判或交易。如果价格或

者其他附带条件不符合农民的要求，农民没有义务出卖土

地。第二，对于国家事业单位因公共利益需要征用土地，必

须由用地单位直接与农民土地使用者进行土地交易。农民

有义务出让土地，但土地使用单位必须以土地本身的市场

价格（而不是现行的以土地产出物的若干倍价格为标准）给

予补偿。而且，国家征地法规应就“公共项目”作出明确的限

定，并罗列明细。凡不属于法律规定的“公共项目”，一律划

归非公共项目。对于自愿离开土地进入城市的农民，实行以

土地换保障、宅基地换房等政策扶持。这也是打破现阶段城

乡二元结构，最终实现城乡一体化的有效途径。

参考文献：

[1] 道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.张炳九译.西方世界的兴

起[M].北京：学苑出版社，1988.

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[3]周其仁.产权与制度变迁———中国改革的经验研究[M].北

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[4] 朱秋霞.中国土地财政改革研究[M].上海：立信会计出版

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[5]蔡防，张东伟.中国人口问题报告———农村人口问题及其

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[6] 项继权，罗峰.中国农地制度改革的方向和条件[J].华中师

范大学学报(人文社会科学版)，2007， (3).

[7] 温铁军. 中国“三农”值得深思的三大问题[J]. 学习月

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当代中国农村土地产权改革的问题与对策 - 以现代产权理论为视角